林　巍

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是指把城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作為整體來統(tǒng)一規(guī)劃，通盤考慮，把城市和農(nóng)村存在的問題及其相互因果關(guān)系綜合考慮統(tǒng)籌解決。要求站在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展全局的宏觀高度，把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展納入整個國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展全局之中與城市發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，綜合考慮，改變重工輕農(nóng)的城市偏向，或片面強(qiáng)調(diào)農(nóng)村優(yōu)先思路，而是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會功能協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

一、我國城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)度現(xiàn)狀

1. 城鄉(xiāng)居民收入分配差距。

我國城鄉(xiāng)居民收入分配不公平日益嚴(yán)重，統(tǒng)計(jì)資料顯示城鄉(xiāng)居民收入差距從1982年的1.8∶1，擴(kuò)大到2004年的3.2∶1，城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大。與此同時，在城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)下，全國范圍的收入分配不平等日益嚴(yán)重。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，2004年的基尼系數(shù)是0.465，大大超過上世紀(jì)90年代基尼系數(shù)的平均數(shù)0.338。而0.4的基尼系數(shù)水平通常被作為判斷社會收入分配平等與否的警戒線，超過這一水平的基尼系數(shù)說明社會收入分配及其不公平，社會貧富差距懸殊。

2. 城鄉(xiāng)居民消費(fèi)差距。

改革開放以來，我國城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)水平差值絕對數(shù)不斷擴(kuò)大，呈現(xiàn)加劇狀態(tài)。1978年城鄉(xiāng)人均消費(fèi)水平相差267元，2002年擴(kuò)大到5713元。與此同時，1978年，中國農(nóng)民的恩格爾系數(shù)為67.7%，處于絕對貧困階段，到2004年，中國農(nóng)民的恩格爾系數(shù)降為47.2%，跨進(jìn)了小康社會的門檻。而中國城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數(shù)從1978年的57.5%，下降為2004年為37.7%。當(dāng)1978年農(nóng)民處于絕對貧困階段時，城鎮(zhèn)居民則處于溫飽階段；到2004年，農(nóng)民進(jìn)入小康階段，城鎮(zhèn)居民則進(jìn)入了富裕階段，改革開放已經(jīng)20多年，這種城鎮(zhèn)居民比農(nóng)村居民在富裕程度上高一個階段的格局并沒有改變。

3 .城鄉(xiāng)教育發(fā)展差距。

由于“二元”的社會結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，在當(dāng)前農(nóng)村人口和學(xué)生人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城市人口和學(xué)生人數(shù)的情況下，城市地區(qū)的義務(wù)教育發(fā)展情況要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展?fàn)顩r。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2002年中國全社會的教育開支是5480億元，這包括財(cái)政開支也包括學(xué)生家長開支，也包括社會各方面的投資和捐助。根據(jù)教育部的統(tǒng)計(jì)，這5480億元用在農(nóng)村的只占23.1%，76.9%使用在城市，農(nóng)村教育投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市教育投資，農(nóng)村分到的教育資源實(shí)在是太少。

4. 城鄉(xiāng)衛(wèi)生發(fā)展差距。

據(jù)世界衛(wèi)生組織公布的數(shù)據(jù)，中國衛(wèi)生分布公平性在全世界排名中居第188位，列倒數(shù)第四。到目前為止，中國享有醫(yī)療衛(wèi)生保障的人只有15%，85%的人沒有醫(yī)療衛(wèi)生保障，其公平性太差，差就差在農(nóng)村。醫(yī)療資源的分布不平衡，造成農(nóng)村缺醫(yī)少藥和城市醫(yī)療資源利用不充分并存，農(nóng)村居民有病無處醫(yī)和無錢醫(yī)的情況大大高于城市居民，在農(nóng)村因病致貧和因病返貧的現(xiàn)象大量存在。

5 .城鄉(xiāng)社會保障差距。

我國城鄉(xiāng)社會保障制度長期處于分割狀態(tài)，農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)非常薄弱。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)已基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，農(nóng)村地區(qū)基本上沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)；城市失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率目前已達(dá)71.7%，農(nóng)村幾乎為零；最低生活保障方面，城市居民基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)目前尚未建立低保制度，只有傳統(tǒng)的五保供養(yǎng)制度。二元社會保障結(jié)構(gòu)的存在，進(jìn)一步擴(kuò)大了城鄉(xiāng)業(yè)已存在的差距，阻礙了社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

二、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的政策見議

1. 促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的優(yōu)化組合

通過合理分工，使城鄉(xiāng)之間形成一種相互支撐的經(jīng)濟(jì)技術(shù)服務(wù)體系。根據(jù)城市和農(nóng)村的不同特點(diǎn)和發(fā)展優(yōu)勢，合理分工，互促共進(jìn)。中心城市作為區(qū)域發(fā)展極，重點(diǎn)應(yīng)該發(fā)展金融、貿(mào)易、信息、文化和教育等第三產(chǎn)業(yè)；中小城鎮(zhèn)以生產(chǎn)性功能為主，充當(dāng)中心城市向農(nóng)村擴(kuò)散技術(shù)能量的中介和農(nóng)村向城市積聚各種要素的集散地；農(nóng)村以區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)、規(guī)?；?jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支撐大中小城市對生活必需品和二三產(chǎn)業(yè)對資源要素的需求。最終形成城鄉(xiāng)三大產(chǎn)業(yè)的廣泛融合和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的共同繁榮。

順應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢，整體推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，要建立具有資源消耗內(nèi)在約束能力的企業(yè)制度，強(qiáng)化外部成本內(nèi)部化；要根據(jù)真實(shí)的稀缺水平，賦予各類資源主體明晰的產(chǎn)權(quán)，建立市場型的資源交易體系；大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，建立節(jié)約資源的生活方式和社會文明；進(jìn)一步強(qiáng)化三次產(chǎn)業(yè)內(nèi)在聯(lián)系，推動產(chǎn)業(yè)融合，實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)由以農(nóng)業(yè)支持工業(yè)向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，建立健全有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的政府投入穩(wěn)定增長機(jī)制。長期推行重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的發(fā)展戰(zhàn)略，使國民收入分配向工業(yè)和城市傾斜，造成政府農(nóng)業(yè)投入不足。要從根本上解決政府對農(nóng)業(yè)投入不足的問題，必須合理調(diào)整國民收入在工農(nóng)業(yè)之間和城鄉(xiāng)之間的分配格局。為了促進(jìn)工農(nóng)業(yè)的良性互動，政府必須轉(zhuǎn)變重工輕農(nóng)的發(fā)展戰(zhàn)略，通過增加投入對農(nóng)業(yè)進(jìn)行扶持，實(shí)現(xiàn)由以農(nóng)業(yè)支持工業(yè)向以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

2 .以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場為目標(biāo)

打破城鄉(xiāng)兩大經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)相互隔絕的狀態(tài)，構(gòu)建和諧、平等的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。城市和農(nóng)村兩大經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)由于“二元”結(jié)構(gòu)的存在被人為割裂開來。一方面，當(dāng)前我國城市資本和農(nóng)村勞動力雙過剩，而體制性障礙又使之不能順暢對流；另一方面，城市經(jīng)濟(jì)相對繁榮，市民生活條件和收入水平快速提升，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)層次低、增長嚴(yán)重乏力，農(nóng)民收入低下。這種過大的落差反過來嚴(yán)重影響了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。要構(gòu)建和諧、平等的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，關(guān)鍵是：打破地域和身份限制，構(gòu)建全國統(tǒng)一、城鄉(xiāng)和諧的市場體系，形成城鄉(xiāng)兩大經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)間的資源流通和有效配置機(jī)制，使城鄉(xiāng)資本、技術(shù)、信息、產(chǎn)品、資源、勞動力等雙向?qū)α鳌⒐浇粨Q，在區(qū)域范圍內(nèi)建立合理有序、功能藕合、城鄉(xiāng)一體的生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系。

推進(jìn)城鄉(xiāng)勞動力市場一體化。在我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，一方面農(nóng)村存在大量需要向城市工業(yè)轉(zhuǎn)移的勞動力，另一方面城市中也存在許多適合農(nóng)村勞動力崗位的勞動力結(jié)構(gòu)性不足，但城鄉(xiāng)勞動力分割制度阻礙了這種流動，導(dǎo)致人力資源的配置失衡和低效率。因此，促進(jìn)農(nóng)村勞動力流動并向城市轉(zhuǎn)移：首先，要正確認(rèn)識農(nóng)村勞動力進(jìn)城就業(yè)，積極糾正“城市保護(hù)主義”的看法，從平等競爭的市場準(zhǔn)入規(guī)則出發(fā)，不限制農(nóng)村進(jìn)城求職者的行業(yè)、工種進(jìn)入。其次，積極改革“二元結(jié)構(gòu)”的勞動就業(yè)體制，依托市場機(jī)制來配置勞動力資源，以減少流動中盲目性，實(shí)行雙向流動。再次，大力發(fā)展中小城鎮(zhèn)，疏導(dǎo)農(nóng)村勞動力有序流動。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，合理規(guī)劃城市布局，鼓勵大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)吸納勞動力的能力，以減小超大型城市的環(huán)境壓力和就業(yè)壓力，加快我國城市化的步伐。

3. 以改善農(nóng)村人居環(huán)境為宗旨

城鄉(xiāng)空間布局一體化。制定城鄉(xiāng)空間布局一體化發(fā)展的總體規(guī)劃，改變目前城鄉(xiāng)規(guī)劃分割、建設(shè)分治的狀況，將中心城市、城市群與周邊縣城、中心鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村作為一個整體，統(tǒng)一納入政府宏觀管理范疇，統(tǒng)一編制城鄉(xiāng)空間布局一體化規(guī)劃，在空間上有效地整合產(chǎn)業(yè)、城市、土地、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建規(guī)模結(jié)構(gòu)組合有序，功能定位優(yōu)勢互補(bǔ)，空間布局科學(xué)合理，個性鮮明，整體協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)空間布局一體化的城鎮(zhèn)體系，促進(jìn)協(xié)凋城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善，實(shí)現(xiàn)共同繁榮。

城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化。改變觀念，徹底打破經(jīng)濟(jì)與生態(tài)對峙的舊觀念，走經(jīng)濟(jì)生態(tài)化和生態(tài)經(jīng)濟(jì)化的發(fā)展道路；徹底打破城鄉(xiāng)環(huán)境對立的舊格局，全面實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)；徹底改變疏于和忽視農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的傾向，要從傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)污染梯度轉(zhuǎn)移型向城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境互動互補(bǔ)型轉(zhuǎn)化。大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，大力發(fā)展偱環(huán)經(jīng)濟(jì)，形成有利于節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)方式，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展和人與自然的和諧發(fā)展。充分挖掘農(nóng)業(yè)在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的生態(tài)功能，拓展農(nóng)業(yè)旅游、觀光、休閑及生態(tài)功能。

4 .以體制和制度變革為契機(jī)

改革土地征用制度。要徹底改革現(xiàn)行土地征用制度，在加快城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中，土地征用應(yīng)當(dāng)有利于富裕農(nóng)民，而不是使農(nóng)民失地而陷入貧困，應(yīng)當(dāng)有利于縮小城鄉(xiāng)差別而不是增加社會矛盾。對于建設(shè)性用地，在依法辦理農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后，允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入土地一級市場，允許土地的所有者以土地使用權(quán)入股、出租等方式直接參與土地開發(fā)。同時，大幅度提高土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。為失地農(nóng)民提供能夠參加失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)用，解決農(nóng)民的長期生活問題。

徹底改革戶籍制度。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，是中國城鎮(zhèn)化長期滯后的根源。在新的形勢下，必須把依附于戶籍制度上的各種不合理制度剝離出去，以穩(wěn)定住房、穩(wěn)定職業(yè)和穩(wěn)定收入為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行住地登記制度和身份證管理制度替代戶籍管理制度。城市之間以及城鄉(xiāng)之間要實(shí)現(xiàn)人口的無障礙的流動，給農(nóng)民新的自由進(jìn)城和自由遷移的權(quán)利。

建立和完善覆蓋全社會的勞動與社會保障制度。改革的基本方面是擴(kuò)大保障面和建立面向城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的住房、就業(yè)、失業(yè)、教育、養(yǎng)老和醫(yī)療保障體系。對放棄農(nóng)村土地承包權(quán)，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用裆矸莸霓r(nóng)民，要與其他城鎮(zhèn)居民同等對待，實(shí)行最低生活保障。

總之，在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化趨勢日益明顯的大背景下，必須從我國的國情出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，走可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展道路，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

作者單位：河北大學(xué)