姚　遙

2006年12月27日，備受關(guān)注的愛眼協(xié)會籌辦人之一董堅訴中華人民共和國衛(wèi)生部不履行法定職責(zé)一案宣判，北京市第一中級人民法院駁回董堅的訴訟請求。

對于這樣的一個判決結(jié)果，董堅的代理人夏霖律師表示，本案是一個贏不起而輸?shù)闷鸬陌讣?。而董堅本人，則在判決下達后提出了上訴。對于上訴的結(jié)果，當(dāng)事人和律師都不甚樂觀，但是作為中國公民自由結(jié)社第一案，他們始終希望在法律的道路上能夠走得更遠一些。

這起案件的起源并不復(fù)雜，2000年初，董堅和眼科權(quán)威專家等164人發(fā)起籌備“中國愛眼協(xié)會”，協(xié)會將改變國人視力保護不力現(xiàn)狀作為自己的主旨。按照《社會團體登記管理條例》，成立“愛眼協(xié)會”首先要征得業(yè)務(wù)主管單位即衛(wèi)生部的同意。但是，就在第一步申請上，一直到走上法院還未有定論。

對于從1996年就開始正式籌備愛眼協(xié)會的人士之一董堅而言，這一路走來，一晃已經(jīng)是10年過去了，而愛眼協(xié)會的正式成立，似乎還遙遙無期。

愛眼夢：從愛眼日到愛眼協(xié)會

董堅不是一名眼科方面的專家，只是偶然從《大眾醫(yī)學(xué)》雜志上讀到一篇題為《搶救1000萬兒童的眼睛》的文章后，開始積極搜集相關(guān)資料。董堅與天津醫(yī)學(xué)院附屬醫(yī)院眼科教授王延華、軍事醫(yī)學(xué)科學(xué)院研究員徐廣第、天津醫(yī)學(xué)院流行病學(xué)研究室教授耿貫一四人一起，于1992年9月25日以《建立全國愛眼日倡議書》拉開了全國愛眼活動的帷幕。

1990年代前后，中國公眾近視率大幅度增加，用眼科學(xué)和保護眼睛的知識未能得到普及，而各種打著高科技旗號的醫(yī)療產(chǎn)品充斥著市場。在這樣的狀況下，董堅在1991年時萌發(fā)了兩個在公眾中普及用眼知識的想法，其一是推動愛眼日，目的在于號召社會各界人士，以各種形式宣傳眼睛的保健知識，開展愛眼活動，樹立愛眼意識，積極開展眼病的社會性防治工作；其二是成立一個愛眼協(xié)會，作為一個群眾性的推廣眼保健的組織，建立眼科醫(yī)生和普通群眾之間的聯(lián)系，方便眼病預(yù)防和眼保健知識的傳播，調(diào)動社會各個群體的力量防治眼病。在萌發(fā)這兩個想法后的第一時間，他就找到衛(wèi)生部希望得到支持。董堅說，他當(dāng)時得到的反饋是當(dāng)頭一瓢涼水，工作人員向他預(yù)言，兩個想法一個都無法實現(xiàn)。

事在人為。自1992年董堅等人在天津地區(qū)首先推動愛眼日活動后，愛眼日的活動日漸紅火，隨后京津滬等大城市先后舉辦愛眼日活動，認同愛眼日的人士逐漸增多，影響力也越來越大。愛眼日在1995底年引起了衛(wèi)生部等中央有關(guān)部門的重視，1996年，國家12個部委聯(lián)合下發(fā)文件，確定了6月6日為愛眼日，并確定當(dāng)年為“首屆全國愛眼日”。

這一時期的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表示，近視眼小學(xué)生患病率為27.7%，初中生55.22%，高中生70.34%，大學(xué)生76.74%。我國人口占世界人口的 22 %，而近視眼患者卻占世界總數(shù)的 33 %，其中2000萬近視患者是容易發(fā)生并發(fā)癥導(dǎo)致失明的惡性深度近視。

無論如何，董堅的第一個夢想終于實現(xiàn)了，于是他開始積極籌劃實現(xiàn)第二個夢想——成立愛眼協(xié)會，為此他廣泛聯(lián)絡(luò)眼科方面的專業(yè)人士，并探討成立協(xié)會的可能。

基于愛眼日活動的成功，使得董堅擁有了良好的品牌信譽，再加上各位眼科專家對于完善中國目前奇缺的眼睛保護工作的共同心愿，很快愛眼協(xié)會的想法就得到了很多人的認同，并且有相當(dāng)多的專業(yè)人士鼎力支持。愛眼協(xié)會的夢，似乎就在眼前了。

注冊：從“熟人路線”到依法申請

2000年，包括中華眼科學(xué)會主委、協(xié)和眼科主任趙家良，同仁副院長、北京眼研所所長徐亮，北京大學(xué)人民醫(yī)院眼科主任黎曉新等眼科學(xué)領(lǐng)域的頂尖專家在內(nèi)的100多位眼科人士都愿意為眼睛保護事業(yè)而成為發(fā)起人。順理成章的，愛眼協(xié)會進入了注冊階段。

根據(jù)《社團登記管理條例》第九條規(guī)定，“申請成立社會團體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機關(guān)申請籌備。”根據(jù)法規(guī)要求，愛眼協(xié)會發(fā)起人向衛(wèi)生部提出了關(guān)于成立愛眼協(xié)會的申請。

對于申請初期所作的工作，董堅自嘲為“暗箱操作”。中國的事情應(yīng)該怎么辦，半百之年的董堅不會不明白，成功注冊一個民間機構(gòu)的程序，他總結(jié)為9個字“找熟人、找部長、表忠心”。因此從一開始，他們將精力大量放在了執(zhí)行“9字方針”上。畢竟都是衛(wèi)生領(lǐng)域的名人，這些事情做起來并不難，熟人找到了，領(lǐng)導(dǎo)見到了，將協(xié)會的宗旨也闡述給了領(lǐng)導(dǎo)，這樣一個由眼科專業(yè)人士發(fā)起、完全為公眾的眼球衛(wèi)生著想的民間組織，很快就得到了認可。據(jù)悉，當(dāng)時的各種努力，最終得到了時任衛(wèi)生部領(lǐng)導(dǎo)的支持。

雖然董堅描述得很輕松，可是并不代表這一階段的工作很輕松。在他記錄的“董堅為獲準籌備‘中國愛眼協(xié)會與衛(wèi)生部交往大事記”中，摘錄的寥寥數(shù)語背后，不難看到為了注冊一個民間組織而奔波的艱辛：

2000年2月16日，給時任衛(wèi)生部部長的張文康寄去：《 成立“中國愛眼協(xié)會（暫名）的建議書 》，隨寄的《愛眼》報亦刊有此建議書。

2001年7月29日上午10：50，單藕琦（原）處長給董堅電話：“速寫一報告來，可以批（準），肯定批（準）”。7月31日上午，董堅隨單藕琦（原）處長見負責(zé)社會團體工作的人事司主管工作人員盧淵先生，盧：“所遞的報告原件上要有五六個人的簽字，找北京的方便?！?/p>

2002年1月16日，將報告交衛(wèi)生部人事司盧淵先生：需要再交有辦公場所、啟動資金的證明，擬任負責(zé)人的情況。盧改報告的標題。 單藕琦（原）處長：建議再走一下全國人大的渠道。

2003年4月14日,按衛(wèi)生部人事司盧淵先生要求送交申請書，按要求再附：擬任主要負責(zé)人情況（各自單位蓋章）、辦公用房產(chǎn)權(quán)和啟動資金證明、章程草案。8月27日，再交帶有附件、發(fā)起人名單（本人簽名復(fù)印、含董堅的）的申請書。10月10 日，請求衛(wèi)生部人事司宋俊處長、（接替盧淵先生的）高芳女士：或可或不可，均請給個書面答復(fù)！甚至僅幾個字 “正在研究”白條兒，有簽名就行，可以僅寫：“收到報告”；可以僅寫：“正在研究”；可以僅寫：“沒必要、不同意”；也可以寫：…… 否則確實不好向眾多發(fā)起人交待。拒絕。12月23日下午，衛(wèi)生部人事司宋處長來電：“我們推薦衛(wèi)生部一即將退休的（副司級）張家喜同志幫助再重新寫一下報告?！?/p>

在所謂的“暗箱操作”中，他們曾經(jīng)離正式注冊只有一步之遙。但是當(dāng)突然襲來的非典導(dǎo)致了人事變更之后，前功盡棄，愛眼協(xié)會的注冊工作還需要從頭再來一次三部曲。

而此時董堅的想法已經(jīng)發(fā)生了變化。

在愛眼協(xié)會的注冊過程遭遇重重阻力的同時，對于愛眼協(xié)會高度關(guān)注的熱心人們是三番五次的與董堅電話聯(lián)系，不斷為了協(xié)會的籌建捐錢捐物?！?0多歲的人了，我就是想在力所能及的范圍內(nèi)做點好事，為什么這么艱難！”董堅感慨到。

董堅懷疑過注冊的艱難是“社團恐懼癥”在作怪，也懷疑過這不過是權(quán)力的傲慢，假想如果他能夠認識更大的官員，那么馬上就能夠注冊成了。但最終，他放棄了再次通過“暗箱操作”來完成機構(gòu)的注冊，而是實實在在地根據(jù)法律的要求，繼續(xù)在部門間奔走。

公民結(jié)社第一案

在幾年的時間里，愛眼協(xié)會的籌辦人8次遞交了3個版本的《請求籌備中國愛眼協(xié)會的籌備申請書》，給國家領(lǐng)導(dǎo)人和信訪部門也遞交了材料，在愛眼協(xié)會負責(zé)人人選上也與衛(wèi)生部進行了溝通，通過全國人大代表與全國政協(xié)委員分別遞交了議案。

董堅的大事記不斷變長，卻停止在2005年2月3日，這天董堅以個人名義向北京市第一中級人民法院遞交訴訟狀，狀告衛(wèi)生部行政不作為。

為了能夠順利立案，董堅在立案時遞交了一大堆與案件無關(guān)的個人材料，有極其詳盡的家庭情況、政治身份、經(jīng)濟情況的說明。漫長的立案后，終于能夠進入法律程序。

在訴訟中，董堅的理由是中華人民共和國衛(wèi)生部不履行法定職責(zé)。自2000年2月16日第一次申請開始，他先后8次按照衛(wèi)生部要求遞交了3個版本的申請報告，申請成立“中國愛眼協(xié)會”。董堅認為他的請求符合相關(guān)條例和辦法，但衛(wèi)生部始終沒有給予正式答復(fù)，這是行政不作為?！安还芘鷾逝c否，我需要得到書面答復(fù)?！彼f。

對于董堅的說法，衛(wèi)生部認為責(zé)任在于董堅提交的材料不合要求，每次發(fā)回要求補充材料后始終未能提交符合要求的材料，同時也不是沒有答復(fù)過協(xié)會成立的申請，而是將答復(fù)結(jié)果口頭告訴了“中國愛眼協(xié)會”其中一名發(fā)起人。

代理律師夏霖則認為，從各種資料來看，應(yīng)當(dāng)依照《行政許可法》的有關(guān)程序規(guī)定，來處理董堅等人所提出的協(xié)會成立申請，衛(wèi)生部門應(yīng)當(dāng)通過書面的形式答復(fù)申請人的要求。

而法院最后的判決，則是采納了衛(wèi)生部的意見，董堅所起訴的理由不成立，駁回董堅的起訴。判決使得董堅起訴的初衷亦告落空，還是未能拿到衛(wèi)生部對于他申請成立協(xié)會的書面答復(fù)文件。

代理律師認為這樣的判決結(jié)果，衛(wèi)生部依然不需要書面批復(fù)申請人的申請，使原告喪失了訴訟的權(quán)利。因為現(xiàn)在的官司還是在程序上作文章，如果進入了實體的時候，就可以討論衛(wèi)生部答復(fù)是否同意成立愛眼協(xié)會的理由。而行政部門不存在書面批復(fù)的話，當(dāng)事人繼續(xù)訴訟的權(quán)利都沒有了。

在案件訴訟過程中的另一個細節(jié)是，董堅于2006年10月又一次向衛(wèi)生部提出了成立愛眼協(xié)會的申請。據(jù)董堅表示，法定的回復(fù)期限早已過去，至今還是未能收到衛(wèi)生部的書面回復(fù)意見。

注冊難，難于上青天

愛眼日從提出創(chuàng)意到在全國范圍內(nèi)成功推廣只用了5年時間，而一個小小的愛眼協(xié)會，凝聚了更多的專業(yè)人士和熱心人士，經(jīng)過5年的孕育，5年的奔波，至今依然只是空中樓閣。清華大學(xué)NGO研究所的結(jié)論或許能讓發(fā)起人略感安慰：即便政府部門一直沒有高抬貴手，但是民間組織登記注冊管理方面的法規(guī)，在3到5年內(nèi)可能會有全新的面貌出現(xiàn)，屆時愛眼協(xié)會或許能夠注冊成功。

注冊似乎是所有民間組織的難題，以最為活躍的環(huán)保組織為例，2005年2768家各類環(huán)保組織中，民間自發(fā)組成的環(huán)保組織占7.3％，而環(huán)保組織在各級民政部門正式注冊登記率僅為23.3％。大多數(shù)民間組織只能采取工商注冊的辦法。

當(dāng)記者問及這個問題時，董堅表示，發(fā)起人也曾考慮過商業(yè)注冊，這的確更為便利，但會大大降低機構(gòu)的可信度。如果以公司的身份為公眾提供眼睛保護方面的信息，公信力自然會受影響。更重要的原因在于，發(fā)起人的態(tài)度是事成一笑人去也，機構(gòu)注冊成功是為了保證事業(yè)的延續(xù)，至于人的去留就完全不重要了。如果是工商注冊，那么機構(gòu)注冊成功之后，人可能無法輕易走開。因此，權(quán)衡再三，他們還是決定繼續(xù)走注冊民間機構(gòu)的路。

而民間機構(gòu)的麻煩也遠非僅此而已，董堅提起訴訟之初，發(fā)起人和一些熱心的醫(yī)生也要一起參與訴訟，但是董堅考慮到起訴的對象是衛(wèi)生部門，為了避免對他們的職業(yè)生涯帶來麻煩，回絕了不少同仁要求參與訴訟的要求。而就在2005年他正式起訴衛(wèi)生部之后，很多老專家對他的安全一直非常擔(dān)憂，定期與他保持聯(lián)系。如果有一段時間沒有接到董堅的電話，這些專家就會覺得是不是他出事情了。也有好朋友善意的勸他買份人壽保險。就這樣一個申請成立愛眼協(xié)會的夢想，讓董堅多了幾分抬棺請薦的悲壯感與滑稽感。

回顧為了發(fā)起協(xié)會的10年努力，董堅感嘆當(dāng)初雖然已經(jīng)有了思想準備，不過沒想到思想準備還是不夠充分，注冊之路竟會如此漫長曲折。

在代理律師眼中，愛眼協(xié)會的案例是中國憲政與法治建設(shè)中關(guān)乎公民結(jié)社自由的重大意義的事件，同時也體現(xiàn)了公民申請籌備社團的權(quán)利可以通過行政訴訟進行保障。就愛眼協(xié)會而言，勝訴固然重要，但是在社團登記制度不變的情況下，本案例以及以后可能發(fā)生的其他類似案例，或許依然是贏不起而輸?shù)闷鸬陌咐?/p>