孫國鋒　童文臻

２００５年７月２６日，國務(wù)院信息化工作辦公室發(fā)布了《２００５中國信息化發(fā)展報告》。報告顯示，作為我國信息化工作的重點之一，近年來電子政務(wù)建設(shè)的步伐顯著加快，我國電子政務(wù)體系框架初步形成，為“十一五”期間電子政務(wù)發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。那么，“十一五”電子政務(wù)將選擇什么樣的路徑，如何發(fā)展，如何評估呢？

不同的城市，一樣的面孔？

Ａ城市曾經(jīng)有一個美好的電子政務(wù)規(guī)劃藍(lán)圖：２站（外網(wǎng)網(wǎng)站、內(nèi)網(wǎng)網(wǎng)站）、２網(wǎng)（內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)）、２８庫（４個基礎(chǔ)庫、２４個業(yè)務(wù)庫）、１８金工程（１２個國家金工程、６個地方金工程）。整個規(guī)劃報告厚達(dá)數(shù)百頁。然而該規(guī)劃最后還是夭折了。

查閱國內(nèi)不少城市的電子政務(wù)規(guī)劃，內(nèi)容基本相似。造成這種現(xiàn)象的主要原因是：一是沒有科學(xué)地分析本地電子政務(wù)建設(shè)需求，刻意模仿國家電子政務(wù)一期工程項目。殊不知，地方層面與國家層面的電子政務(wù)建設(shè)的需求存在差異。二是受政府部門物理界限的約束，按照部門設(shè)計各工程，人為切斷部門間業(yè)務(wù)流和信息流，各部門自成體系的電子政務(wù)系統(tǒng)從規(guī)劃開始便注定失敗。

目前社會各界對電子政務(wù)已經(jīng)有了一個基本的共識，基本認(rèn)同電子政務(wù)的核心在于“政務(wù)”，“電子”只是手段。電子政務(wù)是要在政務(wù)活動中引入信息技術(shù)的應(yīng)用，服務(wù)于政務(wù)工作。但是，這些認(rèn)識都是最直接的，我們認(rèn)為對電子政務(wù)的理解還需要更進(jìn)一步的拓展和深入。

理解電子政務(wù)的內(nèi)涵，要從實踐角度出發(fā)，從實踐出發(fā)來解釋概念，而并非從概念出發(fā)解釋實踐。所謂實踐，就是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求，以及我國政府改革的需要。由于體制上的差異，使得我國電子政務(wù)不同于別國的電子政務(wù)。我們可以借鑒別國的經(jīng)驗，但是更多的是要從我國國情出發(fā)，去構(gòu)建具有中國特色的電子政務(wù)，要針對國民經(jīng)濟(jì)和社會中的核心問題、熱點問題去發(fā)展電子政務(wù)。由于政府財力有限，因此電子政務(wù)必須緊緊圍繞國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的核心問題、熱點問題來開展。換句話說，電子政務(wù)的內(nèi)容必須緊緊圍繞當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)和社會的緊迫需求。我國遠(yuǎn)沒有進(jìn)入全盤信息化的時期，一定不能照搬西方模式。此外，我國社會正處于轉(zhuǎn)型之中，政府職能和業(yè)務(wù)流程的變數(shù)太多，電子政務(wù)建設(shè)必須考慮我國社會轉(zhuǎn)型的特點，電子政務(wù)設(shè)計和建設(shè)要結(jié)合這些不確定因素，絕不能從理論概念、理想模型出發(fā)。

信息化是個性化的，電子政務(wù)建設(shè)內(nèi)容不能照抄照搬，各地方要在資金等條件約束下，首先滿足本地納稅人的最迫切需求?！笆晃濉逼陂g，地方電子政務(wù)將采取“一個中心，兩個服務(wù)對象”的做法，即“以服務(wù)為中心，以社會公眾和企業(yè)為對象”，利用生命周期法分析社會公眾和企業(yè)對政府服務(wù)的需求。政府在充分公開政務(wù)信息、保障公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上，努力通過政府門戶網(wǎng)站和多種終端渠道提供“一站式”的政府服務(wù)。地方政府在發(fā)展電子政務(wù)公共服務(wù)的時候，要確定優(yōu)先次序，選擇關(guān)系公眾切身利益的、適合電子手段實現(xiàn)的需求，進(jìn)行優(yōu)先發(fā)展，例如投訴舉報、土地房產(chǎn)、食品藥品、社會保障、行政審批、社會救助、公共衛(wèi)生等。

每個城市的特點不同，電子政務(wù)發(fā)展的重點也不同，有的城市解決環(huán)保方面的需求大，有的城市解決交通方面的需求大。即使是同樣的需求，如土地使用管理，也會因為各地情況的不同，電子政務(wù)的內(nèi)容也會有所不同。各地在規(guī)劃電子政務(wù)發(fā)展時，必須詳細(xì)分析自身需求，滿足核心需求，而不是千篇一律。

“煙囪林立”可以破除

王老板發(fā)現(xiàn)原來用的招數(shù)不靈了：以前，王老板采取在工商注冊而沒有在稅務(wù)局登記的方法，逃稅可不算少。目前，我國工商與稅務(wù)部門企業(yè)基礎(chǔ)信息共享試點從最初的４個城市擴大至１２個省市，通過工商、稅務(wù)等部門間實現(xiàn)企業(yè)基礎(chǔ)信息交換，查出大量不依法納稅的“漏管戶”，初步達(dá)到了加強稅源動態(tài)監(jiān)控、整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的預(yù)期目的。比如，濟(jì)南市通過試點，２００４年查出漏稅企業(yè)１５５３４戶，補稅罰款３４７０萬元。

“十五”期間電子政務(wù)出現(xiàn)的最為嚴(yán)重的問題，就是許多部門電子政務(wù)系統(tǒng)自成體系的現(xiàn)象嚴(yán)重，跨部門應(yīng)用系統(tǒng)設(shè)計成了部門內(nèi)的系統(tǒng)，完整的電子政務(wù)體系被隔離成一個個獨立的“煙囪”。很多跨部門的重點業(yè)務(wù)系統(tǒng)被牽頭部門設(shè)計成了部門內(nèi)的系統(tǒng)，資源共建、共享模式無法達(dá)成共識，自建、自用和自成體系的電子政務(wù)建設(shè)模式在蔓延，潛在的“信息孤島”風(fēng)險突出，政府協(xié)同能力受到極大牽制。

以上這些問題，必須從戰(zhàn)略層面上予以解決。在“十一五”期間，要改變按部門搞電子政務(wù)重大系統(tǒng)的做法，以政府的重要業(yè)務(wù)流為主線，確定電子政務(wù)工程項目，否則我國電子政務(wù)將會走進(jìn)一個“死胡同”，最終“無功而返”。

圍繞核心業(yè)務(wù)流，推進(jìn)跨部門的綜合應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)，在一些地方已經(jīng)成效顯著。2004年，海關(guān)總署、鐵道部、質(zhì)檢總局、公安部邊檢局共同完成了鐵路口岸信息平臺的建設(shè)，在我國滿洲里、阿拉山口、二連、綏芬河北方四大口岸投入運行，使口岸“大通關(guān)”效率提高了20%以上。“十五”期間，我國在大力促進(jìn)部門間信息共享和應(yīng)用方面取得了進(jìn)展，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。因此，“十一五”期間，電子政務(wù)建設(shè)將圍繞國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中亟待解決的問題，打破部門界限，梳理出相應(yīng)的核心業(yè)務(wù)流，明確業(yè)務(wù)流中各部門所處的位置和角色，重點推進(jìn)跨部門的綜合應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，例如財政綜合管理、社會綜合治稅、含低保在內(nèi)的社會保障、企業(yè)信用體系建設(shè)、三農(nóng)綜合服務(wù)、食品藥品全過程的監(jiān)管、進(jìn)出口綜合服務(wù)等。

“十一五”期間，實施電子政務(wù)要改變項目領(lǐng)導(dǎo)機制，對那些重大的跨部門應(yīng)用系統(tǒng)，建議成立國家級的、跨部門的項目領(lǐng)導(dǎo)小組。有關(guān)部門對國家電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。各地將逐漸強化信息化領(lǐng)導(dǎo)辦公室的執(zhí)行能力，提高協(xié)作能力。對比分析能看出，凡是協(xié)調(diào)力度好的項目，應(yīng)用效益都比較明顯（例如電子口岸）；協(xié)調(diào)力度不夠的，不僅推進(jìn)困難，效益也不太明顯。從地方的電子政務(wù)建設(shè)看，執(zhí)行能力強、協(xié)調(diào)好的城市，當(dāng)?shù)仉娮诱?wù)建設(shè)就能取得好的成績，比如上海信息化委員會由于協(xié)調(diào)能力強，執(zhí)行能力強，有力推動了上海市電子政務(wù)的發(fā)展。

少花錢 多辦事

Ｂ城市好幾年前就開始進(jìn)行電子政務(wù)建設(shè)，剛起步時按常規(guī)鋪網(wǎng)絡(luò)、買硬件，花了一大筆錢，卻發(fā)現(xiàn)“有路無車”。于是，開發(fā)軟件，上系統(tǒng)，結(jié)果又發(fā)現(xiàn)，有了軟件系統(tǒng)，網(wǎng)絡(luò)又需要升級，電腦硬件也需要換新，只好再花錢升級換代。等系統(tǒng)運行后，Ｂ城市又發(fā)現(xiàn)“有車無貨”，缺乏信息資源，軟件系統(tǒng)還是發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。

回顧“十五”期間，由于我國電子政務(wù)剛剛起步，業(yè)務(wù)系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)、信息資源等分別由不同部門負(fù)責(zé)推進(jìn)，目前電子政務(wù)各方面的建設(shè)均有了不同程度的進(jìn)展，但也出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的情況。有的地方負(fù)責(zé)電子政務(wù)推進(jìn)工作的部門有好幾個，但是部門分工誰也說不清楚，綜合協(xié)調(diào)能力可想而知。

為了克服這些問題，要從整體性來考慮電子政務(wù)建設(shè)，把各個組成部分看作一個有機整體，將應(yīng)用系統(tǒng)、信息資源、網(wǎng)絡(luò)、安全、標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)、管理體制等要素進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，不能相互割裂。政務(wù)活動的開展對應(yīng)用系統(tǒng)的規(guī)模和功能建設(shè)提出了需求，同時對信息資源的開發(fā)和共享提出要求，應(yīng)用系統(tǒng)和信息資源共同服從于政務(wù)活動開展的需要。應(yīng)用系統(tǒng)規(guī)劃的同時必須考慮所需要的信息資源，信息資源開發(fā)的同時也必須考慮相應(yīng)的應(yīng)用系統(tǒng)，既要避免“有車無貨”、“空車行駛”的現(xiàn)象，也要避免“有貨無車”、“貨物積壓”的現(xiàn)象?；A(chǔ)設(shè)施處于電子政務(wù)底層，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)必須由應(yīng)用需要決定。應(yīng)用系統(tǒng)運行的需要決定網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模，信息資源共享的需要決定資源目錄體系和交換體系的建設(shè)。電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)盡可能利用已有的公用通信資源，并根據(jù)政務(wù)要求加以相應(yīng)安全防護(hù)。

由于信息技術(shù)本身具有技術(shù)發(fā)展快、產(chǎn)品更新快的特點，如果基礎(chǔ)設(shè)施或產(chǎn)品上線后用不上或者使用率很低，就會很快被淘汰，成為一種投資浪費。因此，沒有明確并合理應(yīng)用需求的基礎(chǔ)設(shè)施，原則上不予以審批和單獨立項；軟件系統(tǒng)建設(shè)項目的可行性研究必須有詳細(xì)的應(yīng)用需求分析和切實可行的績效評估方案；任何形式的硬件采購計劃必須建立在可信、務(wù)實的業(yè)務(wù)需求之上。電子政務(wù)建設(shè)，必須做到“少花錢、多辦事”。

電子政務(wù)效益如何評估

“我市建立了１０個系統(tǒng)、７個數(shù)據(jù)庫、４３個網(wǎng)站。”Ｃ城市信息辦的張主任正在向市長匯報電子政務(wù)取得的成績。這樣的場景在許多城市屢見不鮮。

近年來我國許多地方電子政務(wù)的建設(shè)出現(xiàn)了一個共同的現(xiàn)象，這些地區(qū)不同程度地進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和信息系統(tǒng)的擴建，并以網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)規(guī)模和系統(tǒng)的建設(shè)數(shù)量來代表本地電子政務(wù)發(fā)展水平。這些地方在總結(jié)電子政務(wù)取得成績的時候往往以網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)建設(shè)為依據(jù)，在制定計劃的時候，同樣也以網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)、資源等建設(shè)的數(shù)量為發(fā)展目標(biāo)。這種績效觀必須予以糾正。

以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀的提出，意味著我們必須樹立新的科學(xué)的電子政務(wù)績效觀。只有那些有助于長期全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的措施和做法，才是真正的發(fā)展。只有對政務(wù)的正面促進(jìn)、對社會產(chǎn)生的效益，才是衡量電子政務(wù)的準(zhǔn)繩。于是我們必須將電子政務(wù)的績效轉(zhuǎn)移到電子政務(wù)的效益上來，轉(zhuǎn)移到電子政務(wù)對政府管理和公共服務(wù)創(chuàng)造的價值上來。

科學(xué)的發(fā)展觀必然要求樹立科學(xué)的政績觀，而科學(xué)的政績考評必須建立在綜合的發(fā)展績效分析框架基礎(chǔ)上，對電子政務(wù)來說，同樣需要將業(yè)績和政策建立在績效度量的基礎(chǔ)上。很多事情的出發(fā)點是好的，往往在執(zhí)行的過程中偏離了開始的初衷。有的時候是因為開始對事物的本質(zhì)就沒有認(rèn)識清楚，開始就偏離了正確的方向。但是更多的時候并不是錯在開始，而是在過程中缺少了可參考的坐標(biāo)系，偏了也無法測量，也不知道朝哪個方向糾偏。

“十五”即將結(jié)束，大家在總結(jié)的時候發(fā)現(xiàn)，許多地方、部門在電子政務(wù)實踐中出現(xiàn)了許多與政策意圖不一致的地方，如電子政務(wù)建設(shè)過程中表現(xiàn)出重電子輕政務(wù)、重硬件輕軟件、重建設(shè)輕應(yīng)用等現(xiàn)象。上了系統(tǒng)反而影響了工作效率，應(yīng)用系統(tǒng)成了業(yè)務(wù)開展的“絆腳石”，人們看著這些“花里胡哨”的東西不知所措。

為了有效進(jìn)行評估，評估體系構(gòu)建要從我國電子政務(wù)所處的實際發(fā)展階段出發(fā)，避免概念化和理想化，在評估指標(biāo)體系構(gòu)建中做到四個“相結(jié)合”：以“結(jié)果績效”為主，結(jié)合“過程績效”；以“外部績效”為主，結(jié)合“內(nèi)部績效”；以“服務(wù)績效”為主，結(jié)合“監(jiān)管績效”；以“政務(wù)績效”為主，結(jié)合“電子績效”。政府門戶網(wǎng)站評估和工程項目評估，將有可能成為我國電子政務(wù)績效評估的突破口。

相關(guān)鏈接

我國電子政務(wù)建設(shè)現(xiàn)狀

２００２年８月，《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》發(fā)布，明確了“十五”期間我國電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施，并對一期重點工程進(jìn)行了整體部署。

政府門戶網(wǎng)站發(fā)展迅速。截至２００４年底，我國以ＧＯＶ．ＣＮ命名的站點數(shù)達(dá)到１０２６０個。２００４年我國９３％的部委擁有部門網(wǎng)站，７３％的地方政府（省、地、縣）擁有門戶網(wǎng)站。

政務(wù)信息公開取得了顯著成效。２００３年５月，國務(wù)院有關(guān)會議要求各部委加快推進(jìn)信息公開步伐。全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級政務(wù)公開逐步走上規(guī)范化軌道，實行辦事程序、辦事結(jié)果公開，創(chuàng)建了“一站式”辦公、全程代辦、政務(wù)公開辦事大廳等多種模式。

全國電子政務(wù)重點工程穩(wěn)步推進(jìn)，重要業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用效果顯著。金稅工程增值稅征管信息系統(tǒng)項目二期通過專家驗收。該項目的實施加強了對增值稅的管理，促進(jìn)了增值稅收入的穩(wěn)定增長，為有效遏制利用增值稅專用發(fā)票偷騙稅款起到了積極作用，政治、經(jīng)濟(jì)和社會效益明顯。海關(guān)信息化建設(shè)提高了海關(guān)行政辦公、科學(xué)管理水平，統(tǒng)一了作業(yè)規(guī)范，強化了實時監(jiān)控能力，為海關(guān)執(zhí)法提供了有力保障。全國工商行政管理部門信息化建設(shè)取得了顯著成效。“金盾”工程建設(shè)取得階段性成果。

記者觀察

如何解決“煙囪林立”問題

“煙囪林立”問題形成的原因是多方面的，要從需求分析、組織架構(gòu)、監(jiān)管制度等方面，通過系統(tǒng)方法來解決。

根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需求，梳理出各部門、各城市的核心業(yè)務(wù)流，確定滿足這些需求的綜合應(yīng)用系統(tǒng)，從實踐出發(fā)來發(fā)展電子政務(wù)，是解決“信息孤島”問題的根本。否則，沒有結(jié)合自身的實際，按照別人的做法，“煙囪林立”問題是無法解決的。因此，無論是中央政府還是地方政府，電子政務(wù)建設(shè)首先要下大力氣進(jìn)行調(diào)查、分析，明確核心需求。

明確了需求后，在綜合應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)過程中，必須要有強有力的跨部門領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)。這樣，一方面能充分協(xié)調(diào)系統(tǒng)要涉及到的各部門資源，提高建設(shè)效率；同時，也能使系統(tǒng)按照最初的設(shè)計方向進(jìn)行，避免單部門負(fù)責(zé)容易形成的按照部門利益發(fā)展的弊病。

能否盡快建立統(tǒng)一、有效的電子政務(wù)績效評估體系，是保障電子政務(wù)效益的關(guān)鍵。目前，我國電子政務(wù)工程主要是由政府部門聘請專家進(jìn)行鑒定，通過的比率非常高?？茖W(xué)的政績考評必須建立在綜合的發(fā)展績效分析框架基礎(chǔ)上，對電子政務(wù)來說，同樣需要將業(yè)績和政策建立在績效度量的基礎(chǔ)上。評判的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是是否提升了政府的服務(wù)能力，是否方便了公眾。

用系統(tǒng)方法解決“煙囪林立”問題，涉及到方方面面，需要各部門密切合作，任重而道遠(yuǎn)。（童文臻）

評論

監(jiān)管還是服務(wù)？

我國電子政務(wù)到底是以監(jiān)管為主還是以服務(wù)為主，已經(jīng)成為爭論的焦點，尤其是確定“十一五”發(fā)展戰(zhàn)略和思路中不可回避的問題。這是一個價值觀判斷的問題，價值觀沒有嚴(yán)格意義上的對與錯，只有合適國情和不合適國情。

目前主要由兩種較為對立的派別：一是“服務(wù)派”，通過信息技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新政府管理，以公眾為中心建設(shè)服務(wù)型政府，是“服務(wù)派”眼里電子政務(wù)應(yīng)該明確追求的目標(biāo)。他們認(rèn)為服務(wù)既是電子政務(wù)的出發(fā)點又是歸宿，沒有服務(wù)就沒有電子政務(wù)。持這類觀點較多的是“學(xué)院派”人士，他們接受西方公共管理學(xué)思想較多，另外則是長期關(guān)注西方電子政務(wù)發(fā)展的人士。另一派是“監(jiān)管派”，認(rèn)為電子政務(wù)首先是要提升政府對經(jīng)濟(jì)和市場的監(jiān)管有效性，目前政府最需要解決的問題還是先“管好人”，這也是電子政務(wù)最容易出效益的地方。

以上討論與其說是關(guān)于電子政務(wù)價值觀的討論，還不如說是關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變方向和政府行為價值觀的討論。這兩種說法并沒有絕對的矛盾，最大的差別在于觀察事物的視角不同和時間性的差異。

判斷電子政務(wù)的價值取向，一方面要與我國政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革的步伐相結(jié)合，另一方面要從我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實際需要出發(fā)。我們認(rèn)為，從政府改革的目標(biāo)來看，建設(shè)服務(wù)型政府是方向，這可以從政府工作報告以及中央文件中尋找到清晰依據(jù)。因此我們認(rèn)同，適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變，逐步注重社會管理和公共服務(wù)，以人為本，建設(shè)服務(wù)型政府，服務(wù)于人民，是我國電子政務(wù)的終極價值取向。但是，電子政務(wù)首先要服務(wù)于當(dāng)前政務(wù)活動的需要。當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中還存在很多問題需要去解決，例如市場秩序、財政收支、社會保障等；政府財力也很有限，不可能全面投入，再說我國社會、經(jīng)濟(jì)和政治等都處在轉(zhuǎn)型時期，存在很多的不確定因素，電子政務(wù)也不宜面面俱到。

因此，“十一五”期間電子政務(wù)的戰(zhàn)略重點，中央政府電子政務(wù)建設(shè)仍然要以監(jiān)管為主，政府該管的事情還是要先管好。著眼點必須要集中，從目標(biāo)明確、效益明顯的局部入手，突出應(yīng)用，重點解決社會管理中的熱點問題，加強政府的監(jiān)管能力，利用信息技術(shù)手段，堵住經(jīng)濟(jì)、市場監(jiān)管中的漏洞。地方電子政務(wù)要堅持“一個中心，兩個服務(wù)對象”，即“以服務(wù)為中心，以社會公眾和企業(yè)為對象”，利用生命周期法分析社會公眾和企業(yè)對政府服務(wù)的需求，政府在充分公開政務(wù)信息、保障公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上，努力通過政府門戶網(wǎng)站和多種終端渠道提供“一站式”的政府服務(wù)。

總的來說，“十一五”電子政務(wù)，中央以監(jiān)管為主，地方以服務(wù)為主。（孫國鋒）