楊中旭

政府信息公開條例，是建設(shè)法制政府、陽光政府、透明政府的重要舉措

“陽光是最好的防腐劑，政府的權(quán)力運(yùn)行過程公開透明，就會(huì)大大地降低腐敗發(fā)生的幾率”。在4月24日上午10時(shí)舉行的國(guó)務(wù)院新聞辦新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)務(wù)院法制辦副主任張穹如是說。

在這場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)舉行前4個(gè)小時(shí)，新華社受權(quán)公布了將于2008年5月1日開始施行的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》。該條例3個(gè)月前經(jīng)由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過，并于4月5日由國(guó)務(wù)院總理溫家寶簽署。張穹表示：“政府信息公開條例是推進(jìn)社會(huì)主義民主，建設(shè)法制政府、陽光政府、透明政府的一個(gè)重要的舉措。”

據(jù)《政府信息公開條例》專家建議稿主要起草人之一、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所研究員周漢華的統(tǒng)計(jì)，2001年，福建省完成了新中國(guó)歷史上的首次政府信息公開立法工作，截至目前，在全國(guó)具有地方立法權(quán)的地區(qū)中，42%的地區(qū)已就政府信息公開進(jìn)行了立法；此番中央政府的舉措具備多項(xiàng)意義，其中之一則是規(guī)范地方信息公開立法，對(duì)尚未立法的地方和中央部委起到督促作用。

而幾乎就在《政府信息公開條例》公開的同時(shí)，環(huán)保總局制定的部門規(guī)章——《環(huán)境信息公開辦法(試行)》在中央政府網(wǎng)站全文公布，這也成為第一個(gè)依據(jù)條例制定部門信息公開辦法的中央機(jī)關(guān)。

從上游治水

“盡管近年來地方和部門都在推動(dòng)各種形式的政務(wù)公開工作，但許多地方仍然停留在單方面的承諾階段，甚至在少數(shù)地方被當(dāng)作某種恩賜。”周漢華在接受本刊采訪時(shí)說，“有些政府工作人員想公開就公開，不想公開就不公開，想公開多少就公開多少，老百姓沒有辦法，也沒地方說理?！?/p>

這位中國(guó)社科院政府信息公開課題組組長(zhǎng)告訴《中國(guó)新聞周刊》，此前中央政府和地方政府頒布的有關(guān)政務(wù)公開的文件很多，但這些紅頭文件的執(zhí)行效果并不理想。

條例施行之后，約束更為剛性，如果政府機(jī)關(guān)再隨意縮小公開的范圍或者拒絕公開應(yīng)該公開的信息，公眾可以通過條例規(guī)定的渠道尋求救助。

條例規(guī)定：符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開：(一)涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；(二)需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的；(三)反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；(四)其他依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的。同時(shí)還規(guī)定，公民、法人和其他組織可以向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)獲取政府信息，政府應(yīng)在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)答復(fù)。

“現(xiàn)實(shí)生活中，大量本應(yīng)向公眾公開的信息并未公開，實(shí)際上加劇了一些社會(huì)矛盾?！敝軡h華說，“比如政府的規(guī)劃、征地拆遷、醫(yī)院就診信息等等，都與民眾息息相關(guān)，不公開將找不到借口?！?/p>

如果政府違反了上述規(guī)定，公民、法人和其他組織有權(quán)提請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟。此前，信息公開并不在行政復(fù)議和行政訴訟的受理范圍之內(nèi)。

在同日公布的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》中，不僅政府環(huán)境信息需要公開，企業(yè)環(huán)境信息也被鼓勵(lì)公開，其中污染嚴(yán)重的企業(yè)還被強(qiáng)制要求公開企業(yè)環(huán)境信息。其界限是：污染物排放超過國(guó)家或者地方排放標(biāo)準(zhǔn)，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標(biāo)。

這些企業(yè)的名稱、地址、法人；主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)、超總量情況都要被公之于眾。同時(shí)，“商業(yè)秘密”不再是這類企業(yè)拒絕公開的理由。

信息公開只是一個(gè)點(diǎn)上的突破，條例在面上的突破在于它的倒逼效應(yīng)。條例規(guī)定：政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備政府信息目錄和公開辦事指南，應(yīng)當(dāng)指定專門人員負(fù)責(zé)政府信息公開工作，應(yīng)當(dāng)在辦公地點(diǎn)提供查閱條件，必須在時(shí)限內(nèi)作出答復(fù)，應(yīng)當(dāng)建立違法責(zé)任追究制度等，這“實(shí)際上是打開了政府信息資源管理的末端環(huán)節(jié)，必然會(huì)產(chǎn)生倒逼效應(yīng)，促使政府機(jī)關(guān)完善整個(gè)政府信息資源管理制度”。周漢華說。

整體而言，條例折射了政府權(quán)力向義務(wù)的轉(zhuǎn)變，換言之，從政務(wù)公開的主動(dòng)“承諾”到信息公開的被動(dòng)執(zhí)行“條例”，政府行政權(quán)力再度受到制約。

從更為廣闊的視角審視，對(duì)行政權(quán)力的約束也正在從強(qiáng)調(diào)事后救濟(jì)(行政復(fù)議、行政訴訟)轉(zhuǎn)向事后救濟(jì)與事前預(yù)防(信息公開)并重。

這一預(yù)防措施恰好符合了反腐格局演變的大背景。正如前所述：“信息公開有如陽光，正是最好的防腐劑?！薄墩畔⒐_條例》從研究、起草到出臺(tái)，已歷經(jīng)十?dāng)?shù)年之久。在后期起草和制定的過程中，知情人士說，中紀(jì)委的推動(dòng)力度最大。

一些人曾經(jīng)擔(dān)心，信息公開可能會(huì)減弱社會(huì)的穩(wěn)定性，甚至造成一定程度的混亂。

但各地實(shí)踐以及2003年的“非典”教訓(xùn)表明，信息公開不僅沒有讓這些擔(dān)心變成現(xiàn)實(shí)，反而令社會(huì)更加穩(wěn)定，起到了“社會(huì)安全閥”的效果。

公開與保密

在《政府信息公開條例》中，也有兩處涉及到保密制度。

條例規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息發(fā)布保密審查機(jī)制，明確審查的程序和責(zé)任行政機(jī)關(guān)對(duì)政府信息不能確定是否可以公開時(shí)，應(yīng)該依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定報(bào)有關(guān)主管部門或者同級(jí)保密工作部門確定。

同時(shí)，條例還對(duì)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息在何種情況下可以公開進(jìn)行了規(guī)范。

在接受本刊采訪時(shí)，國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部主任應(yīng)松年表示：政府信息以公開為原則，以不公開為例外。不公開，即是保密

“問題是保密性質(zhì)和范圍如何界定?！敝軡h華說，“目前的《保密法》，的確存在標(biāo)準(zhǔn)過嚴(yán)、范圍過寬的問題?！?/p>

事實(shí)上，《政府信息公開條例》的起草也與《保密法》有著源頭上的關(guān)聯(lián)。1998年，中央醞釀修訂1989年開始施行的《保密法》，前期的研究工作是保密工作與信息公開之間的關(guān)系。9年之后，《政府信息公開條例》已經(jīng)頒布，《保密法》的修改仍然沒有完成，這將對(duì)《政府信息公開條例》施行后的效果產(chǎn)生直接的影響。

此外，公開將導(dǎo)致政府權(quán)力進(jìn)一步受到約束，“而世界范圍內(nèi)，沒有任何一個(gè)政府愿意主動(dòng)受到這種約束?！敝軡h華說。

此前，美國(guó)《信息自由法》盡管在1966年頒布施行，卻在施行中受到重重阻力，直到1974年該法修正案通過后，信息才真正“自由”；而在英國(guó)，信息自由法案預(yù)留了長(zhǎng)達(dá)5年的準(zhǔn)備期，2000年即已通過，2005年才開始施行。相對(duì)而言，中國(guó)政府的行政權(quán)力更為集中，即使條例頒布實(shí)施后，信息公開的效果仍待觀察。

在陽光立法體系中，信息公開只是其中的一個(gè)方面。國(guó)際上公認(rèn)，美國(guó)在信息公開方面領(lǐng)先，就中國(guó)而言，類似美國(guó)的《陽光政府法》《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》《反腐敗法》等都還沒有出現(xiàn)。

“指望一部條例解決信息公開的所有問題并不現(xiàn)實(shí)?！敝軡h華說。