一、政策制定與公民參與的現(xiàn)狀分析
　　
　　政策制定是指公共組織特別是政府針對有關(guān)重要的政策問題，依照一定的程序和原則確定政策目標(biāo)，擬訂、評估和選擇有關(guān)政策方案并最終擇定的過程。隨著社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公民素質(zhì)的提高和民主進(jìn)程的加快，公民參與在政策制定中的作用愈來愈大。在網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)將成為公民參與政策制定的重要渠道。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的公民參與政策制定是指公民借助網(wǎng)絡(luò)表達(dá)自己的政治意愿，參與政策制定的一種政治行為。
　　公民參與政策制定是衡量現(xiàn)代社會(huì)民主化程度和水平的一項(xiàng)重要指標(biāo)，公民參與的擴(kuò)大是政治發(fā)展的重要目標(biāo)之一。從總體上看，黨的十一屆三中全會(huì)以來，伴隨著我國社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民參與政策制定也進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期，從而推動(dòng)了人民民主權(quán)利的發(fā)展，推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展。但在公民參與的擴(kuò)大和發(fā)展中，仍然存在著一些不可忽視的矛盾和問題，阻礙公民參與政策制定的過程。
　　
　　1．公民民主意識(shí)和參與意識(shí)不高
　　公民參與政策制定的進(jìn)一步發(fā)展，受到公民民主意識(shí)和參與意識(shí)的制約，歸根到底受到文化的制約。我國公民的整體文化素質(zhì)比較低，文盲占世界文盲總數(shù)的四分之一，這是不可忽視的問題。而“法盲”與“文盲”關(guān)系密切，政治觀念、法制觀念與人們的文化素質(zhì)有關(guān)。在現(xiàn)實(shí)政治生活中，公民參與政治的能力低，同文化素質(zhì)太低有關(guān)。從理論上講，政治意識(shí)、法律意識(shí)從來不是孤立發(fā)展的，作為同屬于政治文明、精神文明的組成部分，它直接受到文化素質(zhì)、文化水平的制約和影響。
　　
　　2．公民參與政策制定的途徑不暢
　　當(dāng)前，我國社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)基本上是一種金字塔式的集權(quán)結(jié)構(gòu)。管理機(jī)構(gòu)和人員的規(guī)模是上層小下層大，形成一個(gè)金字塔型；管理權(quán)力是上層大下層小，形成倒金字塔型。下層眾多的管理機(jī)構(gòu)和人員隸屬上層少量的管理機(jī)構(gòu)和人員，管理信息由底層自下到上層層上報(bào)，管理權(quán)力由上層自上而下層層貫徹執(zhí)行。這樣就導(dǎo)致政策傳播的路徑繁瑣，降低了信息傳播的速度，擴(kuò)大了信息失真的程度。由此可見，中央政府的政令不能夠暢通無阻地抵達(dá)權(quán)力底層，基層的反饋也不能迅速地向上傳遞，很大程度上無法保障公眾的反饋、人民的意志等相關(guān)信息不受截留和扭曲。
　　
　　3．基層黨和政府的決策機(jī)制不夠完善
　　改革和完善決策機(jī)制是政治體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，它的目標(biāo)是進(jìn)一步完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化。我們應(yīng)該看到，改革開放以來，我們在決策的科學(xué)化和民主化方面進(jìn)步明顯，重大決策是從實(shí)際出發(fā)的，黨和政府的各項(xiàng)政策和各項(xiàng)決議普遍得到人民群眾的擁護(hù)和支持。但決策方面仍然存在一些問題。一些地方的領(lǐng)導(dǎo)忽視人民群眾行使決策參與的民主權(quán)利，固守“自以為是”的舊觀念和“我令你行”的舊習(xí)慣，不了解民情，不調(diào)查研究，胡亂指揮；一些地方由于權(quán)力過分集中，有的領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏現(xiàn)代行政管理所需要的知識(shí)和技術(shù)，不搞調(diào)查研究，往往在沒有充分論證的基礎(chǔ)上就由個(gè)人說了算，導(dǎo)致決策失誤或?qū)е洛e(cuò)誤的決策遲遲得不到糾正，從而也影響公民參與政策制定。
　　
　　二、網(wǎng)絡(luò)：公民參與政策制定的橋梁
　　
　　網(wǎng)絡(luò)作為人類進(jìn)入信息時(shí)代的一種標(biāo)志性信息傳播方式，促進(jìn)了人類社會(huì)的信息交流。政府信息化滿足了公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。傳播學(xué)者們曾科學(xué)地預(yù)見，信息時(shí)代將是參與式民主的時(shí)代。當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)的普及與發(fā)展開辟了民主參與的廣闊空間。網(wǎng)絡(luò)使人們可以擺脫地域疆界的限制，自由地表達(dá)自己的意見和利益要求?！霸诰€參與”將成為網(wǎng)絡(luò)時(shí)代政治活動(dòng)的主要方式之一。網(wǎng)絡(luò)的開放性使得政府部門的信息共享成為可能。公眾通過網(wǎng)絡(luò)，可以掌握政府各方面的信息，參與政策的制定，實(shí)現(xiàn)與行政系統(tǒng)的互動(dòng)和溝通。
　　
　　1．網(wǎng)絡(luò)增強(qiáng)公民的民主意識(shí)和參與意識(shí)
　　隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，公民文化素質(zhì)不斷提高，公民的民主意識(shí)在逐漸增強(qiáng)。公民有意愿和能力爭取民主權(quán)利，參與國家管理和社會(huì)活動(dòng)，從被動(dòng)參與走向主動(dòng)參與。而網(wǎng)絡(luò)在社會(huì)各領(lǐng)域的廣泛滲透和應(yīng)用恰恰適應(yīng)了民主政治發(fā)展的需要，為公民參與民主政治生活提供了現(xiàn)實(shí)可能性。網(wǎng)絡(luò)與其他傳播媒介的一個(gè)主要區(qū)別在于傳播權(quán)力的普及。一般來說，報(bào)紙、廣播、電視等大眾傳媒為社會(huì)權(quán)力系統(tǒng)所控制，而社會(huì)主流文化形態(tài)往往反映的是某種占據(jù)統(tǒng)治地位的思想觀念，與主流社會(huì)不同的思想觀念很難得到表達(dá)。網(wǎng)絡(luò)就像沒有守門人的論壇，被稱之為“自由的信息公社。”除了網(wǎng)絡(luò)之外，世界上再?zèng)]有一種傳播方式能使眾多人口可以如此自由地交換思想。在網(wǎng)絡(luò)上，任何人都可以自由地交換各自的信息、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，獨(dú)立地發(fā)表和傳播自己的言論。這種互動(dòng)行為強(qiáng)化了網(wǎng)上公民的自主性，而自主性又直接影響到公民的政治功效感，使自己感到在政治方面是可以作為的，從而增強(qiáng)了公民參與的動(dòng)力。
　　
　　2．網(wǎng)絡(luò)為公民參與政策制定提供先進(jìn)的技術(shù)手段
　　傳播學(xué)的著名學(xué)者馬歇爾·麥克盧漢面對上個(gè)世紀(jì)60年代大規(guī)模發(fā)展的電視就曾經(jīng)預(yù)言，“隨著信息運(yùn)動(dòng)的增加，政治變化的趨向是逐漸偏離選民代表政治，走向全民立即卷入中央決策行為的政治?！倍W(wǎng)絡(luò)作為現(xiàn)代政治參與手段無疑更具威力，當(dāng)電腦被廣泛應(yīng)用于政治參與后，它必然推動(dòng)公民與政府官員的直接對話，提高民意在政府運(yùn)作中的分量，從而在很大程度上改變未來政治參與的結(jié)構(gòu)與模式。首先，通過電子選舉、電子投票、電子民意調(diào)查等形式，有關(guān)信息可以馬上反饋到政府有關(guān)部門，政府也能提供相關(guān)信息滿足公眾的查詢。其次，政府還可以產(chǎn)生一些新的行政程序，例如允許人民在重要議題上參與電子聽證會(huì)，借助電子民意調(diào)查了解大眾觀點(diǎn)，來贏得公眾的支持和認(rèn)同。這樣，公民參與政策制定變得十分便捷，人們足不出戶，在家里按幾個(gè)鍵，便可以發(fā)表對政府政策制定的看法。同時(shí)，隨著計(jì)算機(jī)科學(xué)的不斷發(fā)展，家用電腦會(huì)由于價(jià)格的不斷下降而普及社會(huì)大眾，公民參與的成本也將大幅度降低。網(wǎng)絡(luò)改善了公民參與政策制定的技術(shù)手段，將成為進(jìn)行政治對話的主要途徑。
　　
　　3．網(wǎng)絡(luò)推動(dòng)政府與公民的直接互動(dòng)
　　網(wǎng)絡(luò)的各個(gè)終端用戶都可以發(fā)展成為政策制定的信息源，任何用戶的意愿、要求可以隨時(shí)在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)送?！霸诖蟊妭鞑ナ飞希銓⒌谝淮误w驗(yàn)不必是有大資本的個(gè)人就能接觸到廣大的視聽群，網(wǎng)絡(luò)把所有人都變成了出版發(fā)行人。這是革命性的轉(zhuǎn)變。”當(dāng)政府以電子方式廣泛而深入地伸向機(jī)構(gòu)、公眾和所有服務(wù)對象時(shí)，相關(guān)的服務(wù)對象也能以電子方式方便而直接地伸向政府內(nèi)部。這樣，實(shí)現(xiàn)了傳播中最為實(shí)質(zhì)的傳播者與受眾之間的直接互動(dòng)，大大地提高了政策制定和傳播的民主化程度。公民將以極大的熱情介入“數(shù)字化政治行為”中，從而形成良性互動(dòng)，良性互動(dòng)的結(jié)果是公民的信息反饋速度以及政府對問題的回應(yīng)速度都大大加快。
　　可見，網(wǎng)絡(luò)架起政府與公民之間相互溝通和對話的電子橋梁，推動(dòng)了公民與政府官員直接對話。一方面，借助于網(wǎng)絡(luò)，公民可即時(shí)表達(dá)意見，增強(qiáng)對政府決策的影響力；另一方面，政府能更廣泛地了解公民的意見，有利于集思廣益，做到?jīng)Q策的民主化、科學(xué)化。目前，世界各國都在積極倡導(dǎo)信息高速公路建設(shè)，構(gòu)建電子政府，建立更加開放型的民主。在這方面，我國也很注意采用現(xiàn)代信息技術(shù)與公民溝通，擴(kuò)大公民參與。
　　
　　三、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下公民參與政策制定的途徑
　　
　　1．提高政府和公民的網(wǎng)絡(luò)素質(zhì)
　　提高政府的網(wǎng)絡(luò)素質(zhì)，應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)式的思維管理網(wǎng)絡(luò)。政策制定者必須具有強(qiáng)烈的網(wǎng)絡(luò)信息意識(shí)和系統(tǒng)觀念，在政策制定過程中自始至終地重視網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的作用，保證其地位和職能的相對獨(dú)立性，切忌根據(jù)自己的個(gè)人意圖甚至好惡來干預(yù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的正常工作。政策制定者只有善于通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)占有和利用足夠、及時(shí)、準(zhǔn)確和適用的有效信息，才能制定正確的政策，并通過網(wǎng)絡(luò)隨時(shí)了解政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種情況和問題以及實(shí)際達(dá)到的政策效果，以便隨時(shí)加以修正或完善。在政策分析中，應(yīng)注意以下信息：(1)與政策現(xiàn)實(shí)相關(guān)的信息；(2)與政策未來相關(guān)的信息；(3)與政策實(shí)施相關(guān)的信息； (4)與政策結(jié)果相關(guān)的信息，主要是政策實(shí)施前的假設(shè)結(jié)果與實(shí)際結(jié)果相比較的信息；(5)與政策體系相關(guān)的信息，主要是政策的制定者與參與者在政策環(huán)境方面的信息。這要求政策分析人員改變觀念，對政策運(yùn)行加以綜合考慮。同時(shí)這也應(yīng)成為決策者政策制定水平的重要標(biāo)志之一。
　　
　　提高公民的網(wǎng)絡(luò)素質(zhì)，首先應(yīng)培養(yǎng)公民的網(wǎng)絡(luò)道德。公民的網(wǎng)絡(luò)行為必須服從于網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的整體利益，不得損害整個(gè)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的整體利益。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)決策必須以服務(wù)于社會(huì)一切成員為最終目的，不應(yīng)以經(jīng)濟(jì)、文化、政治和意識(shí)形態(tài)等方面的差異為借口把網(wǎng)絡(luò)建設(shè)成僅僅滿足社會(huì)一部分人需要的工具，并使這部分人成為網(wǎng)絡(luò)社會(huì)新的統(tǒng)治者和社會(huì)資源占有者。其次，應(yīng)大力加強(qiáng)公民的網(wǎng)絡(luò)知識(shí)教育，使公民了解網(wǎng)絡(luò)的基本發(fā)展概況、體系架構(gòu)和工作原理，從而使廣大公民在信息社會(huì)中有“發(fā)言權(quán)”，積極參與和監(jiān)督政府政策的制定和執(zhí)行。
　　
　　2．建立現(xiàn)代化的政策信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)
　　掌握最全面準(zhǔn)確的信息是各級政府決策避免失誤的基礎(chǔ)。信息情報(bào)量的大小、正確與否直接影響到?jīng)Q策質(zhì)量。要想在政府決策上不失誤，必須有豐富可靠的情報(bào)來源、迅速的情報(bào)傳遞、準(zhǔn)確的情報(bào)研究，沒有一大批定量的數(shù)據(jù)就不可能為政府決策作出定性分析。因此，資料必須完整、可靠，并作系統(tǒng)分析。對一些不確切的問題或疑難問題應(yīng)在召集專家及有關(guān)人員會(huì)診后，作出定性分析和概率估計(jì)。同時(shí)，建立現(xiàn)代化的政策信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，應(yīng)包括：(1)專門化的信息機(jī)構(gòu)和專業(yè)化的信息隊(duì)伍，以提高信息工作人員的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能，充分發(fā)揮信息機(jī)構(gòu)在政策制定中的職能作用；(2)現(xiàn)代化的信息工具，即以電子計(jì)算機(jī)和現(xiàn)代化通訊設(shè)備相結(jié)合，形成網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和電子計(jì)算機(jī)系統(tǒng)；(3)網(wǎng)絡(luò)化的信息傳輸渠道，形成一個(gè)四通八達(dá)、縱橫交錯(cuò)的信息網(wǎng)絡(luò)，為大幅度提高信息傳遞速度和利用率提供物質(zhì)保障和技術(shù)條件。
　　
　　3．建設(shè)開放性的政策制定網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)
　　政策系統(tǒng)特別是政策制定系統(tǒng)應(yīng)該是面向社會(huì)的開放性系統(tǒng)，決不能與社會(huì)環(huán)境隔絕開來，因?yàn)樗鳛檎慕M成部分，只是社會(huì)環(huán)境大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，它必然受制于、依賴于社會(huì)環(huán)境，它的生存和發(fā)展必須適應(yīng)社會(huì)環(huán)境及其變化，同時(shí)決策中樞系統(tǒng)也通過制定政策以及控制政策的實(shí)施對社會(huì)環(huán)境施加影響。政策系統(tǒng)正是在與社會(huì)環(huán)境的雙向作用和相互影響中達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡，政策系統(tǒng)乃至整個(gè)政治系統(tǒng)因此得以生生不息?？梢姡咧贫ㄏ到y(tǒng)決不能把自己與社會(huì)環(huán)境隔絕開來，而應(yīng)成為一個(gè)開放性的系統(tǒng)，這對維持系統(tǒng)的穩(wěn)定和發(fā)展是至關(guān)重要的。因此，政府的領(lǐng)導(dǎo)決策活動(dòng)原則上應(yīng)向社會(huì)公開，不僅讓政策內(nèi)部下級執(zhí)行組織而且也應(yīng)該讓社會(huì)公眾了解領(lǐng)導(dǎo)者的決策過程，主動(dòng)接受社會(huì)的監(jiān)督。只有這樣，才能廣開信息來源，及時(shí)廣泛地收集來自社會(huì)各方面的意見和要求，以此作為政策制定的依據(jù)，并據(jù)此預(yù)測某項(xiàng)政策實(shí)施的可行性和政策運(yùn)行過程中可能遇到的各種問題。否則，不僅政策在一開始制定就是錯(cuò)誤的，而且，即使政策方案是正確的，也會(huì)因在執(zhí)行過程中受阻而未達(dá)到政策目標(biāo)，與預(yù)期的政策效果相差甚遠(yuǎn)、甚至背道而馳。
　　
　　4．加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)參政的法制建設(shè)
　　網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展給公民參與政策制定提供了可能，但是如何保障公民利用網(wǎng)絡(luò)參與政策制定的自由和平等權(quán)利？最好的辦法就是立法。例如美國政府頒布的《網(wǎng)絡(luò)信息公平使用法》規(guī)定：每一個(gè)公民都有權(quán)免費(fèi)獲得政府公布的任何信息，政府有義務(wù)為此提供網(wǎng)絡(luò)支持；關(guān)于網(wǎng)上知識(shí)產(chǎn)權(quán)和隱私權(quán)保護(hù)等網(wǎng)上通信安全、數(shù)字簽名問題和加密技術(shù)問題；還有關(guān)于網(wǎng)上道德及貿(mào)易等內(nèi)容。通過法律將公民的自由和平等權(quán)利以法律條文的形式固定下來，使其得到保障。使公民能夠也敢于參與政治、愿意參與政治。受過去我國傳統(tǒng)政治環(huán)境的影響，公民參與政治生活多局限在一定的范圍，即使公民主觀上愿意，也會(huì)有一定的心理壓力。與此同時(shí)，因?yàn)樯贁?shù)人的主觀臆斷，普通公民的政治參與行為也要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要以法律的形式來解決此類問題。立法的建設(shè)在保證公民平等、自由地參與政策制定的權(quán)利的同時(shí)，也會(huì)對信息霸權(quán)和技術(shù)官僚起到一定的約束作用，使他們不敢利用自己的技術(shù)優(yōu)勢干擾和阻礙正常的公民參與行為，這對保證民主、提高公民參與意識(shí)都是一種促進(jìn)。
　　
　　注釋：
　　
　　[1]王浦劬：《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社1993年版，第209～210頁。
　　[2] 馬剛：《網(wǎng)絡(luò)管理:管理科學(xué)的偉大革命》，《技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究》2001年第1期，第79～80頁。
　　[3] 馬歇爾·麥克盧漢：《人的延伸——媒介通論》，四川人民出版社1992年版，第234頁。
　　[4]【美】弗雷德·J·格林斯坦等著：《政治科學(xué)大全》，上海譯文出版社1995年版，第189頁。
　　[5]吳堅(jiān)：《網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境下的行政溝通》，《揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2001年第5期，第60頁。
　　[6]童星：《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)及其對經(jīng)典社會(huì)理論的挑戰(zhàn)》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第5期，第97～98頁。
　?。ㄗ髡叻謩e系：燕山大學(xué)文法學(xué)院教授；燕山大學(xué)法學(xué)碩士研究生）