和經(jīng)緯　田永賢

西方發(fā)達(dá)國家在其發(fā)展的歷史進(jìn)程中，對社會(huì)事務(wù)的管理經(jīng)歷了漫長和復(fù)雜的過程。從早期的古典自由主義到凱恩斯主義，再到新古典主義的興起，西方發(fā)達(dá)國家政府在社會(huì)事務(wù)管理中的作用不一而足，經(jīng)過了幾次重大的調(diào)整。從總體上來看，這些國家在社會(huì)事務(wù)的管理上不是面面俱到，而是有側(cè)重點(diǎn)地進(jìn)行管理。通過對影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵事項(xiàng)的管理，發(fā)達(dá)國家實(shí)現(xiàn)了其宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有序和平穩(wěn)，在經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)財(cái)富迅速增加的同時(shí)有效地解決了經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所出現(xiàn)的社會(huì)公平和公正、貧富差距懸殊等問題，并且實(shí)現(xiàn)了人與自然的和諧與良性互動(dòng)。這些努力很好地化解了資本主義資本積累過程中所產(chǎn)生的各種矛盾，并為其持續(xù)發(fā)展提供了長久和穩(wěn)定的動(dòng)力。

在我國，一直以來并沒有一個(gè)準(zhǔn)確、全面的“社會(huì)管理”概念，對其界定應(yīng)該充分參考國外的經(jīng)驗(yàn)?；趯ξ鞣桨l(fā)達(dá)國家社會(huì)事務(wù)管理的理論和實(shí)踐的考察，我們認(rèn)為：第一，發(fā)達(dá)國家的社會(huì)管理主要意指政府力量對獨(dú)立于政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的那部分社會(huì)公共事務(wù)的管理。一方面，這種管理提供成其為國家所必需的基本秩序；另一方面，現(xiàn)代政府社會(huì)管理的主要方向是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活提供一個(gè)穩(wěn)定良好的社會(huì)環(huán)境。第二，與公共服務(wù)的差別在于：發(fā)達(dá)國家的社會(huì)管理相比較而言帶有更重的“規(guī)制”（ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ）色彩。這在發(fā)達(dá)國家整體“服務(wù)型政府”的背景下構(gòu)成了其剛性但又不可或缺的職能。第三，這里所說的社會(huì)管理職能主要由政府來行使，但是越來越多的私營部門和社會(huì)團(tuán)體也開始進(jìn)入部分社會(huì)管理過程。

從實(shí)踐上看，西方發(fā)達(dá)國家政府社會(huì)管理的具體領(lǐng)域各不相同，各國情況差異明顯，但是綜合梳理發(fā)達(dá)國家的政府管理實(shí)踐，還是可以歸納出這樣一些共同的主要社會(huì)管理領(lǐng)域：社會(huì)公共安全管理、生態(tài)環(huán)境管理、就業(yè)管理、食品藥品管理、人口管理、社會(huì)保障體系管理、社會(huì)組織管理、公共交通管理等。西方發(fā)達(dá)國家政府在這些領(lǐng)域的社會(huì)管理中實(shí)踐積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，值得我們借鑒。主要的經(jīng)驗(yàn)有以下幾點(diǎn)：

第一，較為合理的組織設(shè)計(jì)。由于發(fā)達(dá)國家大多有較長的自治傳統(tǒng)，因而在“中央—地方”和“聯(lián)邦—州—地方”之間基本不存在嚴(yán)格統(tǒng)屬的條塊關(guān)系，而是在各自的法定職責(zé)范圍內(nèi)各司其職。發(fā)達(dá)國家政府在處理社會(huì)管理職能的組織設(shè)計(jì)上充分注意因地制宜和因時(shí)制宜。如美國政府的社會(huì)管理在聯(lián)邦層次上是通過５０多個(gè)獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)煟椋睿洌澹穡澹睿洌澹睿 ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ａｇｅｎｃｉｅｓ犂詞迪值模這５０多個(gè)社會(huì)管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部設(shè)置和下屬分支機(jī)構(gòu)的設(shè)置就充分考慮到了管理領(lǐng)域的實(shí)際情況和資源預(yù)算約束，幾乎沒有統(tǒng)一的組織設(shè)計(jì)模式。如美國環(huán)保局（ＥＰＡ）在全國設(shè)有１０個(gè)大區(qū)，一個(gè)區(qū)負(fù)責(zé)若干個(gè)州，每個(gè)區(qū)都根據(jù)本區(qū)的實(shí)際情況制定政策和標(biāo)準(zhǔn)，這種適中的管理幅度既照顧到了各個(gè)區(qū)域不同的歷史文化背景，又不至于出現(xiàn)管理重心過低而帶來的繁重管理任務(wù)。

發(fā)達(dá)國家社會(huì)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)考慮到了組織整合和權(quán)責(zé)一致問題。如針對環(huán)境管理領(lǐng)域存在的多頭管理、權(quán)責(zé)不明等問題，１９７０年成立的美國聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局就對社會(huì)的環(huán)境管理領(lǐng)域進(jìn)行了整合，將分散在不同部門的環(huán)境管理權(quán)由該局統(tǒng)一行使，對環(huán)境行使全面管理。

當(dāng)然，社會(huì)管理也是一個(gè)牽涉面極廣的領(lǐng)域，由于各種原因，管理機(jī)構(gòu)設(shè)置很難歸整到一個(gè)部門。對此，美國政府按照管理對象的性質(zhì)特征，借用組織間流程再造的思想，對幾個(gè)管理部門之間的管轄程序和前后銜接做出了比較清晰的設(shè)計(jì)，如肉制品的生產(chǎn)銷售就涉及到幾個(gè)部門。其中，聯(lián)邦食品安全和檢查署（ＦＳＩＳ）負(fù)責(zé)檢查食品制品的加工、操作和包裝；美國農(nóng)業(yè)局（ＵＳＤＡ）負(fù)責(zé)生產(chǎn)廠家衛(wèi)生、設(shè)備、操作的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定，等等。相關(guān)管理部門之間都有法定的或管理實(shí)踐中約定俗成的協(xié)同規(guī)范，很少出現(xiàn)多頭管理、管理真空、扯皮或者“爭著管”等現(xiàn)象，管理效率較高。

第二，分權(quán)化的管理取向。權(quán)力下放，作為推動(dòng)民主政治建設(shè)、加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)策略，已成為各國行政改革的主導(dǎo)理念和實(shí)踐方向之一，也是發(fā)達(dá)國家政府社會(huì)管理的一個(gè)顯著趨勢。隨著理論界對政府間關(guān)系（ｉｎｔｅｒｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ ｒｅｌａｔｉｏｎｓ）研究的深入，這一步伐走得更快。在實(shí)踐中，基本上以２０世紀(jì)８０年代為坐標(biāo)，西方主要國家都開始了放權(quán)運(yùn)動(dòng)。澳大利亞聯(lián)邦政府６０年代開始曾經(jīng)追求中央集權(quán)的社會(huì)管理模式，７０年代惠特拉姆政府?dāng)U大了政府的社會(huì)管理職能，但是其后暴露出許多弊端，后又趨向適度分權(quán)，霍克政府時(shí)期下放了許多權(quán)力，完成“社區(qū)參與體制”，這一分權(quán)化模式在以后的基廷政府和霍華德政府一直被沿用。

西班牙政府１９８１年就頒布了自治區(qū)條例，對中央與自治區(qū)的權(quán)限做了明確的劃分，擴(kuò)大了地方的社會(huì)管理權(quán)。在這個(gè)過程中，發(fā)達(dá)國家的政府比較注意在向地方下放社會(huì)管理權(quán)的同時(shí)，用中央和地方政府間協(xié)議的方式對放權(quán)后雙方的職責(zé)權(quán)限做出明確規(guī)定。日本自２０世紀(jì)９０年代以來也加快了分權(quán)化的步伐，明確了國家和地方公共團(tuán)體的職能分擔(dān)，居民身邊的公共事務(wù)盡量交由地方處理。而即使在高度中央集權(quán)的法國，從上個(gè)世紀(jì)８０年代開始，也明確規(guī)定市鎮(zhèn)、省、大區(qū)和中央政府的職責(zé)范圍，取消了中央政府對地方政府的監(jiān)管，授予地方民選機(jī)構(gòu)較大的權(quán)力，將地方社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)更多地賦予地方民選官員手中。在分權(quán)化浪潮下，地方政府在社會(huì)管理上有了更多的自主權(quán)，更有可能對地區(qū)內(nèi)的利益格局進(jìn)行調(diào)整。尤其是在放松管制理念的指導(dǎo)下，地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)更具活力，政府的管理績效得到提高。

第三，重視制度建設(shè)，完善政府的社會(huì)管理運(yùn)作體制、建立順暢的社會(huì)流動(dòng)機(jī)制和合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。近些年來，西方發(fā)達(dá)國家通過合理的社會(huì)分層構(gòu)建合理的社會(huì)結(jié)構(gòu)，使得社會(huì)各個(gè)階層都能各盡所能、各得其所。通過協(xié)商、談判、對話等途徑，各階層掌握了其利益訴求的主動(dòng)權(quán)，利益關(guān)系能夠不斷得到協(xié)調(diào)。為了減少社會(huì)領(lǐng)域的各種摩擦，西方發(fā)達(dá)國家試圖建立一個(gè)沒有身份歧視，每個(gè)社會(huì)階層之間相互開放，階層關(guān)系融洽，社會(huì)流動(dòng)暢通的開放社會(huì)，達(dá)到社會(huì)的公平和公正。經(jīng)過長期的發(fā)展和完善，西方發(fā)達(dá)國家在社會(huì)管理的各個(gè)領(lǐng)域都建立了健全和行之有效的管理體制。如在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，美國建成了包括聯(lián)邦——州——地方三級的完善的公共衛(wèi)生管理體系，聯(lián)邦政府的人類服務(wù)與衛(wèi)生部（ＨＨＳ）承擔(dān)主要職責(zé)，設(shè)計(jì)實(shí)施了一個(gè)廣泛的監(jiān)視疾病爆發(fā)的網(wǎng)絡(luò)，將所有醫(yī)療機(jī)構(gòu)在因特網(wǎng)上聯(lián)網(wǎng)，建立提供疾病信息的網(wǎng)上資料庫，同時(shí)向所有醫(yī)療保健人員提供培訓(xùn)和信息，使他們能夠識(shí)別有可能是疾病爆發(fā)的跡象和癥狀，另外建立了美國應(yīng)急行動(dòng)中心電子網(wǎng)絡(luò)疾病檢測報(bào)告預(yù)警系統(tǒng)、大都市癥狀檢測系統(tǒng)、全國公共衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室快速診斷應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等，以確保對重大公共衛(wèi)生事件作出及時(shí)的反應(yīng)。

第四，社會(huì)管理的市場化。２０世紀(jì)８０年代以后，以英國撒切爾政府為首、新西蘭迅速跟進(jìn)，發(fā)達(dá)國家大多進(jìn)行了社會(huì)管理的市場化改革，這其中最為引人注目的就是民營化。發(fā)達(dá)國家的民營化最早開始于自然壟斷行業(yè)，如郵政、電信、鐵路等部門，而后擴(kuò)展到一般公共服務(wù)。新近的民營化最終進(jìn)入到了社會(huì)管理這一主要以規(guī)制為管理方式的政府活動(dòng)領(lǐng)域，發(fā)達(dá)國家政府謹(jǐn)慎地將諸如監(jiān)獄管理、就業(yè)指導(dǎo)、消防服務(wù)等職能授權(quán)給私營部門和第三部門來行使。

社會(huì)管理市場化同時(shí)也包括在社會(huì)管理中注入市場運(yùn)作的意識(shí)。早在里根時(shí)代開始，美國政府就要求所有新制定的政府規(guī)章都要符合成本——效益分析的標(biāo)準(zhǔn)，并開始大規(guī)模地放松甚至廢除政府管制。英國梅杰政府在１９９２年發(fā)起的“市場檢驗(yàn)”運(yùn)動(dòng)，就是要求地方政府將政府的更多管理活動(dòng)推向市場，接受市場的檢驗(yàn)。在社會(huì)管理市場化的趨勢下，幾乎達(dá)成這樣的共識(shí)——在政府與市場之間選擇更多的市場、更少的政府，即使對于發(fā)達(dá)國家來說也是明智的選擇。

第五，較強(qiáng)的社會(huì)自主管理能力。發(fā)達(dá)國家社會(huì)管理的一個(gè)成功之處就在于運(yùn)用社會(huì)力量進(jìn)行自主管理。這些國家中的大多數(shù)都有很強(qiáng)的公民社會(huì)傳統(tǒng)，社會(huì)自治自理能力極強(qiáng)，是名副其實(shí)的“大社會(huì)”。行業(yè)自律組織、社會(huì)中介組織、社區(qū)乃至其他形形色色的社會(huì)組織都承擔(dān)著數(shù)量可觀的社會(huì)管理職能。

政府與私人以外的第三部門一直是西方社會(huì)中重要的一支力量，它們是連接政府與社會(huì)、政府與市場、政府與企業(yè)的橋梁，第三部門的這些特點(diǎn)決定了它愿意參與政府部分社會(huì)管理的功能輸出過程。一些非贏利的第三部門組織以互助友愛為宗旨，一些行業(yè)自律組織本身也有社會(huì)管理的職能，這些無疑更有利于保持其參與部分政府社會(huì)管理過程的持續(xù)動(dòng)力。西方國家深厚的公民社會(huì)傳統(tǒng)為第三部門的發(fā)展壯大直至參與社會(huì)管理提供了良好的基礎(chǔ)。

第六，重視社會(huì)監(jiān)測體系及危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建。南京大學(xué)社會(huì)學(xué)系朱力教授指出，敏感的社會(huì)預(yù)警機(jī)制是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要方面，這個(gè)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制要能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)不和諧因素，并能為政府和民間提供充分的社會(huì)運(yùn)行信息。在實(shí)踐中，發(fā)達(dá)國家建設(shè)社會(huì)指標(biāo)體系及社會(huì)系統(tǒng)核算的經(jīng)驗(yàn)值得我們認(rèn)真借鑒。事實(shí)上，在西方發(fā)達(dá)國家，危機(jī)管理并不僅僅限于公共安全和公共衛(wèi)生等特定領(lǐng)域，在幾乎全部的政府社會(huì)管理領(lǐng)域，都有危機(jī)管理的機(jī)制。突發(fā)的氣象或生態(tài)變化、人口的異常流動(dòng)、突發(fā)的大規(guī)模人口流動(dòng)等等都被定義為公共危機(jī)。發(fā)達(dá)國家處理社會(huì)危機(jī)主要有制度設(shè)計(jì)和群眾動(dòng)員兩方面的經(jīng)驗(yàn)。在制度設(shè)計(jì)上，著重是危機(jī)報(bào)警、危機(jī)處理啟動(dòng)、危機(jī)處理、善后等幾個(gè)階段的銜接，各政府部門的角色和職責(zé)也被明確界定，而群眾動(dòng)員方面則主要是危機(jī)信息通報(bào)和群眾組織問題。