殷仲達(dá)

公共財(cái)政是與傳統(tǒng)的“生產(chǎn)性財(cái)政”相區(qū)別的一種特定財(cái)政模式，其實(shí)質(zhì)是將財(cái)政職能定位為滿足社會(huì)公共需要，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制在提供公共產(chǎn)品、維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面的失靈。

一、實(shí)施公共財(cái)政的必要性

首先，從資源配置的角度來講，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，凡屬競爭性經(jīng)營領(lǐng)域，應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制去調(diào)節(jié)，財(cái)政應(yīng)把重點(diǎn)放在提供非競爭性的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面。

其次，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下應(yīng)以市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)為主，以達(dá)到資源最充分有效的利用。在市場(chǎng)機(jī)制能夠完全解決好的領(lǐng)域，政府就沒必要再介入。只有當(dāng)市場(chǎng)發(fā)生失靈時(shí)政府才應(yīng)該介入其中，不過政府介入的最終目標(biāo)仍是為了維護(hù)或確保市場(chǎng)的正常運(yùn)作，使經(jīng)濟(jì)中資源配置的效率達(dá)到最大化。

再次，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)資源的主要配置者應(yīng)該是市場(chǎng)，財(cái)政的職能也應(yīng)該界定在市場(chǎng)機(jī)制失靈的范圍內(nèi)。財(cái)政的收支范圍要根據(jù)政府職能范圍而確定。市場(chǎng)失靈決定著公共財(cái)政存在的必要性及其職能范圍。財(cái)政必須適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能轉(zhuǎn)變的要求，從直接參與微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)轉(zhuǎn)移到間接的宏觀調(diào)控以及公共安全、政權(quán)機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和公共事業(yè)發(fā)展方面。

二、目前的政府行為中存在的主要問題

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，從總體上考察政府的職能，政府應(yīng)當(dāng)具有公共職能、政治職能和經(jīng)濟(jì)職能。而政府的經(jīng)濟(jì)職能的內(nèi)容主要是指穩(wěn)定、配置資源和分配職能。政府是充當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則的制定者和裁判員的角色。政府的經(jīng)濟(jì)行為應(yīng)符合政府經(jīng)濟(jì)職能。目前的政府行為中還存在著不少問題，主要體現(xiàn)在：

第一，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)特別是國有企業(yè)的直接干預(yù)依然過多，有效的國有資產(chǎn)管理體制尚未形成，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的、轉(zhuǎn)軌時(shí)期又有所擴(kuò)展的行政審批制依然廣泛存在，國有經(jīng)濟(jì)布局不合理，戰(zhàn)線過長的問題依然突出，政府的公共管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能混淆不清的狀況沒有根本改變。

第二，在投融資領(lǐng)域，存在著政府以直接干預(yù)微觀投融資活動(dòng)達(dá)到宏觀調(diào)控目標(biāo)的傾向，政府仍然過多地承擔(dān)著投融資主體的職能，花費(fèi)大量精力爭資金、爭項(xiàng)目，其結(jié)果往往達(dá)不到宏觀調(diào)控的預(yù)期目的，同時(shí)又加強(qiáng)了政府對(duì)投融資活動(dòng)的不正常的干預(yù)，投資決策依賴于行政機(jī)關(guān)的層層審批，不按科學(xué)的市場(chǎng)化的投資決策程序辦事。

第三，規(guī)范、監(jiān)管市場(chǎng)秩序的力度不夠，執(zhí)法不嚴(yán)，管理松懈。紀(jì)律松弛，有法不依。違法不究，致使已有的法律、規(guī)章和制度形同虛設(shè)。這些因素導(dǎo)致了市場(chǎng)秩序比較混亂，突出表現(xiàn)為：一些政府部門出現(xiàn)利益集團(tuán)化和非公共機(jī)構(gòu)化傾向，公共服務(wù)職能弱化，導(dǎo)致體制性腐敗加劇。一些政府部門在制定規(guī)劃、方案和法規(guī)時(shí)，或在處理部門矛盾時(shí)，往往受到本部門或所管轄的行業(yè)利益的局限，作出違背這些利益和法定程序的行政決策，強(qiáng)化部門的既得利益。依法行政的統(tǒng)一性和透明度不高，人治大于法治的現(xiàn)象在許多地方時(shí)有發(fā)生。

第四，在政府工作中，對(duì)政府與財(cái)政的關(guān)系有一種誤解，各級(jí)政府部門都認(rèn)為“財(cái)政是政府的錢袋子”，政府為了追求政績、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求財(cái)政增加投資，因此財(cái)政部門承受著對(duì)貨幣需求的壓力，對(duì)于財(cái)政來說，只有兩種解決方法，一是大幅度提高稅收，二是搞財(cái)政赤字。前者是把矛盾轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)、個(gè)人，后者是把通貨膨脹的形式轉(zhuǎn)嫁給老百姓，都會(huì)最終導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定和收入在各階層的重新分配，從而給政府工作造成更大的困難。

第五，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，缺位與越位并存。同時(shí)，政府缺乏對(duì)資源強(qiáng)有力的配置。政府資源配置在收益方面主要是對(duì)城市經(jīng)營土地、城市廣告、特許經(jīng)營權(quán)等的配置和利用。目前往往是單一的，而不是系統(tǒng)的組合式的利用。在支出方面，政府配置缺乏對(duì)機(jī)關(guān)、事業(yè)、團(tuán)體資源的合理配置功能，造成極大的浪費(fèi)，如：辦公用房的標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化辦公系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化、汽車配備的標(biāo)準(zhǔn)等配置，由此造成政府預(yù)算難以細(xì)化、科學(xué)化。

三、如何規(guī)范政府行為

1．加快國有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整。明確、分解和規(guī)范政府作為公共管理者和國有資產(chǎn)所有者兩種職能，完善與新體制適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理體制，政府基本退出對(duì)企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的直接行政干預(yù)。改進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能。集中精力搞好宏觀調(diào)控與市場(chǎng)的培育和完善。

2．進(jìn)一步完善財(cái)稅、金融、外匯管理體制，主要以經(jīng)濟(jì)和法律手段實(shí)施宏觀調(diào)控。對(duì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、大型企業(yè)集團(tuán)和城市經(jīng)濟(jì)布局的調(diào)整等采取政府主導(dǎo)型調(diào)整。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀要求，國有資產(chǎn)向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、壟斷行業(yè)和高效行業(yè)轉(zhuǎn)移，有計(jì)劃地撤出一般競爭性領(lǐng)域。財(cái)政退出的途徑包括投入方式的轉(zhuǎn)變和投入比重逐步降低。

3．清理現(xiàn)行的法律、法規(guī)和政策，以放松或取消準(zhǔn)入限制為重點(diǎn)。營造國內(nèi)各類合法經(jīng)濟(jì)主體公平競爭的環(huán)境。清理并大幅度減少政府行政性審批，健全市場(chǎng)規(guī)制職能。以法律制度界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)，保障產(chǎn)品和生產(chǎn)要素的流通，打破地方和部門的行政性壟斷或限制，建立和維護(hù)統(tǒng)一、開放和公平競爭的市場(chǎng)秩序，為市場(chǎng)進(jìn)入者創(chuàng)造有基本信用的、可預(yù)期的公平競爭的秩序。

4．改進(jìn)收入分配和社會(huì)保障職能。逐步建立和完善覆蓋全社會(huì)的高效率的社會(huì)保障制度，通過有效的稅收和轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)節(jié)國民收入分配，促進(jìn)社會(huì)公正與和諧。

5．增強(qiáng)社會(huì)沖突管理職能。倡導(dǎo)政府與經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中不同利益集團(tuán)的溝通與交流，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中弱勢(shì)群體提供必要的援助。形成與社會(huì)多元發(fā)展趨勢(shì)相適應(yīng)的多渠道、多層次的社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和全面進(jìn)步。

6．加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)職能。正確處理人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，用經(jīng)濟(jì)、行政和法律手段保護(hù)和合理開發(fā)自然資源，治理環(huán)境污染。保持生態(tài)平衡，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)成本。

7．構(gòu)建公共財(cái)政框架，要按照公共財(cái)政的要求優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，調(diào)整財(cái)政支出范圍，界定財(cái)政負(fù)擔(dān)范圍。公共財(cái)政的理論基礎(chǔ)是公共產(chǎn)品和市場(chǎng)失靈，由于市場(chǎng)失靈，決定了財(cái)政的活動(dòng)范圍和財(cái)政的內(nèi)容，所以公共財(cái)政學(xué)研究的是公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)的過程，把支出當(dāng)成公共產(chǎn)品的成本，財(cái)政收入(主要是稅收)當(dāng)成是公共產(chǎn)品的價(jià)格。在公共財(cái)政學(xué)觀念上，財(cái)政不只是一個(gè)分配問題，而是整個(gè)公共產(chǎn)品的再生產(chǎn)過程，因?yàn)檎彩墙?jīng)濟(jì)行為的一個(gè)主體，它也創(chuàng)造價(jià)值。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政只應(yīng)該在社會(huì)資源配置當(dāng)中起補(bǔ)充和配角作用。財(cái)政要解決的只能是市場(chǎng)不能解決或解決不好的事項(xiàng)。如提供公共產(chǎn)品，糾正外部效益，維持有效需求。要按照政府與市場(chǎng)的分工，確定政府的支出范圍，堅(jiān)持市場(chǎng)優(yōu)先的原則。凡市場(chǎng)可以辦的事情應(yīng)該交給市場(chǎng)去辦。

8．規(guī)范政府收入分配制度，進(jìn)一步規(guī)范政府職能范圍。按照公共財(cái)政的基本規(guī)則，建立公共預(yù)算，將政府行為的收支反映在統(tǒng)一的預(yù)算之中，將政府性收支行為完整地在公共預(yù)算中加以表述，通過費(fèi)改稅改革，將以行政機(jī)關(guān)為依托的收入納入預(yù)算中，凈化預(yù)算環(huán)境，將屬于政府性的收支從政府公共預(yù)算中予以剔除。

9．更新政府的理財(cái)觀念。正確處理好均衡與效益原則、財(cái)源建設(shè)中的競爭和群體優(yōu)勢(shì)原則及政府支出中的以事定支的預(yù)算原則。強(qiáng)化政府對(duì)資源配置的力度，從城市規(guī)劃、土地利用、事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，科學(xué)地制定各種規(guī)章制度，壓縮單位集團(tuán)消費(fèi)性支出。

10．加強(qiáng)預(yù)算約束。不斷增加預(yù)算的透明度，同時(shí)建立健全預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的法律監(jiān)督和民主監(jiān)督。

（作者單位：常州市經(jīng)貿(mào)委）