蕭　瀚

從條文本身看，它至少部分地實現(xiàn)了人們的期待，彰顯了中國建立透明政府和服務(wù)型政府的決心。

千呼萬喚之中，2007年4月24日，《政府信息公開條例》(下稱《條例》)終于靦腆亮相。多年來，人們期待這部《條例》承認人民足夠的知情權(quán)，如果僅僅從條文本身看，它至少部分地實現(xiàn)了人們的期待，彰顯了中國建立透明政府和服務(wù)型政府的決心。

《條例》共分五章(總則?公開的范圍?公開的方式和程序?監(jiān)督和保障?附則)?三十八條，2008年5月1日開始實施。

總則第二條規(guī)定：“本條例所稱政府信息，是指行政機關(guān)在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄?保存的信息?！焙芮宄稐l例》所規(guī)定的信息公開不是一種憲政意義上全面的政府信息公開，而僅及行政信息的公開，這意味著立法部門的議事信息和適用法律部門的司法信息，即各級人大的議事信息和各級法院?檢察院的司法信息都不在《條例》規(guī)定的公開之列，至于其他一些在實際政治生活中其權(quán)力可能遠遠凌駕于政府之上的那些部門，它們行使權(quán)力的信息更是不公開的。因此，本文所要探討的信息公開問題都是在這第二條的基礎(chǔ)上進行。

《條例》第二章以列舉式詳細羅列了行政活動各個領(lǐng)域應當公開的信息范圍，可謂包羅萬象，應有盡有。但是第一章總則部分的第八條規(guī)定：“行政機關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全?公共安全?經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定?！睆牧⒎夹g(shù)上講，這條規(guī)定對于上述信息公開范圍會產(chǎn)生重要影響，這種影響絕不是字面含義的，而是歷史與社會含義的，其重要性及其正負面的表現(xiàn)方式與深度，必然與全面的制度框架相關(guān)。幾乎在所有實施信息公開的國家，都會有類似的限制性條款，從立法目的來講，也是完全正當?shù)摹５?，人們擔心這條規(guī)定會不會成為缺乏信息公開傳統(tǒng)的各級政府規(guī)避法律的王牌借口?

任何一部法律的實施都不是僅僅靠著它的法條文字表面去完成，因此，要解答上述問題，需要對第八條可能產(chǎn)生的影響多角度?多視域地進行。

第八條與《條例》的命運

中國是一個行政主導型國家，議事機構(gòu)和司法機構(gòu)在國家政治生活中都尚未建立應有的地位。因此《條例》的公布這件事情本身足以說明當代中國法治進程中，執(zhí)政者已經(jīng)清晰地意識到行政主導的狀態(tài)應該有所改變。但是，畢竟國家政府生活的多樣性和大量事務(wù)的復雜性決定了，人民的知情權(quán)不是無邊界的，正如政府的權(quán)力不能無邊界一樣。任何一方的權(quán)力或者權(quán)利超過它們應有的邊界，雙方應有的均衡就會被打破，導致權(quán)力損害權(quán)利，或者權(quán)利損害了公共利益。

正是從這個意義上，我們需要了解《條例》在立法技術(shù)上如何保證第八條是可操作的，即保證上述權(quán)力與權(quán)利的均衡?！稐l例》第三十三條規(guī)定了權(quán)力與權(quán)利沖突時的重要解決途徑，其中第二款規(guī)定：“公民?法人或者其他組織認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟?！憋@然，訴訟是解決此道的最后手段。但是這一條依然不能明確在執(zhí)行第八條時，信息公開申請人如果不服行政機關(guān)的決定，行政機關(guān)將如何有效地執(zhí)行此條規(guī)定，并且讓申請人心服口服。顯然，《條例》并沒有很好地考慮這個問題，它像中國其他的法律一樣，在涉及“國家安全?公共安全?經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定”這些大詞的時候，條文往往是空洞的，因為缺乏有效的程序性規(guī)范，或許這就是中國行政法學界孜孜以求制定《行政程序法》的原因之一。同時，這種法律規(guī)范的非程序化恰恰是造成權(quán)力損害權(quán)利，權(quán)利無從救濟的根本原因。

從上述分析，可以了解《條例》的第八條規(guī)定與整部《條例》缺乏程序性整合，這恐怕還需要具體的實施辦法來解決，而且如果將來的實施辦法對第八條的考慮缺乏足夠的程序性關(guān)注的話，依然不能解決上述矛盾。

第八條與政府的角色

任何一部法律的實施效果都不能僅僅從其本身來探討，而是要深入它的支援背景，深入它的制度環(huán)境，新出臺的《條例》亦自難例外。如前文所述，《條例》規(guī)定法定公開的信息內(nèi)容限于行政行為的信息，因此，從強行政傳統(tǒng)中探尋其實施效果便是第一入手處。從《條例》第三條?第四條的規(guī)定中可以知道，各級政府的各級行政機構(gòu)是信息公開的主導機構(gòu)。這意味著信息公開的義務(wù)人在一定程度上也是權(quán)利人，雖然在《條例》的第三章和第四章都規(guī)定了信息公開的方式和程序，以及當信息公開權(quán)利人遇到障礙時也有一定的救濟手段。但除了司法救濟之外，其他的救濟手段依然是義務(wù)人自我約束的方式，這在強行政傳統(tǒng)的歷史慣性之下，到底能夠達到什么樣的效果是讓人疑慮的。

除了行政性的政府機構(gòu)之外，以各級人大為主體的議事制度在當前國家事務(wù)中的作用力還有待提高，議事機構(gòu)對行政行為的質(zhì)詢力?監(jiān)督能力還相當有限，因此對于行政行為的約束力，至少在當前狀態(tài)下十分有限。正是在這一條件下，行政信息的公開效果可能會有所折損也是當前執(zhí)法的題中之意。

在所有的制約因素中，對行政部門最具約束力的本應是司法。但是由于司法改革處于瓶頸狀態(tài)，中國司法自身存在諸多問題，司法行政領(lǐng)域的大量問題無法理順，司法尚受制于許多非法律因素，因此，要求司法對行政行為具有多大的規(guī)制力，本身也很不現(xiàn)實。

另外，前文已經(jīng)談到中國各級政府機構(gòu)之外超政府權(quán)力的存在，成為政府行為最大的扭曲原因，在這樣的特殊結(jié)構(gòu)中，行政信息公開到底在多大意義上能夠有效實施也是一個未知數(shù)。

正是政府制度最重要的各個分支領(lǐng)域中，權(quán)力的配置?制衡都是極不均衡的，整個制度的協(xié)調(diào)性都有待提高，因此，行政信息的公開在可預見的未來還有很長的路要走當無異議。

有待公民精神突破

《條例》實施的有效性還需要良好的社會環(huán)境支持，在目前的制度與社會環(huán)境下，要達到權(quán)力和權(quán)利的均衡狀態(tài)，一個很重要的因素是公民精神的成長水平。應該說，這十幾年來公民精神的成長相當迅速，制度狀態(tài)的調(diào)整在很大程度上也是公民精神在成長過程中促成的。因此，《條例》的實施效果與公民對行政信息的渴望以及為此而行動的強度與水平成正比，由于公民精神的成長慣性，在這一點上倒確實不需多加擔心。

作為上述情形的表現(xiàn)方式，《條例》的有效實施與大眾媒體之間的互動關(guān)系極為重要。在目前狀態(tài)下，由于公眾表達權(quán)在很大程度上還受制于諸多因素，例如，媒體的行政壟斷狀態(tài)使得公民與社會的知情權(quán)未能與行政機關(guān)在權(quán)利及其救濟層面上，獲得權(quán)力與權(quán)利的均衡，或者干脆說，只要媒體的行政管制現(xiàn)狀不變，公民與社會的知情權(quán)就不可能真正實現(xiàn)——類似第八條的其他許多法律條文都會成為媒體的“達摩克利斯之劍”。

行政信息的公開是一種具有準確性?權(quán)威性?滯后性和靜態(tài)的呈現(xiàn)，而媒體對各類信息的披露則相應地具有即時性?動態(tài)性和討論性，有時還有修正性。因此，人民唯有有權(quán)同時獲得官方和市場化媒體的信息時，其辨別力和信息的準確力才能提高。任何單向的信息渠道都會使社會陷于蒙蔽之中。源于《條例》的行政信息與市場化媒體信息相互之間，存在一個良性的競爭與互校功能，這種功能使得任何單方的渠道都不具有壟斷性地位，于是《條例》第八條的官方解釋與民間理解就會在兩種信息渠道中交匯，并且逐步獲得共識，既能夠相互競爭又能夠和平共處，這正是保證信息透明?公正?真實的源泉。

結(jié)語：前路尚可期待

無論如何，《條例》頒布這件事本身就是一個進步。至少在防止行政濫權(quán)的制度中又增加了一條重要途徑，至于許多問題的解決，還需要時間和耐心，需要朝野雙方共同的良性合作與努力，萬一《條例》第八條成為某些地方政府領(lǐng)導手中“玩物”時更得如此。

我們應當相信，前方的道路是可期待的。

(作者為中國政法大學學者)