翟　宇

近日，近60名來自中國各地政府部門的官員出現(xiàn)在美國哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院，準備在此接受為期六周的“公共管理”培訓(xùn)。此前，國家外國專家局的“中國高級行政人員赴美培訓(xùn)項目”中已有49名中國官員在肯尼迪政府學(xué)院接受過培訓(xùn)。而北京、上海、廣東以及河南、山東等地也曾經(jīng)多次選派省內(nèi)的政府官員前往美國各大知名院校接受“公共管理”培訓(xùn)。有的甚至可以追溯到十幾年前。到今天為止，他們在中國改革開放進程中所扮演的角色依然是一個并不完整的故事。

現(xiàn)在，我們終于有了一個觀察他們的機會。在《南風(fēng)窗》耐心表達采訪意愿和等侯了很長時間之后，現(xiàn)任臨沂市委書記李群先生終于接受了我們記者的采訪。1999年，李群率山東省公派出國干部代表團赴美，在康狄格州紐海丈大學(xué)研修“公共管理”，為期豐年。其間，作為此次教學(xué)實習(xí)的內(nèi)容，他被安排至康州紐海文市政府任市長助理。對李群來說，在美國的這段“從政”經(jīng)歷對他的影響甚至要超過大學(xué)里的學(xué)習(xí)生涯?；貒?，2000年1月，李群被任命為山東省臨沂市市長。他開始在，臨沂把他在美國實習(xí)期間所形成的一些改革思路付諸實施。2002年12月，李出任市委書記，改革者獲得了更大的權(quán)威。

李群的海外學(xué)習(xí)心得已經(jīng)得到了國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度肯定，被指對地方政府轉(zhuǎn)變工作方式很有好處。其實，像李群這樣，有一段從政經(jīng)歷，然后在國外接受一段時間的培訓(xùn)，回國后到一個經(jīng)濟亟待振興的落后地級市推動改革的例子，并非“只此一家”。前不久，《遠東經(jīng)濟評論》就曾經(jīng)報道了有哈佛MPA(公共管理碩士)學(xué)位的廣東省云浮市市長鄭利平。他們年富力強。李群出任臨沂市長時僅39歲，鄭利千年僅37歲。更重要的是，先進的公共管理理念和體制性障礙集中的落后地區(qū)能夠結(jié)合在一起嗎?這些具有新色彩的官員正在作出回答。本刊記者翟宇發(fā)自山東臨沂記者對李群的采訪，只能在見縫插針中完因為他實在太忙了。這一點，李群也已經(jīng)習(xí)慣不過，對于一個人口近千萬、體制弊端交錯，濟發(fā)展又一直不如人意的地級市來說，一位曾在美國紐海文市政府有過實習(xí)經(jīng)歷的NO．1帶來的改革沖擊波，還遠沒有結(jié)束。

“去美國之前，對西方國家的政府官員到底在做什么，我有的完全是一種想像中的情景，非常模糊，甚至對他們存有一定的懷疑和審視的的太度。但是在去美國學(xué)習(xí)之后，尤其是在當(dāng)‘市長助理的實習(xí)期間，我對他們的工作有了深入的了解同時，也對現(xiàn)在自己該怎么做有了一個明確，路?！崩钊禾寡裕皩嶋H上，對我來說，在美國學(xué)習(xí)的過程也是一個臥薪嘗膽的過程。”

他是有備而去，也是有備而歸。

政府如何關(guān)心經(jīng)濟?

經(jīng)濟發(fā)展在官員心中的分量，不言而喻，

“在美國紐海文市當(dāng)市長助理期間，我發(fā))長并不太管經(jīng)濟，甚至連GDP和WTO都不知道是什么，這在我們看來是很不可思議的。但他告訴我，這些是聯(lián)邦政府考慮的事情，我們是不需要知道的。”

為此，李群曾與紐海文市市長就政府如何“關(guān)心經(jīng)濟”的問題進行過討論：

“你在中國干過市長(注：李群赴美前曾任山東省壽光市長)，與我的工作內(nèi)容有什么區(qū)別?”紐海文市市長問。

“最大的區(qū)別是你好像不太管經(jīng)濟。我在中國當(dāng)市長就是主抓經(jīng)濟工作。財政增收、企業(yè)盈虧、群眾生產(chǎn)和增收、民營經(jīng)濟等等，都要一一去管。而您更多的是在忙教育、環(huán)境的事，以及參加一些社會公益活動。是不是美國的市長都不太關(guān)心經(jīng)濟，在經(jīng)濟上投放的精力不多?”

“你問得有道理，但不能說我不關(guān)心經(jīng)濟，也不能說我們的政府不關(guān)注經(jīng)濟。不知你注意到?jīng)]有，第一，我們紐海文市是美國珠寶店最多的城市；第二，美國的500強企業(yè)中總部坐落在康外州的最多，紐海文也有不少；第三，我們這個城市食品加工業(yè)很發(fā)達?！?/p>

紐海文市市長接著解釋說：“紐海文市為什么珠寶店多?因為這里的人室搶劫率是全美最低的，我們有一支很好的治安隊伍。珠寶商最怕的是搶，最關(guān)注的是治安狀況。為什么大公司總部愿意設(shè)在紐海文市?因為我們創(chuàng)造了很好的外部環(huán)境，這包括環(huán)保、交通、居住、治安等多種發(fā)展環(huán)境。我在紐海文市當(dāng)市長已經(jīng)五屆近十年，在這十年里，紐海文市的盜竊、搶劫等犯罪案件下降了一半?！?/p>

這段對話，也為李群就任臨沂市長后，從并不寬裕的財政里拿錢，果斷改善公安部門多年陳舊的辦案手段，提高30多萬外來商戶對治安環(huán)境的信心，埋下了伏筆。去年，臨沂市的私營企業(yè)和個體工商戶增速也躍居山東省第二位。

兼顧國情的管理tl新

“我在美國當(dāng)‘市長助理的幾個月里，從未見市長到企業(yè)視察，只參加過一次中小企業(yè)產(chǎn)品博覽會，是由當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)協(xié)會組織的，不用政府掏一分錢。市長解釋說，政府與企業(yè)的差異必須明確。從某種程度上說，政府屬于‘服務(wù)業(yè)。當(dāng)然，在國內(nèi)，政府要完全放棄對企業(yè)的管理也是不現(xiàn)實的。因為國有資產(chǎn)在許多企業(yè)中都存在，而政府又是國有資產(chǎn)的出資人，因此，政府干預(yù)企業(yè)事務(wù)成了理所當(dāng)然的事情，這也是我國改革轉(zhuǎn)軌期特有的國情。但問題的關(guān)鍵是怎樣管?！?/p>

“我在臨沂當(dāng)市長期間，發(fā)現(xiàn)政府的領(lǐng)導(dǎo)干部‘包企業(yè)被當(dāng)作‘經(jīng)驗推廣。一些領(lǐng)導(dǎo)干部三天兩頭往所包的企業(yè)跑，對企業(yè)的發(fā)展指手劃腳。官員也因此成了人家的‘太上皇，必然破壞公平競爭的市場規(guī)則，也容易滋生腐敗。為此，市里堅決制止了‘干部包企業(yè)之風(fēng)，要求主管經(jīng)濟的領(lǐng)導(dǎo)干部由過去抓具體項目，改為對經(jīng)濟戰(zhàn)略、支柱產(chǎn)業(yè)、行業(yè)規(guī)劃、政策服務(wù)的研究。”

為了有效地管理國有企業(yè)，李群提出了按行業(yè)成立工業(yè)、城建、交通運輸、行政事務(wù)四大國資經(jīng)營公司的改革計劃?，F(xiàn)在，臨沂市所有國資工業(yè)企業(yè)都已“裝入”信托投資公司，以后這些企業(yè)的管理和運作將全部交由該公司負責(zé)?！暗牵凑张R沂市以后的發(fā)展規(guī)劃，國有企業(yè)將逐步退出臨沂一般性的市場經(jīng)濟領(lǐng)域，到時候，這個信托投資公司也會自然消亡。所以，這個公司存在的時間應(yīng)該不會太長?！标P(guān)于城建的國資經(jīng)營公司也正在準備中，屆時，所有臨沂市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將全部交由該公司管理和運作。財政困難不僅僅緣自收入

“我學(xué)習(xí)所在的紐海文市，人口只有12．4萬，年財政收入?yún)s高達3億多美元。與紐海文市相鄰的哈姆頓市，是一個只有5萬人口的小城市，年財政收入也高達1．13億美元。相比之下，國內(nèi)中小城市的財政收入水平要低得多。我當(dāng)過市長的‘中國蔬菜之鄉(xiāng)壽光是山東較富裕的縣級市，人口多達100萬，但其財政收入也就相當(dāng)于5萬人口的哈姆頓市。”

在美國，各級政府都有較強的相對獨立性。中央主要靠財政轉(zhuǎn)移支付控制地方。這在稅制劃分上有明顯體現(xiàn)。聯(lián)邦政府主要收取所得稅(公民有收入即需交稅)，州政府主要收取消費稅(或銷售稅)，地方政府主要收取財產(chǎn)稅(這一稅種相對固定，增收空間相對較小)，聯(lián)邦財政收入一般占到70％左右，對地方的經(jīng)濟控制力很強。聯(lián)邦政府每年予以紐海文市的財政轉(zhuǎn)移支付有3億美元，相當(dāng)于全市地方財政收入的水平，主要用于公益事業(yè)(如社會保障、環(huán)境保護)投入。

我國中央政府和省級政府集中的財力比重也較大。但是我國的分稅制征收體制太復(fù)雜，而且變化太快，致使地方政府的稅收收入并不穩(wěn)定。而我國實行的分級財政由于層次太多而導(dǎo)致效率低下，某些部門甚至出現(xiàn)了財政“黑洞”。

此外，由于地方財政供養(yǎng)人員多，帶有明顯的“吃飯財政”色彩，其支出主要是工資發(fā)放和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，社會保障類支出比較小。至于經(jīng)濟落后的地市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方財政，其支出結(jié)構(gòu)更是主要保工資。

以臨沂為例，去年全市稅收及行政性收入接近50億元，按照分稅制，這50億元的稅收中，屬于地方的為35億元，15億元歸中央。但是，屬于中央的15億元最終仍然基本全數(shù)返還。這是中央給予臨沂作為革命老區(qū)的“特殊照顧”。那么這50億元的支出結(jié)構(gòu)是如何的呢?

“僅工資就吃掉25億元。市一級的工資支出為10億元，其中70％以上是支付給教師和醫(yī)生；在縣一級，有80％的財政收入被工資吃掉，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級則是100％，甚至不夠。而市一級，在支出維持政府機關(guān)正常運轉(zhuǎn)以及城市設(shè)施維護的必要費用后，市級財政就僅剩下2億元來投入城市建設(shè)了?！睋?jù)了解，去年臨沂市的社會保障支出為4億元，僅為政府財政收入的8％。

從財政支出看政府職能

在美國，社會保障、公民保健、醫(yī)療照顧、收入保障支出是聯(lián)邦政府最大的財政支出，一般接近總支出的60％；此外是國防、利息、國際事務(wù)和其他支出。在州政府和地方政府等各級財政支出中，最大的開支也是社會保障支出，其次是教育支出，第三是利息支出，第四是公共福利支出。

“紐海文市市長曾向我介紹，從財政支出結(jié)構(gòu)上可以看出政府職能的影子。美國財政學(xué)家馬斯格雷夫把美國財政歸納為三大職能：資源配置職能、分配職能和穩(wěn)定經(jīng)濟職能。對一般公民而言，美國的國家概念最突出的一是納稅，第二就是享受國家和社會給予的各種保障和福利。政府主要的工作之一就是社會保障和社會福利?！?/p>

“兩相比較，我們能看到中美兩國在財政支出結(jié)構(gòu)上的巨大差異。尤其在地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)上，我們的狀況并不樂觀。當(dāng)然，這種狀況也正在政府機構(gòu)改革的過程中逐步得到改善。”

李群對此充滿信心。“在美國的實習(xí)，我對地方政府的職責(zé)有了更深的認識。真正的市場經(jīng)濟社會，只有那些市場做不好的事情，或者是市場不能做的事情才是政府的工作范圍，比如教育、社會保障以及環(huán)保等。而市場能做得很好的事情，是不需要政府插手的?！焙魡尽傲Ⅲw式”的層級改革

“在紐海文市學(xué)習(xí)期間，我發(fā)現(xiàn)美國之所以能投人大量財政資金用于社會保障、公共福利支出，除了經(jīng)濟實力強勁，還有一個重要原因，即政府層級較少、機構(gòu)輕靈。美國政府層級一般只有聯(lián)邦、州、市三級。其余大都是行業(yè)或區(qū)域協(xié)會自律組織。而我國政府層級從中央、省到地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有五級，如果加上副省級城市和介于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村之間的管理區(qū)，一些地方的層級就更多了?！?/p>

上世紀20年代以前，美國也普遍存在相當(dāng)我國地市一級的政府組織，之后逐漸被類似“聯(lián)合會”、“論壇”等非官方組織所代替?！凹~海文市市長就經(jīng)常參加大紐海文發(fā)展圈論壇，市長們共同討論區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。”

“在我國，地方政府機構(gòu)改革已進行多次，但都是同一級政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)的撤并或新建，是一種‘平面式改革；涉及政府層級減少的‘立體式改革還沒有。從某種程度上講，這是我國政府機構(gòu)改革陷入‘減了又增怪圈的重要原因之一。在我國，存在歷史最長的地方政府層級是縣，其次是省。從現(xiàn)實情況看，改革余地最大的是‘地市和‘鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級，一些專家主張撤掉‘地市一級政府，不能說沒有道理，至少可以減少審批環(huán)節(jié)。至于‘副省級城市，設(shè)立的必要更不大?！?/p>

臨沂市有250個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在李群任市長的一年多里，他把這個數(shù)字變成了1 80個，撤并了70個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。撤并工作也并不順利。來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級干部的阻力最大，沒有人愿意放棄已有的官職和利益?！捌鋵嵿l(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作是很辛苦的，而且除了上級政府財政的轉(zhuǎn)移支付外，他們并沒有穩(wěn)定的收入來源?？墒巧霞壺斦倪@筆錢，也許還不夠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資支出。在這種情況下，農(nóng)村亂收費的情況就難以避免?！?/p>

美國經(jīng)歷的影響

而來自縣一級的阻力也不小。很多官員覺得，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并之后，他們能安排的干部就變少了，這意味著自己手里的權(quán)力縮水了?！暗菍ξ襾碚f，撤并機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)意味著減少了行政管理成本。同樣的政府運行成本攤到1萬人身上和攤到25萬人身上，其結(jié)果是截然不同的。”李群說。

“現(xiàn)在臨沂市平均每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口都在3萬以上。但是在我看來，這還不是一個理想的數(shù)字，我覺得在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人口平均在5萬人以上，這是一個比較好的規(guī)模。美國也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)是不帶行政色彩的，只是委員會或是協(xié)會的性質(zhì)?！?/p>

“對臨沂市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，我的計劃是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上再減50—70個，下一步再改的話，就是取消其行政職能，而以辦事機構(gòu)或社區(qū)管理的性質(zhì)存在。如果仍保留其行政職能的話，那么人大、政協(xié)等等一套班子都是必需的，這仍然會在某種程度上造成機構(gòu)的臃腫。作為地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，他需要明確政府每個機器都在發(fā)揮什么作用，如果運轉(zhuǎn)失靈，就要清楚地知道是哪個零件發(fā)生了問題，及時對這些零件進行修理或撤換?！?/p>

“據(jù)說，我國20個農(nóng)民養(yǎng)一個公務(wù)員，山東省是30個農(nóng)民養(yǎng)一個公務(wù)員，而臨沂，現(xiàn)在是50個農(nóng)民養(yǎng)一個公務(wù)員。從這個意義來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并也是在給農(nóng)民減負。我的這項改革得到了山東省領(lǐng)導(dǎo)的極大支持，尤其是陳建國省長。不久前，他到寧夏考察訪問，他回來之后，寧夏也很快開始了撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作。實際上，在山東省，很多市縣也都在進行這方面的改革，只不過臨沂的力度比較大?！?/p>

盡管改革得到了上級政府的支持，但是李群在表達自己在這方面的想法時仍然很謹慎，他也承認，自己之所以有這樣大的決心，在美國學(xué)習(xí)和實習(xí)的經(jīng)歷給了他很大的影響。南