馬玉祥

六屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》(以下簡(jiǎn)稱《民族區(qū)域自治法》),至今已經(jīng)過了20年的歷史。這部法律的頒布與實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段,是我國(guó)民族法制建設(shè)史上的一個(gè)重要里程碑。九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議于2001年2月28日審議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉的決定》。這次修改是堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的重大舉措，是在新世紀(jì)初我國(guó)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)的一項(xiàng)新成果，是我國(guó)政治生活中的一件大事。

九屆全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改自治法的《決定》共有39項(xiàng)。從總體看，這次修改體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面的重大突破：

（一）明確規(guī)定民族區(qū)域自治是國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度

自治法序言開宗明義將民族區(qū)域自治表述為"是中國(guó)共產(chǎn)黨運(yùn)用馬克思列寧主義解決我國(guó)民族問題的基本政策，是國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度"。"今后，繼續(xù)堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，使這一制度在國(guó)家的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮更大的作用"。這就標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨解決民族問題的基本政策，通過立法程序被確定為國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度，是符合我國(guó)人民民主專政的國(guó)家制度和人民代表大會(huì)制度的一種制度形態(tài)，與人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度共同構(gòu)成了我國(guó)的基本政治制度。把中國(guó)共產(chǎn)黨解決民族問題的基本原則提升為國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度，具有十分重要的意義。

（二）這次修改貫穿了十五大精神和憲法的基本原則

在序言部分增加了關(guān)于鄧小平理論、堅(jiān)持改革開放、建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義道路、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)、加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)等方面的內(nèi)容。自治法的修改堅(jiān)持立法從實(shí)際出發(fā)和體現(xiàn)人民意志的原則，根據(jù) "三個(gè)代表"的重要思想，從民族地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持"發(fā)展是硬道理"的原則，從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、外貿(mào)優(yōu)惠、金融扶持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償?shù)确矫?，作了比較具體的規(guī)定，增加了可操作性，符合我國(guó)改革、開放和民族地區(qū)發(fā)展的需求，有利于促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步，有利于民族團(tuán)結(jié)和各民族的共同繁榮。

(三) 民族區(qū)域自治法在總則部分確定了關(guān)于"各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行民族區(qū)域自治"的原則和"各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分"，即實(shí)行區(qū)域自治必須維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一。區(qū)域自治是在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,實(shí)行的民族區(qū)域自治

自治法第十四條第二款規(guī)定"民族自治地方一經(jīng)建立,未經(jīng)法定程序,不得撤消或合并;民族自治地方的區(qū)域界限一經(jīng)確定,未經(jīng)法定程序,不得變動(dòng);確實(shí)需要撤消、合并或變動(dòng)的,由上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的有關(guān)部門和民族自治地方的自治機(jī)關(guān)充分協(xié)商擬定,按照法定程序,報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)。"

(四)民族區(qū)域自治法賦予民族自治機(jī)關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán),同時(shí),依照憲法和民族自治法以及其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán),根據(jù)本地方的實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律政策。

這表明民族自治地方的自治機(jī)關(guān)即自治地方的人大及其常委會(huì)、自治地方的政府不僅行使作為地方國(guó)家機(jī)關(guān)的人大及其常委會(huì)和政府的立法權(quán)、行政權(quán)，同時(shí),還依照憲法第一百一十六條和立法法第六十六條、以及民族區(qū)域自治法第十九條關(guān)于民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例的規(guī)定,行使民族立法權(quán)。民族立法是憲法法律賦予民族自治地方的一項(xiàng)自治權(quán)，同時(shí)也是地方立法無法比擬的一項(xiàng)權(quán)利。據(jù)此,民族自治地方既有其他地方國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使的地方立法權(quán),同時(shí)又擁有民族立法權(quán)。

(五)民族區(qū)域自治法確定了上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)保障民族自治地方行使自治權(quán),以及民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在不違背憲法和法律的原則下,有權(quán)采取特殊政策和靈活措施,加速民族自治地方經(jīng)濟(jì)、文化和建設(shè)事業(yè)的發(fā)展的有關(guān)原則。

民族區(qū)域自治法還確定了民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)和需要,促進(jìn)和發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的同時(shí),應(yīng)當(dāng)把國(guó)家的整體利益放在第一位。以及維護(hù)和發(fā)展各民族的平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系,禁止對(duì)任何民族的歧視和壓迫,禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為。民族區(qū)域自治法把保障本地方各民族使用和發(fā)展自己的語言文字的自由,保持或改革自己風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰的自由，作為民族自治地方的自治機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定義務(wù)和法律責(zé)任.

(六) 民族區(qū)域自治法確定了自治機(jī)關(guān)的各項(xiàng)自治權(quán)。

1、民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn),制定自治條例和單行條例的立法權(quán)。自治條例是自治地方的人民代表大會(huì)依照民族區(qū)域自治法制定的，符合本自治地方民族的政治、經(jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn),并保障民族自治地方少數(shù)民族管理地方性國(guó)家事務(wù)的規(guī)范性文件的總稱。它具有全局性、綜合性的特點(diǎn)。單行條例是民族自治地方的人民代表大會(huì)依照自治法制定的、涉及到自治地方的專項(xiàng)事務(wù)管理和調(diào)整特定關(guān)系的規(guī)范性文件。

2、立法法第六十六條第二款規(guī)定:自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn),對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定,但不得違背法律或行政法規(guī)的基本原則,不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定，以及其他有關(guān)法律行政法規(guī)專門就民族自治地方所做的規(guī)定，作出變通規(guī)定。通過自治條例和單行條例對(duì)法律法規(guī)的變通權(quán)，是民族自治地方人民代表大會(huì)的一項(xiàng)特有權(quán)利。體現(xiàn)了民族自治地方在立法權(quán)限上的特殊性。

3、自治機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示, 如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的,可以報(bào)經(jīng)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn),變通執(zhí)行或停止執(zhí)行。這項(xiàng)規(guī)定有利于民族自治地方根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的實(shí)際和當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn),促進(jìn)民族自治地方的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展,同時(shí)是對(duì)民族自治地方采取的一項(xiàng)優(yōu)惠政策。

（七）關(guān)于少數(shù)民族干部配備

大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部是實(shí)行民族區(qū)域自治和加快民族地區(qū)發(fā)展的關(guān)系，是堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。根據(jù)黨和國(guó)家的民族干部政策，涉及到民族干部的配備和選拔上，主要有兩個(gè)方面的重大修改:

自治法第17條規(guī)定："自治區(qū)主席、自治州州長(zhǎng)、自治縣縣長(zhǎng)由實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任。"

作為自治機(jī)關(guān)的人民政府的其他組成人員"應(yīng)當(dāng)合理配備實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員。"

自治法在對(duì)自治機(jī)關(guān)所屬工作部門干部的配備和工作人員的錄用以及企事業(yè)單位招收人員時(shí)，應(yīng)當(dāng)合理配備、錄用、招收少數(shù)民族人員。"

（八）自治法基礎(chǔ)上增設(shè)了關(guān)于"合理調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，努力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

自治法第26條規(guī)定："自治機(jī)關(guān)堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，鼓勵(lì)發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)"，以及"在對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動(dòng)中，享受國(guó)家的優(yōu)惠政策"和"自治機(jī)關(guān)保護(hù)、建設(shè)草原和森林，組織和鼓勵(lì)植樹、種草"等方面的規(guī)定，為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)定了基本的模式和運(yùn)行機(jī)制。它將為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展提供法律的保障，注入生機(jī)與活力。

（九）關(guān)于財(cái)政體制和對(duì)民族自治地方的財(cái)政支持。

自治法第62條規(guī)定："隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長(zhǎng)，上級(jí)財(cái)政逐步加大對(duì)民族自治地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。通過一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、民族優(yōu)惠政策財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及國(guó)家確定的其他方式，增加對(duì)民族自治地方的資金投入，用于加快民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，逐步縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。"

（十）關(guān)于投資、金融等方面的支持。

1、加大了投資力度。

自治法第56條規(guī)定："國(guó)家根據(jù)統(tǒng)一規(guī)劃和市場(chǎng)需求，優(yōu)先在民族自治地方合理安排資源開發(fā)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。國(guó)家根據(jù)統(tǒng)一規(guī)劃和市場(chǎng)需求，優(yōu)先在民族自治地方合理安排資源開發(fā)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。國(guó)家在重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中適當(dāng)增加投資比重和政策性銀行貸款比重。"國(guó)務(wù)院及其各部門自1999年以來實(shí)現(xiàn)"九五"計(jì)劃的全面完成和實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，已經(jīng)在財(cái)政、稅收、投資、融資、金融等方面采取了一系列具體措施，制定了一些相應(yīng)的行政法規(guī)和規(guī)章，有力地支持了民族自治地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)。

自治法規(guī)定"國(guó)家在民族自治地方安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要民族自治地方配套資金的，根據(jù)不同情況給予減少或者免除配套資金的照顧。"

"國(guó)家?guī)椭褡遄灾蔚胤郊涌鞂?shí)用科技開發(fā)和成果轉(zhuǎn)化，大力推廣實(shí)用技術(shù)和有條件發(fā)展的高新技術(shù)，積極引導(dǎo)科技人才向民族自治地方合理流動(dòng)。國(guó)家向民族自治地方提供轉(zhuǎn)移建設(shè)項(xiàng)目的時(shí)候，根據(jù)當(dāng)?shù)氐臈l件，提供先進(jìn)、適用的設(shè)備和工藝"。

2、加大了金融方面的扶持

為加大對(duì)民族自治地方金融方面的支持力度，自治法第56條明確規(guī)定："國(guó)家根據(jù)民族自治地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)和需要，綜合運(yùn)用貨幣市場(chǎng)和資本市場(chǎng)，加大對(duì)民族自治地方的金融扶持力度。金融機(jī)構(gòu)對(duì)民族自治地方的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目和符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)，在開發(fā)資源、發(fā)展多種經(jīng)濟(jì)方面的合理資金需求，應(yīng)當(dāng)給予重點(diǎn)扶持。"

國(guó)家應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大對(duì)民族地區(qū)的信貸規(guī)模，特別是對(duì)西部大開發(fā)中所涉及到的基礎(chǔ)建設(shè)和民族地區(qū)的產(chǎn)業(yè)化的投資上，給予貸款優(yōu)先的政策，加大對(duì)民族地區(qū)的政策性貸款規(guī)模，對(duì)民族地區(qū)所列的重點(diǎn)項(xiàng)目?jī)?yōu)先列入國(guó)家計(jì)劃，并且盡可能提高國(guó)家政策性投資的比例。同時(shí)規(guī)定民族自治地方"可以依照法律規(guī)定設(shè)立地方商業(yè)銀行和城鄉(xiāng)信用合作組織。"

另外，應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行國(guó)家對(duì)民族貿(mào)易及民族用品生產(chǎn)企業(yè)的流動(dòng)資金貸款月利率優(yōu)惠的政策,并適當(dāng)提高民族地區(qū)金融機(jī)構(gòu)的留利水平，以充實(shí)和提高民族機(jī)構(gòu)的信貸資金和自有資金，放寬民族地區(qū)設(shè)立金融機(jī)構(gòu)的條件，適當(dāng)降低合作銀行、資本金額數(shù)量的要求，在基本建設(shè)方面應(yīng)逐年提高民族地區(qū)預(yù)算內(nèi)投資在全國(guó)的比重，加大民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過上述措施，把通過"輸血"方式提供的支持與建立完善"造血"機(jī)制，發(fā)揮自身造血功能有機(jī)結(jié)合起來，使民族自治地方的發(fā)展符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，在投資、金融和融資渠道各個(gè)方面有了保證。

3、關(guān)于"國(guó)家采取措施，對(duì)資源輸出的民族自治地方給予一定的利益照顧"的規(guī)定。

隨著改革開放的進(jìn)一步深化和實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來，一方面西部民族地區(qū)與東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距日益加大，另一方面民族地區(qū)在資源開發(fā)或者向其他地區(qū)輸出資源時(shí)，自身受益不多。在資源上得不到實(shí)惠，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下對(duì)生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)要素的合理配置，主要是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，因此，民族地區(qū)應(yīng)當(dāng)在資源開發(fā)和輸出資源時(shí)從中得到實(shí)惠。

4、加強(qiáng)對(duì)民族地區(qū)的扶貧

自治法第69條規(guī)定"國(guó)家和上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)從財(cái)政、金融、物資、技術(shù)、人才等方面加大對(duì)民族自治地方的貧困地區(qū)的扶持力度，幫助貧困人口盡快擺脫貧困狀況，實(shí)現(xiàn)小康。"

（十一）關(guān)于教育方面的支持。

自治法第37條規(guī)定："民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地發(fā)展民族教育，掃除文盲，舉辦各類學(xué)校，普及九年義務(wù)教育，采取多種形式發(fā)展普通高級(jí)中等教育和中等職業(yè)技術(shù)教育。根據(jù)條件和需要發(fā)展高等教育，培養(yǎng)各少數(shù)民族專業(yè)人才。"

"民族自治地方的自治機(jī)關(guān)為少數(shù)民族牧區(qū)和經(jīng)濟(jì)困難、居住分散的少數(shù)民族山區(qū)，設(shè)立以寄宿為主和助學(xué)金為主的公辦民族小學(xué)和民族中學(xué)，保障就讀學(xué)生完成義務(wù)教育階段的學(xué)業(yè)。辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和助學(xué)金由當(dāng)?shù)刎?cái)政解決，當(dāng)?shù)刎?cái)政困難的，上級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)助"。

自治法第71條規(guī)定："國(guó)家加大對(duì)民族自治地方的教育的投入，并采取特殊措施，幫助民族自治地方加速普及九年義務(wù)教育和發(fā)展其他教育事業(yè)，提高各民族人民的科學(xué)文化水平。""國(guó)家舉辦民族高等學(xué)校，在高等學(xué)校舉辦民族班、民族預(yù)科，專門或者主要招收少數(shù)民族學(xué)生，并且可以采取定向招生、定向分配的辦法。高等學(xué)校和中等專業(yè)學(xué)校招收新生的時(shí)候，對(duì)少數(shù)民族考生適當(dāng)放寬錄取標(biāo)準(zhǔn)和條件，對(duì)人口特少的少數(shù)民族考生給予特殊照顧。各級(jí)人民政府和學(xué)校應(yīng)當(dāng)采取多種措施，幫助家庭經(jīng)濟(jì)困難的少數(shù)民族學(xué)生完成學(xué)業(yè)。"

這些特殊政策和特殊措施的實(shí)施，必將改變我國(guó)民族地區(qū)教育落后的狀況。對(duì)于推動(dòng)民族教育事業(yè)的發(fā)展，具有重要現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

（十二）關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和民族自治地方的對(duì)口支持

"十五"計(jì)劃綱要指出："力爭(zhēng)用五到十年時(shí)間，使西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)有突破性進(jìn)展。"提出"繼續(xù)發(fā)揮東部沿海地區(qū)在全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的帶頭作用，有條件的地方爭(zhēng)取率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。"

值得一提的是,自治法第六章的標(biāo)題被修改成"上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)"表明民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，不僅是自治地方自主行使的自治權(quán)力，同時(shí)也是上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)必須履行職權(quán)的范圍，也是上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)采取行之有效的措施，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮和建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家的法定職責(zé)。

堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治法，不僅是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的根本要求，同時(shí)也是我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)日趨完善的重要標(biāo)志。堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，根據(jù)《憲法》、《立法法》，制定與《自治法》相配套的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章,并通過制定自治條例、單行法規(guī)對(duì)有關(guān)的法律、行政法規(guī)行使變通權(quán),是進(jìn)一步健全和完善社會(huì)主義民族法律法規(guī)體系的一項(xiàng)基本任務(wù)，也是西部大開發(fā)戰(zhàn)略對(duì)法制提出的一項(xiàng)根本要求。

我們深信,在新的歷史階段,全國(guó)各族人民將繼續(xù)高舉鄧小平理論的偉大旗幟,以"三個(gè)代表"的重要思想為指針,緊密團(tuán)結(jié)在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍,進(jìn)一步認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)憲法的精神實(shí)質(zhì),堅(jiān)持依法治國(guó)方略,在貫徹《民族區(qū)域自治法》的同時(shí),加強(qiáng)民族自治地方立法,完善民族法制體系,促進(jìn)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展,保障少數(shù)民族人民的各項(xiàng)合法權(quán)益。