崔玉平　危力軍

隨著《民辦教育促進(jìn)法》和《民辦教育促進(jìn)法實施條例》的相繼出臺，有關(guān)教育產(chǎn)權(quán)尤其是民辦教育產(chǎn)權(quán)、民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)的問題，再一次引起了社會的廣泛關(guān)注。下面，本文就運用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，針對當(dāng)前有關(guān)民辦教育產(chǎn)權(quán)的問題做一個初步的探討。

相關(guān)概念

1.產(chǎn)權(quán)與交易費用

產(chǎn)權(quán)即財產(chǎn)權(quán)利，法學(xué)的產(chǎn)權(quán)是狹義的產(chǎn)權(quán)，主要指物權(quán)；而經(jīng)濟(jì)學(xué)中的產(chǎn)權(quán)是廣義的產(chǎn)權(quán)，它的概念不僅從物權(quán)擴(kuò)大到債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等，而且擴(kuò)大到所有交易中的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)包括財產(chǎn)的所有權(quán)和由所有權(quán)派生的占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，廣義的產(chǎn)權(quán)還可包括為實現(xiàn)上述權(quán)利所必須具備的各種權(quán)能和規(guī)則。

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中產(chǎn)權(quán)的概念范疇比法律意義上的要寬，還包括了各種社會準(zhǔn)則。通常我們把產(chǎn)權(quán)劃分為三種類型：第一是使用一項資產(chǎn)的權(quán)利，即規(guī)定某個人對資產(chǎn)的潛在使用是合法的，包括改變甚至銷毀這份資產(chǎn)的權(quán)利。第二是從資產(chǎn)中獲取收入以及與其他人訂立契約的權(quán)利。第三是永久轉(zhuǎn)讓有關(guān)資產(chǎn)所有權(quán)的權(quán)利，即讓渡或出賣一種資產(chǎn)。

政府對民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)的法律界定，是其能夠穩(wěn)步、健康發(fā)展的基礎(chǔ)和保證。如果從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來解釋，民辦學(xué)校之所以很難實現(xiàn)促進(jìn)良好發(fā)展的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，主要原因在于交易費用的存在及外部性內(nèi)在化的不夠。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，確定排他性費用及內(nèi)部控制的成本，決定于產(chǎn)權(quán)是否被確定下來。有一些有價值產(chǎn)權(quán)未被界定下來，原因在于高額的排它費用，對于分享型排他性權(quán)利行使的內(nèi)部控制費用，政府的強(qiáng)加限制等。我國目前民辦學(xué)校財產(chǎn)權(quán)的模糊，均源自對產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系的主體與權(quán)能的不明晰。因此要解決民辦學(xué)校財產(chǎn)權(quán)問題，其基礎(chǔ)是必須要徹底明晰民辦學(xué)校財產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系主體，即投資人、舉辦者的產(chǎn)權(quán)主體地位與權(quán)能所包括的所有權(quán)、交易權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利與義務(wù)的內(nèi)容。

2.教育產(chǎn)權(quán)與學(xué)校產(chǎn)權(quán)

假設(shè)“民辦教育產(chǎn)權(quán)”、“民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)”這兩個概念都能夠成立，筆者認(rèn)為，提“學(xué)校產(chǎn)權(quán)”及“民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)”比較合乎經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)原理，也易于為人們接受。因為，產(chǎn)權(quán)在其初始的含義中，隱含著“個人產(chǎn)權(quán)”、“公司產(chǎn)權(quán)”之義，“學(xué)?！笔呛汀皞€人”、“公司”相對應(yīng)的一個存在的實體，因而學(xué)校由于擁有屬于自身的相關(guān)產(chǎn)權(quán)而有“學(xué)校產(chǎn)權(quán)”；而“教育”是和“經(jīng)濟(jì)”、“政治”、“文化”相對應(yīng)的一個實體，若提出“教育產(chǎn)權(quán)”，那豈不是說還有“經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)”、“政治產(chǎn)權(quán)”之說？

在支持“教育產(chǎn)權(quán)”說的范先佐、楊麗娟等人看來，教育有其特殊性，因此有必要單獨提出“教育產(chǎn)權(quán)”這一概念。筆者認(rèn)為，教育的特殊性主要反映為學(xué)校的特殊性，目前大家提出的“教育產(chǎn)權(quán)”概念的各個層面，“學(xué)校產(chǎn)權(quán)”都能夠更好地概括，如有形資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、無形資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、人力資本產(chǎn)權(quán)等等。簡而言之，“教育產(chǎn)權(quán)”所指的對象實際上就是“學(xué)?！奔捌湫?nèi)、校外相關(guān)的實體的權(quán)益，故完全不必提出一個引起大家諸多爭議的“教育產(chǎn)權(quán)”，而采用“學(xué)校產(chǎn)權(quán)”及相關(guān)的“民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)”等較為妥當(dāng)。

對《民辦教育促進(jìn)法》

的一點分析

1.《民辦教育促進(jìn)法》中關(guān)于產(chǎn)權(quán)的規(guī)定

學(xué)校產(chǎn)權(quán)就是對學(xué)校資產(chǎn)所擁有的權(quán)利，即人們圍繞特定的學(xué)校資產(chǎn)而結(jié)成的權(quán)利關(guān)系。它由學(xué)校有形資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、人力資本等的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、受益權(quán)等組成。民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)如何界定，是民辦學(xué)校投資人、舉辦者普遍關(guān)心的焦點，也是學(xué)術(shù)界爭論的熱點話題之一?！睹褶k教育促進(jìn)法》及其實施條例已經(jīng)對此做出了一定的回應(yīng)，制定了了一些原則：如“民辦學(xué)校對舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)”；“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報”；“民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財產(chǎn)，按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”等。

不難看出，這些規(guī)定并沒有完整地體現(xiàn)出民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系的主體地位與權(quán)能內(nèi)容，因而是不全面的，不公正的?，F(xiàn)在的民辦學(xué)校法人產(chǎn)權(quán)是相對明晰的，但不公平仍然存在?！睹褶k教育促進(jìn)法》中對民辦學(xué)校財產(chǎn)權(quán)的界定，只體現(xiàn)了國家與學(xué)校之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，私人所有者和學(xué)校之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，故也只是屬于狹義的民辦教育產(chǎn)權(quán)的范疇。而現(xiàn)實中存在的由產(chǎn)權(quán)界定不周全、產(chǎn)權(quán)模糊和產(chǎn)權(quán)配置不當(dāng)?shù)仍斐傻臋?quán)利與責(zé)任和利益的缺失、不清楚和不對稱等就是產(chǎn)權(quán)殘缺的具體表現(xiàn)之一。可見，這些規(guī)定對民辦學(xué)校財產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系中的主體地位沒有徹底明確，也沒有完全體現(xiàn)出產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系的權(quán)能內(nèi)容，即產(chǎn)權(quán)的各項權(quán)利束。表現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)主體方面就是對“民辦”二字沒有充分界定。在產(chǎn)權(quán)的權(quán)能方面考慮了辦學(xué)期間學(xué)校的法人財產(chǎn)權(quán)，而沒有考慮投資者或舉辦人的私人所有權(quán)；允許出資人取得合理回報的規(guī)定也只是作為扶持與獎勵的手段，而不是正式承認(rèn)出資人對財產(chǎn)的收益權(quán)；清償后的資產(chǎn)按有關(guān)法律、法規(guī)處理，如此，只有投入機(jī)制，沒有退出機(jī)制，收益與各自投入成本不相符合，等等。因此，要解決該問題就必須徹底明晰民辦學(xué)校財產(chǎn)權(quán)的主體地位與權(quán)能內(nèi)容。

2.在國家租金最大化與保護(hù)有效產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新之間尋找平衡

由于產(chǎn)權(quán)在影響經(jīng)濟(jì)活動和財富分配中具有特別基礎(chǔ)性而重要的作用，在對新的產(chǎn)權(quán)建議達(dá)成契約的過程中，參與各方在討價還價中所采取的立場取決于他們怎樣看待與現(xiàn)狀相聯(lián)系的新安排下自己的福利。締約各方對制度改變中可能的凈收益或凈損失的估計，要求對新的產(chǎn)權(quán)安排下全部可能的產(chǎn)出以及租金享用權(quán)利的分配做出評估。談判的各方只有在他們的福利得到改進(jìn)或起碼不會變差的情況下，才會支持制度的變更，而且每一方都有動力尋求新制度安排下盡可能大的租金份額。

《民辦教育促進(jìn)法》和《民辦教育促進(jìn)法實施條例》的制定過程，即是政府與市民社會的一個博弈過程。政府可以通過重新界定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)影響社會的凈財富量，也可以通過提供公共產(chǎn)品，比如規(guī)定度量標(biāo)準(zhǔn)從而降低交易費用來實現(xiàn)這一目標(biāo)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為這種在一定程度上由政府所控制的競賽規(guī)則對于決定經(jīng)濟(jì)是持續(xù)增長還是陷入停滯不前有著舉足輕重的作用。但政府為什么在有些時候會制定一些對經(jīng)濟(jì)增長不利的規(guī)則呢？盡管對于統(tǒng)治者集團(tuán)的效用函數(shù)我們還所知甚少，但在其他條件不變的情況下，假設(shè)統(tǒng)治者集團(tuán)偏好于本國的經(jīng)濟(jì)衰退、教育落后或?qū)Υ四魂P(guān)心顯然是不合道理的。這一結(jié)論的成立并不受我們所設(shè)想的政府類型的影響，不管它是一個契約性政府還是一個掠奪性政府。例如，對于一個通過征稅使自身財富最大化的掠奪性政府的統(tǒng)治者來說，在其他條件不變的情況下一定會盡力使它征稅的對象——國民收入最大化。通過更明確地界定產(chǎn)權(quán)和降低租金耗散，以提高國民收入水平會受到統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者雙方的擁護(hù)，因為這樣可以同時提高政府的稅收收入和人民的生活水平。

諾斯和他的合作者曾經(jīng)提出：國家具有使統(tǒng)治者租金最大化的動機(jī)，同時也愿意在此前提下降低交易費用以使稅收增加。不過，諾斯注意到國家的上述兩個目的并不總是完全一致，因為“在使統(tǒng)治者和他的集團(tuán)租金最大化的所有權(quán)結(jié)構(gòu)與降低交易費用和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的有效體制之間，存在著持久的沖突?！闭沁@個基本矛盾，說明了為什么許多經(jīng)濟(jì)無法實現(xiàn)長期增長、教育無法持續(xù)的發(fā)展。

只有當(dāng)社會與國家的對話、協(xié)商和交易中形成一種均勢，才可能使國家租金最大化與保護(hù)有效產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新之間達(dá)成一致。當(dāng)前，《民辦教育促進(jìn)法》和《民辦教育促進(jìn)法實施條例》中對民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定，即是各方力量相互博弈、相互妥協(xié)的結(jié)果，但這并不意味著國家與社會之間的權(quán)利關(guān)系可以一次性界定清楚。相反，從此開始了一個國家與市民社會、與民辦學(xué)校辦學(xué)者之間不斷進(jìn)行制度化的討價還價的新時代。

民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)主體

能否營利

民辦學(xué)校能否營利、其產(chǎn)權(quán)主體能否取得一定回報，這些問題在近幾年引起了很大的爭議。產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)方式是收益權(quán)，無利益的產(chǎn)權(quán)是不存在的。同時產(chǎn)權(quán)的激勵作用也明顯地表現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)主體可以運用產(chǎn)權(quán)來謀求自身利益。因此有人擔(dān)心民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)的界定和行使會使教育成為一項謀取私利的行業(yè)。在此，有必要對這一問題做一番分析。

1．剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)必須統(tǒng)一

民辦學(xué)校是面向市場的教育組織。民辦學(xué)校存在發(fā)展的前提是明晰的個人財產(chǎn)所有權(quán)，包括人力資本所有權(quán)和物質(zhì)資本所有權(quán)，明晰產(chǎn)權(quán)對民辦教育的發(fā)展是非常重要的，特別是投資者的回報收益權(quán)應(yīng)得到保護(hù)。有效的經(jīng)濟(jì)組織（產(chǎn)權(quán)）是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵。一個企業(yè)在支付了合同（契約）規(guī)定的應(yīng)支付的雇員的工資、借貸資本的利息以及其他成本等固定支付后，企業(yè)收入的余額就是企業(yè)利潤，也稱為企業(yè)的剩余，要求得到企業(yè)剩余（利潤）的權(quán)力稱為剩余索取權(quán)，擁有剩余索取權(quán)的人是剩余索取者。由于復(fù)雜的市場環(huán)境，企業(yè)可能盈利，也可能虧本，企業(yè)的虧損由剩余索取者承擔(dān)，剩余索取者是企業(yè)風(fēng)險的承擔(dān)者，獲得固定收入的人不承擔(dān)風(fēng)險。由于企業(yè)的合同或契約總是不完備的，總有一些情況難以預(yù)料到，企業(yè)的契約中不可能把這些情況下企業(yè)的行為規(guī)定清楚，必須有人在這種情況下相機(jī)決策，決定企業(yè)的行為。剩余控制權(quán)是指企業(yè)的契約中沒有特別說明的情況發(fā)生后的決策權(quán)。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論已證明，只有當(dāng)剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)為同一所有者所擁有時才是有效率的，二者的結(jié)合，就可以讓決策者承擔(dān)決策的全部財務(wù)后果，這樣，他的自利動機(jī)就會驅(qū)使決策者盡可能做出好的決策，企業(yè)的運作才是有效率的。企業(yè)所有權(quán)的實質(zhì)就是剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)。所以，逐步讓民辦學(xué)校的舉辦者能夠同時獲得剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)，就會形成提高效率的動力機(jī)制。并且，產(chǎn)權(quán)制度形成的穩(wěn)定預(yù)期有利于民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)主體從長遠(yuǎn)考慮進(jìn)行決策，從而避免短期化行為。

2．非營利與投資回報不矛盾

非營利性學(xué)校和營利性學(xué)校的經(jīng)濟(jì)邏輯是一樣的。營利或非營利都為了適應(yīng)特定的經(jīng)濟(jì)、社會、制度環(huán)境而形成的學(xué)校所有權(quán)安排，都是為了使學(xué)校有效率的運轉(zhuǎn)，是學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容，其內(nèi)在邏輯是相同的。非營利性并沒有否認(rèn)投資者應(yīng)獲得固定的合同收入，只是規(guī)定任何人都不擁有學(xué)校的剩余索取權(quán)，這是非營利性的本來含義。營利性私立學(xué)校的所有者是其舉辦者，可能是投資者，也可能是人力資本所有者。不管是誰，所有者都擁有學(xué)校的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)，有權(quán)處置學(xué)校的剩余利潤。非營利性學(xué)校沒有所有者，但是存在法人產(chǎn)權(quán)。

明確了非營利性的含義之后，投資者可以得到投資回報是不言而喻的。但這一回報是投資之初就確定了的固定合同收入，無論學(xué)校事后營利多少都不能增加投資者的收益，學(xué)校的剩余利潤必須留在學(xué)校內(nèi)部用于學(xué)校的進(jìn)一步發(fā)展。投資者在學(xué)校中的資產(chǎn)不能增值，學(xué)校利潤的積累是學(xué)校的財產(chǎn)，任何人都不能占有。對非營利性民辦學(xué)校投資的收益回報的數(shù)量必須做出規(guī)定，厲以寧教授提出的不能超過國債利息的標(biāo)準(zhǔn)是非常合理的。

目前我國的教育法規(guī)中明確規(guī)定，辦學(xué)不能以營利為目的，其含義應(yīng)是沒有人能擁有學(xué)校的剩余索取權(quán)。在目前我國教育評價制度和評價組織還不健全，教育評價機(jī)制還不完善的情況下，這一規(guī)定是非常合理的，非常必要的，對保障我國民辦教育的健康發(fā)展起了非常重要的作用。我國是一個經(jīng)濟(jì)教育發(fā)展極不平衡的國家，少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)可以允許舉辦營利性的民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校，這應(yīng)在獲得中央政府許可后，由地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況制訂法規(guī)，做出規(guī)定。未經(jīng)中央政府批準(zhǔn)，其他地區(qū)應(yīng)禁止舉辦營利性的民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校，以確保民辦學(xué)校的進(jìn)一步健康有序發(fā)展。

建議

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度創(chuàng)新包括強(qiáng)制性變遷和誘致性變遷兩種方式。其中，誘致性制度變遷指的是一群（個）人由制度不均衡引致的獲利機(jī)會時所進(jìn)行的啟發(fā)性變遷。強(qiáng)制性制度變遷指的是由政府法令引起的變遷。如果沒有國家以及它的制度和對產(chǎn)權(quán)的支撐性組織，那么高交易成本將使復(fù)雜的生產(chǎn)系統(tǒng)癱瘓，也不會有涉及長期交換關(guān)系的投資。在《民辦教育促進(jìn)法》和《民辦教育促進(jìn)法實施條例》中對民辦教育產(chǎn)權(quán)的一些界定，是各方利益主體相互博弈、相互妥協(xié)的結(jié)果。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)實生活中，民辦、私立學(xué)校的自發(fā)興起足以說明當(dāng)前教育制度的誘致性變遷已初現(xiàn)端倪。以政府為主的強(qiáng)制性變遷應(yīng)積極配合并提供法律支持和政策保障。這樣就能抓住機(jī)遇，減少教育市場與價格機(jī)制形成中的交易成本。為此，教育系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)實行漸進(jìn)式的自下而上的制度變遷路徑——調(diào)整現(xiàn)行的教育產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，明晰教育產(chǎn)權(quán)的邊界，適當(dāng)進(jìn)行公立學(xué)校產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)重組，積極探索新的多元化辦學(xué)模式。

清晰的產(chǎn)權(quán)界定，是民辦學(xué)校的良好發(fā)展的根本條件。諾斯認(rèn)為：社會的知識存量和資源稟賦決定了生產(chǎn)率和產(chǎn)出量的技術(shù)上限，即經(jīng)濟(jì)的技術(shù)生產(chǎn)邊界。然而對于各種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，都存在一種從一切可行的組織形式中選擇出來的結(jié)構(gòu)性生產(chǎn)邊界，這種結(jié)構(gòu)性邊界能使在技術(shù)邊界以內(nèi)成本最小而產(chǎn)量最大。產(chǎn)權(quán)體系確定了一系列可行的經(jīng)濟(jì)組織形式（給定技術(shù)及其他外生要素狀況），而產(chǎn)權(quán)體系則依賴于社會的政治結(jié)構(gòu)。并且，某些政治體制能驅(qū)使結(jié)構(gòu)性生產(chǎn)邊界接近于技術(shù)性生產(chǎn)邊界，而另一些政治體制則不能。通常，移動結(jié)構(gòu)性生產(chǎn)邊界接近技術(shù)性生產(chǎn)邊界需要政治變遷，因此關(guān)于經(jīng)濟(jì)改革的收益成本評估必須既包括政治變遷成本又包括維持（實施）各種體制的成本。

要使民辦學(xué)校的教育接近其技術(shù)生產(chǎn)邊界所需的實際激勵因素和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，亟需我們進(jìn)行積極有效的產(chǎn)權(quán)制度改革：

1．進(jìn)一步明確民辦學(xué)校決策者的權(quán)責(zé)利。努力讓決策者承擔(dān)他們行動產(chǎn)生的全部社會成本和經(jīng)濟(jì)利益。只有當(dāng)產(chǎn)權(quán)體系促進(jìn)決策者將他們行動的全部成本和利益內(nèi)在化時，學(xué)校的教育質(zhì)量、辦事效率才會得以提高。

2．充分保護(hù)民辦學(xué)校物質(zhì)資本所有者、人力資本所有者、及其他無形資本所有者的正當(dāng)合法權(quán)益。目前和將來所有權(quán)能被清晰界定的程度及被安全保護(hù)的程度，以及今后是否能夠以較低成本和有秩序地解決有關(guān)所有權(quán)和契約方面的爭端，這是民辦教育投資者及從業(yè)者的極為關(guān)注的焦點。政府提供了有保障的產(chǎn)權(quán)，將極大地激勵民辦教育的投資者加大投入力度，增加學(xué)校的資本存量。

3．科學(xué)優(yōu)化民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，降低民辦學(xué)校交易成本。能使交易成本降低的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)會促使學(xué)校教育接近于其技術(shù)生產(chǎn)邊界，同時也降低了各種交易成本，其中包括度量學(xué)校有形資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、商品有價值邊界的成本和轉(zhuǎn)移資源產(chǎn)權(quán)所耗的成本。

4．國家對民辦學(xué)校從政策上進(jìn)一步扶持、引導(dǎo)，實行與公辦學(xué)校同樣的國民待遇。當(dāng)民辦學(xué)校在諸如招生、管理、就業(yè)等方面遇到困難，其發(fā)展受到各種高交易成本阻礙時，國家要給與相應(yīng)的政策扶持。當(dāng)其與公辦學(xué)校在資源使用出現(xiàn)相互爭執(zhí)的矛盾，國家直接以新古典福利最大化準(zhǔn)則為標(biāo)準(zhǔn)來分配資源，各類學(xué)校公平競爭、和諧發(fā)展，可大大節(jié)約成本、提高效率。