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行政成本為何畸形肥胖?

2006-10-21 02:01
廉政瞭望 2006年10期
關鍵詞:財政支出民生財政

劉 靜 倪 寧

現(xiàn)實中大行其道的GDP財政和軟約束財政嚴重扭曲了政府財政的公共性。財政資源投向規(guī)模浩大的開發(fā)項目、各式各樣的“支柱產(chǎn)業(yè)”、桀驁不馴的壟斷企業(yè)以及民怨載道的政績工程,以財政的一路飄紅換取漂亮的GDP數(shù)字。

政府真的很有錢嗎?

據(jù)統(tǒng)計,2006年剛過去三分之一,全國財政收入就超過1.5萬億元,與上年同期相比,增長了22%,遠遠超過財政部預計的14%的增幅。這是繼去年財政收入突破3萬億元大關后的又一個驚人數(shù)據(jù)。這似乎表明,政府的家底越來越厚實了。

然而,我們的政府真的“闊”起來了嗎?事實卻恰恰相反,政府遠沒有想象中那么有錢。一方面,政府負債累累。截至2004年底,國債余額已達29631億元,國債負擔率超過20%,若再加上未列預算而實際發(fā)生的債務,債務負擔將更為沉重。地方債務情況更是嚴重,粗略估算都在1萬億元以上,大部分基層政府都在“負債經(jīng)營”。另一方面,財政又欠賬連連。社?;鹎焚~逼近20000億元,基礎教育欠賬逼近10000億元,煤礦安全欠賬500億元,農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生欠賬和環(huán)保欠賬同樣要以數(shù)百萬億計……綜觀以財政為主要資金來源的公共服務領域,真可謂遍地欠賬。

“驚人”的財政增幅與同樣“驚人”的債務負擔“相映成趣”。顯然,“賺錢”的能力增強了,但“賺錢”的速度遠趕不上“花錢”的速度,以至于財政依然入不敷出,政府依然沒“脫貧”——透過這個尷尬的事實,我們看到的是財政體制久治不愈的痼疾:現(xiàn)實中大行其道的GDP財政和軟約束財政嚴重扭曲了政府財政的公共性。

GDP財政意味著政府財政成為官員追求GDP賬面增長的工具。深陷于政績沖動的官員們始終醉心于以財政開支拉動當?shù)谿DP增長。他們完全不顧風險、效率、成本和嗷嗷待哺的教育、衛(wèi)生、社保,將財政資源投向規(guī)模浩大的開發(fā)項目、各式各樣的“支柱產(chǎn)業(yè)”、桀驁不馴的壟斷企業(yè)以及民怨載道的政績工程,以財政的一路飄紅換取漂亮的GDP數(shù)字。

軟約束財政意味著政府財政成為官員任意使用揮霍的囊中之物。由于公眾失去了對財政開支的監(jiān)督約束,預算軟約束的病毒就肆無忌憚地攻城掠地。軟約束不但讓頭腦發(fā)熱的官員能夠隨意“砸錢”,更造成了政府規(guī)模的膨脹與行政成本的畸形增長,使政府本身就成為吞噬財政資源的黑洞。

這是一個死循環(huán):當公共財政被扭曲為GDP財政和軟約束財政時,官員必定不會量入為出,花錢必然大手大腳。要大手大腳花錢,就必須想方設法賺錢,政府只能“以支定入”,自然使財政汲取能力不斷增強。然而,賺錢雖多,花錢的沖動卻更大,必然又是入不敷出,還是要繼續(xù)提高汲取能力。最終,政府財政汲取能力空前提高,實際的財政缺口卻越來越大。

上漲的行政成本挑戰(zhàn)寒磣的民生投入

中共中央黨校社會學教研室教授吳忠民近日指出,中國在基本民生方面的投入占GDP比例之低居全世界第一,比非洲貧困國家還低。吳教授指出,我國在基本民生方面的改革,以不成功為多數(shù)。社會保障、義務教育、公共衛(wèi)生、住房改革也在其中。

以2004年中國和美國的財政支出為例,我國用于行政公務支出的比例為37.6%,美國為12.5%;我國用于經(jīng)濟建設支出的比例為11.6%,美國為5.0%;我國用于公共服務和社會管理的支出總量為25%,美國為75%;用于其他支出的,我國和美國分別為25.8%和7.5%。

我國政府行政公務支出的比例約3倍于美國政府,表明我國行政成本高昂。這與政府機構臃腫、人浮于事和自己花錢大手大腳密切相關。我國政府直接投資經(jīng)濟建設的支出約2倍于美國政府,表明政府直接充當市場主體的現(xiàn)象比較普遍。同時,由于政府用于行政公務和經(jīng)濟建設的開支比例偏高,無疑會產(chǎn)生對公共服務和社會管理方面投入的“擠出效應”,致使我國政府用于這方面的投入比例僅為美國的三分之一;而民生投入和與之密切相關的社會保障、義務教育、公共衛(wèi)生、住房改革,正是公共服務和社會管理的重要組成部分。

民生投入是公共財政支出最基本和最應該優(yōu)先保障的內(nèi)容。但是,民生投入在實際操作中常常被懸空,弱勢群體的生活狀況長期得不到改善,要害不在于認識不到位,而在于政績觀的偏差。這也與地方領導手中的權力沒能得到有效約束密切相關。按理說,各地方政府的財政支出都要經(jīng)人大常委會同意,但在實踐中,一些地方政府對公共財政支出的自由裁量權過大,公共財政支出不是人民意志的反映,而是領導意志亦即權力意志的反映。

公共財政本來是公民的血汗錢,但在基本民生投入上如此寒磣,不能不說是一種制度不公?;久裆度胝糋DP比例“全世界第一”從一個角度表明政府職能的錯位和不到位。我們的政府是人民政府,但對基本民生的投入做得如此差勁,理當引起深刻反思。

行政成本瘋長的原因分析無主消費和炫耀消費

行政支出之所以不好控制,主要是因為一些政府部門及其公務人員在公務消費中存在典型的“無主消費”和“炫耀消費”意識?!盁o主消費”導致對行政成本攀高的漠視,反正“花公家的錢不心疼”,在日常消費中大手大腳。社會上流傳的“寧傷身體不傷感情”、“屁股底下一棟樓”等民謠就是“無主消費”的形象寫照。此外,地方財政實力的持續(xù)增長,也讓一些政府部門有了講排場、比闊氣的物質(zhì)基礎,出現(xiàn)了“炫耀消費”的攀比心理。另外,還有一個原因就是長官意志對行政管理的干預。關于財政支出,有一個形象的說法是“會哭的孩子有奶吃”,只要常在領導面前哭窮,就會比別人多喝一碗粥。在一些地方,領導的條子比編制好的預算還要厲害,條子干預預算盤子的結果,不僅大大增加了行政支出的成本,也讓一些部門熱衷于和領導拉關系,花起錢來更加有恃無恐。

沒有討價還價必有昂貴政府

正如市場上不能討價還價的商品必然會昂貴一樣,“公務成本”如不能討價還價,也必然會昂貴無比。中國許多事務的改革走的是一條“政府主導”之路,即由政府來組織和控制資源的配置。但有一項改革是萬萬不能由政府主導的,那就是針對政府自身的改革,必須由“公眾主導”和“市場主導”。這一點最典型地表現(xiàn)在政府運行成本的改革上,如果由政府自己主導,讓官員自己決定花多少錢,成本必然會趨向無窮大。

政府主導事關公眾福利事務的改革,公眾主導事關官員福利和政府運行成本的改革,只有這樣的改革事務安排,才能形成一種討價還價的改革博弈機制。當下的問題正在于,一些地方政府壟斷了對所有改革事務的“主導權”,公眾根本不能討價還價:公車改革如何對官員進行補償,政府說了算;本地財政收入增加了如何對官員進行獎勵,政府說了算;公務員工資漲不漲如何漲,公眾也只能當看客。一些地方弄出些老百姓根本看不懂的“天書預算”,毫無接受公眾監(jiān)督的誠意。

政府本質(zhì)上是一攬子公共產(chǎn)品的集合物,公眾納稅供養(yǎng)政府的目的正是為了獲得廉價的公共產(chǎn)品。因此,財政必須是民主的,民主財政下才會有廉價政府,而民主財政的本質(zhì)就是“討價還價”,必須讓公眾主導事關官員福利和政府運行成本的改革。如果公眾失去討價還價的權利,政府必然趨向于“量入為出”,行政成本必然會趨于無窮大,“行政成本25年增長87倍”也就一點不奇怪了。

不合理財政支出結構亟須糾正

政府的財政開支怎樣才算合理?進一步說,政府的規(guī)模怎樣才算合適?無論從理論上還是實踐上,這都不容易回答。財政支出的合理與否,既要看支出的總量以及這個總量與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比,也要看總量的內(nèi)部構成,即支出的結構。目前學術界中較有代表性的看法是,財政支出的結構不合理,是最突出的問題。

政府的財政支出,主要分為三大類,即經(jīng)濟性支出、社會性支出,以及包括行政管理費和國防費用在內(nèi)的維持性支出。行政管理費所包含的內(nèi)容是,行政管理支出、黨派團體補助支出、外交支出,以及公安、安全、司法、法院、檢察院等機構的支出和辦案費用補助。一般的規(guī)律是,隨著經(jīng)濟發(fā)展,政府支出中的經(jīng)濟性支出和維持性支出的比重趨于下降,社會性支出所占比重上升。

我們目前的問題在于,行政管理費的比重和增速都太高,而社會性支出比重偏低。應當承認,中央財政在社會福利和社會保障等方面的支出,從1997年至今,已有十幾倍的增長。但是,按《教育藍皮書》里的數(shù)據(jù),從1995年至2003年的8年中,文教事業(yè)經(jīng)費在財政支出結構中的比重僅增加了不到1%,與此同時,行政管理費增加了4.4%。

想要堵塞行政管理費方面的支出漏洞,我們將可以指望財政支出結構朝合理方向發(fā)生積極轉變。倘若問,如何保證這種積極轉變的可持續(xù)性?答案在于,經(jīng)濟增長方式要重構,政府職能要轉變,民主監(jiān)督要加強,信息數(shù)據(jù)要完善并且公開。

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