國(guó)家發(fā)展改革委環(huán)資司

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快以及人民生活水平的提高，城市生活垃圾產(chǎn)生量不斷增加，垃圾占用土地、污染環(huán)境的狀況以及對(duì)人民健康的潛在影響日益突出。城市生活垃圾處理已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，遠(yuǎn)不能適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的需要，與保障人民健康和環(huán)境安全的要求差距很大，亟須加大工作力度，采取綜合措施，提高垃圾無(wú)害化處理水平。

一、現(xiàn)狀

近10年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列城市生活垃圾處理法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策，使行業(yè)管理和設(shè)施建設(shè)有了依據(jù)，環(huán)衛(wèi)體制改革取得一定進(jìn)展，垃圾收費(fèi)制度從無(wú)到有，并在部分城市實(shí)施，特別是1998年實(shí)施積極財(cái)政政策以來(lái)，城市生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)得到較快發(fā)展，集中處理率不斷提高，但無(wú)害化處理水平低，環(huán)境污染嚴(yán)重。

（一）城市生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)得到較快發(fā)展，但仍不適應(yīng)城市發(fā)展對(duì)生活垃圾處理的需要

截至2002年底，全國(guó)共建設(shè)生活垃圾處理廠（場(chǎng)）651座，處理能力7688萬(wàn)噸。到2003年底，國(guó)債資金共安排垃圾處理項(xiàng)目359個(gè)，項(xiàng)目總投資245億元，國(guó)債累計(jì)投入80多億元，帶動(dòng)了地方政府和社會(huì)資金的投入。雖然城市生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)得到較快發(fā)展，但由于城市生活垃圾產(chǎn)生量持續(xù)大幅度上升，加上歷史欠賬較多，仍不適應(yīng)城市發(fā)展對(duì)垃圾處理的需要。

（二）城市生活垃圾集中處理率提高，但無(wú)害化處理水平較低

2002年，660個(gè)建制市生活垃圾集中處理率達(dá)到54.2％，比1990年的2％提高了52個(gè)百分點(diǎn)，但相當(dāng)數(shù)量的垃圾處理場(chǎng)沒(méi)有達(dá)到環(huán)保要求，無(wú)害化處理率較低。根據(jù)2001年環(huán)保總局抽樣監(jiān)測(cè)調(diào)查，垃圾無(wú)害化處理率不足20％，現(xiàn)有垃圾填埋場(chǎng)中27％沒(méi)有任何防滲措施；39％沒(méi)有滲濾液收集、處理設(shè)施，已對(duì)周?chē)叵滤w、地表水體、土壤等造成嚴(yán)重污染。垃圾焚燒處理存在煙氣排放不達(dá)標(biāo)、飛灰沒(méi)有按照危險(xiǎn)廢物進(jìn)行安全填埋處置等問(wèn)題。無(wú)害化處理率低的主要原因，一是歷史原因，上世紀(jì)90年代中期以前建設(shè)的垃圾處理設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)較低，達(dá)不到無(wú)害化的要求；二是垃圾處理設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和污染控制標(biāo)準(zhǔn)制定滯后，現(xiàn)行的污染控制標(biāo)準(zhǔn)是2001年制（修）訂的，致使大部分垃圾處理設(shè)施要么沒(méi)有污染防治措施，要么難以達(dá)到無(wú)害化的要求；三是缺乏擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的垃圾無(wú)害化處理關(guān)鍵技術(shù)、設(shè)備和材料；四是資金投入不足，垃圾無(wú)害化處理設(shè)施短缺。

（三）城市生活垃圾處理技術(shù)水平有所提高，但從總體上看技術(shù)裝備水平仍較落后

通過(guò)研究開(kāi)發(fā)和引進(jìn)、消化吸收國(guó)外先進(jìn)技術(shù)，一些國(guó)際領(lǐng)先的工藝技術(shù)在垃圾填埋、焚燒、堆肥等方面都有不同程度的使用。但總體而言，垃圾處理技術(shù)裝備水平仍較低，一些關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備基本上是國(guó)外的。

（四）制定了城市生活垃圾收費(fèi)政策，但落實(shí)得不夠好

2002年，原國(guó)家計(jì)委會(huì)同有關(guān)部門(mén)印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)制度，促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》（計(jì)價(jià)格〔2002〕872號(hào)），出臺(tái)了垃圾處理收費(fèi)政策，但目前仍未落實(shí)到位。目前，實(shí)行垃圾處理收費(fèi)的城市不足200個(gè)。存在的主要問(wèn)題：一是部分地方垃圾處理收費(fèi)尚未按經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)管理。二是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低。三是收繳率低，居民的繳納率為20％。

（五）環(huán)衛(wèi)體制改革取得一定進(jìn)展，但仍不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展緩慢

通過(guò)環(huán)衛(wèi)體制改革，特別是推行垃圾處理產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)政策，垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)及處理環(huán)節(jié)從行政管理逐步走向市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。但環(huán)衛(wèi)體制改革仍相對(duì)滯后，不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要。目前，大部分城市環(huán)衛(wèi)部門(mén)既是垃圾處理的行政主管部門(mén)，又是垃圾收集、運(yùn)輸和處理等作業(yè)的服務(wù)部門(mén)，政企不分、政事不分。由于體制改革不到位，致使垃圾無(wú)害化處理的監(jiān)管體系不健全，垃圾處理收費(fèi)制度難以落實(shí)，并存在一定的壟斷經(jīng)營(yíng)。垃圾處理投資主體多元化、運(yùn)營(yíng)主體企業(yè)化、運(yùn)行管理市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)性建設(shè)運(yùn)營(yíng)格局還沒(méi)有形成，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進(jìn)程緩慢。

二、對(duì)策措施

總體思路：認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十六大和十六屆三中全會(huì)精神，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以保障人民健康和環(huán)境安全為目的，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，政策引導(dǎo)，因地制宜，加大投入、完善政策、技術(shù)示范、深化改革、健全法規(guī)、加強(qiáng)監(jiān)管，加快城市生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)，不斷提高城市生活垃圾減量化、資源化和無(wú)害化水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

（一）組織編制《全國(guó)城市生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》

在深入調(diào)查研究和論證的基礎(chǔ)上，組織編制《全國(guó)城市生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，提出城市生活垃圾無(wú)害化處理的總體思路、目標(biāo)、原則、規(guī)模、投資和政策措施等。垃圾處理設(shè)施建設(shè)要堅(jiān)持減量化、資源化、無(wú)害化原則，按照發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念，通過(guò)預(yù)處理實(shí)現(xiàn)水分和有機(jī)物的減量，通過(guò)分類、分撿、分選等回收利用垃圾中各種有用物質(zhì)，減少垃圾最終處置量；有條件的地區(qū)，垃圾處理設(shè)施建設(shè)要逐步向資源化方向發(fā)展；城市生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)必須達(dá)到無(wú)害化的要求。各城市政府要組織編制本轄區(qū)內(nèi)城市生活垃圾無(wú)害化處理發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合本地區(qū)的資源、環(huán)境狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在國(guó)家政策指導(dǎo)下，因地制宜，多種途徑，經(jīng)濟(jì)實(shí)用選擇城市生活垃圾無(wú)害化處理工藝技術(shù)。南方沿海、沿江等經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)及土地資源緊缺地區(qū)可優(yōu)先考慮采用垃圾焚燒無(wú)害化處理工藝技術(shù)；土地資源相對(duì)豐富、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)可優(yōu)先考慮采用垃圾填埋無(wú)害化處理工藝技術(shù)。

（二）加大資金投入，加快設(shè)施建設(shè)

切實(shí)加大城市生活垃圾無(wú)害化處理的資金投入，加快無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)。城市生活垃圾處理屬公益性事業(yè)，現(xiàn)階段垃圾處理設(shè)施建設(shè)各級(jí)政府要加大投入，垃圾處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)按照市場(chǎng)化要求，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度，通過(guò)收取城市生活垃圾處理費(fèi)解決運(yùn)行費(fèi)用，逐步實(shí)現(xiàn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。國(guó)家利用中央資金對(duì)城市生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目給予支持，以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。資金主要用于：城市生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)，包括收集、運(yùn)輸和處理設(shè)施等；符合國(guó)情的先進(jìn)處理技術(shù)示范工程建設(shè)；現(xiàn)有垃圾處理設(shè)施技術(shù)改造和污染防治設(shè)施的完善，提高無(wú)害化處理水平；環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境管理能力建設(shè)。各城市政府要切實(shí)承擔(dān)垃圾無(wú)害化處理的職責(zé)，逐年增加財(cái)政投入，以吸引銀行貸款和引導(dǎo)社會(huì)投資。

（三）組織技術(shù)開(kāi)發(fā)、示范，解決關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題

針對(duì)城市生活垃圾處理存在的關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題，組織技術(shù)開(kāi)發(fā)、示范和推廣，不斷提高城市生活垃圾無(wú)害化處理水平。重點(diǎn)研究垃圾綜合處理技術(shù)路線、研究開(kāi)發(fā)垃圾分撿和預(yù)處理工藝技術(shù)，充分回收生活垃圾中的可用資源，減少最終處置量。組織實(shí)施關(guān)鍵技術(shù)與裝備國(guó)產(chǎn)化示范工程，一是垃圾填埋工藝中高性能防滲膜、壓實(shí)機(jī)、滲濾液處理及沼氣發(fā)電等關(guān)鍵技術(shù)與設(shè)備（產(chǎn)品）的消化吸收和創(chuàng)新，提高填埋場(chǎng)防滲能力和滲濾液處理比例，有效防止填埋工藝對(duì)地下水的二次污染。二是焚燒工藝中爐排爐液壓控制技術(shù)和爐排生產(chǎn)技術(shù)的完善化示范，同時(shí)加大垃圾焚燒工藝污染物控制技術(shù)的開(kāi)發(fā)，確保煙氣、廢水等達(dá)標(biāo)排放；在有條件的地區(qū)加大循環(huán)流化床垃圾焚燒處理工藝的推廣力度。三是垃圾生化堆肥無(wú)害化處理技術(shù)示范，重點(diǎn)解決堆肥惡臭和垃圾肥料的質(zhì)量問(wèn)題，最大限度降低垃圾肥料中有毒、有害成分，推廣垃圾肥料用于城市園林綠化和速生林生長(zhǎng)。

（四）完善收費(fèi)政策，建立健全垃圾處理收費(fèi)制度

根據(jù)污染者付費(fèi)的原則，全面開(kāi)征垃圾處理費(fèi)。在環(huán)衛(wèi)體制改革沒(méi)有到位的情況下，允許部分城市暫按行政事業(yè)性收費(fèi)收取垃圾處理費(fèi)。各地可采取供水、污水和垃圾處理費(fèi)統(tǒng)一征收的方式，或與水費(fèi)、電費(fèi)、房費(fèi)、燃?xì)赓M(fèi)等聯(lián)合征收的方式，提高城市生活垃圾處理費(fèi)的收繳率，降低收費(fèi)成本。逐步提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使其達(dá)到補(bǔ)償垃圾收集、運(yùn)輸和處理的成本，并使垃圾處理企業(yè)有合理的利潤(rùn)。垃圾處理收費(fèi)優(yōu)先用于現(xiàn)有處理設(shè)施的運(yùn)行，確?，F(xiàn)有處理設(shè)施高效、穩(wěn)定運(yùn)行，充分發(fā)揮其投資效益和環(huán)境效益。加強(qiáng)對(duì)城市生活垃圾處理收費(fèi)的監(jiān)管，其征收、管理、使用情況應(yīng)向市民公告。

（五）深化環(huán)衛(wèi)體制改革，促進(jìn)垃圾產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

按照產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、市場(chǎng)化運(yùn)作、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)、法制化管理的要求，各級(jí)建設(shè)行政主管部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)環(huán)衛(wèi)體制改革的指導(dǎo)，制定具有可操作性的改革方案，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)，確保社會(huì)公眾利益和城市環(huán)境效益。各地要認(rèn)真執(zhí)行經(jīng)國(guó)務(wù)院同意原國(guó)家計(jì)委印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見(jiàn)》和《關(guān)于實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)制度促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》的有關(guān)政策要求，促進(jìn)城市生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。在改制過(guò)程中，財(cái)稅部門(mén)要研究制定在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)垃圾處理企業(yè)實(shí)行低稅賦、零規(guī)費(fèi)的相關(guān)政策；勞動(dòng)保障部門(mén)要研究制定環(huán)衛(wèi)工人提前退休、再就業(yè)等扶持政策，確保改革的穩(wěn)步推進(jìn)。完成環(huán)衛(wèi)體制改革的城市，要全面開(kāi)放城市生活垃圾無(wú)害化處理投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和作業(yè)市場(chǎng)，鼓勵(lì)多種所有制企業(yè)和外資企業(yè)參與城市生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，建立健全市場(chǎng)準(zhǔn)入和特許經(jīng)營(yíng)制度，完善垃圾處理市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和企業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

（六）完善法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，加大監(jiān)管力度

盡快修訂《固體廢物污染防治法》和《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，使城市垃圾無(wú)害化處理納入法制化管理軌道。建設(shè)部要會(huì)同有關(guān)部門(mén)加快制定城市生活垃圾處理市場(chǎng)準(zhǔn)入和特許經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)等方面的法律法規(guī)及收集、運(yùn)輸、處理等標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。各級(jí)投資主管部門(mén)和環(huán)衛(wèi)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)城市生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管，特別是要加強(qiáng)建設(shè)過(guò)程中的監(jiān)管力度，要制定建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管、驗(yàn)收管理辦法，全面實(shí)行招投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制和工程質(zhì)量終身責(zé)任制。新建垃圾處理設(shè)施必須達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和垃圾處理無(wú)害化要求，確保投資效益和環(huán)境效益，對(duì)達(dá)不到無(wú)害化處理要求的，各級(jí)投資主管部門(mén)不得審批項(xiàng)目，國(guó)土資源行政主管部門(mén)不得受理用地申請(qǐng)，環(huán)境保護(hù)行政管理部門(mén)不得審批環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，各金融機(jī)構(gòu)不得提供信貸支持。環(huán)保部門(mén)要制（修）訂符合國(guó)情的污染控制標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)垃圾處理設(shè)施無(wú)害化運(yùn)行的監(jiān)督管理，確保垃圾得到無(wú)害化處置，防止二次污染。