2007年，全國(guó)縣鄉(xiāng)同步換屆，從此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大結(jié)束了“一年學(xué)，二年干，三年換”的歷史，任期由三年改為五年，這對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作無疑將起到極為重要的作用。那么，在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作運(yùn)行現(xiàn)狀究竟如何？還存在一些什么問題？產(chǎn)生這些問題的原因是什么？換屆后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大又將如何進(jìn)一步規(guī)范完善？帶著這些問題，我們與安徽省六安市各縣區(qū)人大一起對(duì)本市160個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作開展了調(diào)研。
　　
　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作存在的問題及其原因分析
　　
　?。ㄒ唬?3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一個(gè)專職人大主席。在160個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中， 27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大主席是由同級(jí)黨委書記兼任的，占17%；23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)專職主席和副主席，占14%； 137個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)專職人大主席，占83%。也就是說，全市有83%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只有一個(gè)專職主席，雖然有43%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)配了專職秘書，但專職不專，真正把主要精力放在人大工作上的卻寥寥無幾?？傮w上看，六安市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀正如人們常說的“一塊大牌子，一個(gè)老頭帶個(gè)小孩子”。
　　存在這種現(xiàn)象，一是法律上規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)主席，并可以設(shè)副主席一人至二人”。由此認(rèn)為，主席一定要設(shè)，副主席“可以設(shè)”也可以不設(shè)。因此，全市有83%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只設(shè)一個(gè)專職主席。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)，人大主席、副主席不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常委會(huì)，不能行使屬于人大常委會(huì)的職權(quán)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的工作不是十分急迫的“硬任務(wù)”，不像縣級(jí)以上人大常委會(huì)，對(duì)“一府兩院”實(shí)施硬性監(jiān)督。所以，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只設(shè)一名主席，主席由黨委書記兼任的，設(shè)一名專職副主席。
　?。ǘ?0%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席分管政府部門工作。在160個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，人大主席分管政府部門工作的96人，占60%。有的甚至還分管財(cái)政，直接掌管“一支筆”審批報(bào)銷大權(quán)。
　　導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席分管政府部門工作的原因有三：一是所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委、政府主要負(fù)責(zé)同志認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)工作是全黨的中心工作，人大主席理所當(dāng)然要分管經(jīng)濟(jì)工作。二是人大主席本身沒有擺正位子，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大只要把每年的人代會(huì)開完就行了，對(duì)如何開展閉會(huì)期間的人大工作，則不去探索、研究、總結(jié)、提高，顯得無事可干。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席過去一般都擔(dān)任過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的正、副職，對(duì)抓經(jīng)濟(jì)工作有經(jīng)驗(yàn)，自然成了一些年輕黨政一把手的得力助手。
　?。ㄈ?6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席政治地位與職位不相稱。在160個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席中，除黨委書記兼任外，擔(dān)任同級(jí)黨委副書記的沒有，擔(dān)任同級(jí)黨委委員的只有6人，占4%；連續(xù)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職滿10年以上的28人，占18%；年齡在50歲以上的69人，占43%。 從調(diào)研結(jié)果來看，只有4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席擔(dān)任同級(jí)黨委委員，可以說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席在黨內(nèi)基本上無職無位，這與人大主席的職務(wù)是不相稱的。究其原因，還是認(rèn)識(shí)問題：一是在主席人選安排上，有69%的年齡超過50周歲，不宜擔(dān)任黨委委員，這些人擔(dān)任人大主席，自己認(rèn)為就是退居“二線”，是過渡階段，于是，就準(zhǔn)備練練“坐功”，當(dāng)個(gè)“報(bào)茶”主席。二是有18%的人大主席連續(xù)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職10年以上，也沒能享受到副處待遇，致使這部分人思想消沉，沒有激情。三是人大主席與黨委的關(guān)系沒有擺正。一些人大主席片面認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與各級(jí)人大一樣，必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，于是就把自己的擔(dān)子推給黨委，安排包村就包村，叫我修路就修路，整天忙忙碌碌，沒能發(fā)揮人大主席在閉會(huì)期間的職能作用，正如人們常說的“種了別人的田，荒了自己的地”。
　?。ㄋ模?0%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會(huì)期間組織代表開展活動(dòng)少。主要原因有兩個(gè)方面：一是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表以農(nóng)民居多，人代會(huì)后，代表中外出打工、進(jìn)廠務(wù)工、經(jīng)商辦企業(yè)的為數(shù)不少，他們幾乎沒有時(shí)間參加活動(dòng)；留在家中的代表，大部分是鄉(xiāng)村干部，分布在不同崗位，從事不同的職業(yè)，平日很少有時(shí)間和精力參與代表活動(dòng)。二是代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不足。從經(jīng)費(fèi)保障來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)費(fèi)來源主要依賴于縣財(cái)政，雖然代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)人均100至150元大部分列入了財(cái)政預(yù)算，但實(shí)際用于代表開展活動(dòng)的卻微乎其微。對(duì)實(shí)報(bào)實(shí)銷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，均沒突破100元。由于開展一次代表活動(dòng)，審批經(jīng)費(fèi)一項(xiàng)就頗費(fèi)周折，久而久之，人大主席對(duì)組織開展代表活動(dòng)也就失去了信心。
　　（五）100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每年一次的人代會(huì)會(huì)期過短。所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然每年都能按期召開一次人代會(huì)，但大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是“上午念報(bào)告，午飯算審議，下午就散會(huì)”，整個(gè)會(huì)期不到一天。由于會(huì)前沒有提前將要審議的報(bào)告發(fā)給代表，又沒有組織代表集中調(diào)研，會(huì)中又很少有時(shí)間讓代表審議，因此，大部分代表都是“無話可說”，無時(shí)間說，只是“吃頓飯，舉個(gè)手”，當(dāng)個(gè)“啞吧”代表。這樣，不僅使不少代表失去了履職的積極性，同時(shí)也讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部感到人代會(huì)是個(gè)“累贅”，“花丟了錢”，同時(shí)，還在社會(huì)上造成了“認(rèn)認(rèn)真真走過場(chǎng)”的負(fù)面影響。
　?。?0%的代表議案建議質(zhì)量不高，辦理難以落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表意見建議辦理工作中普遍存在的問題是，重答復(fù)，輕落實(shí)。主要還是因?yàn)榻ㄗh質(zhì)量不高，大多數(shù)代表的意見和建議，大局意識(shí)不夠，只立足于一村一組，大多涉及架橋、修路、蓋學(xué)校，局限于要錢要物辦實(shí)事。由于受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力困境，絕大部分代表提出的議案建議都難以辦理落實(shí)，只好在書面答復(fù)上多下些工夫，讓代表能夠諒解。建議不能落實(shí)，于是“一年不辦，下年又提”的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，久而久之，代表也就失去了提議案建議的積極性。
　　
　　二、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的幾點(diǎn)思考
　　
　　現(xiàn)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中所起的作用，與其作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位還很不相稱，通過調(diào)研，我們認(rèn)為做好新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作必須解決以下幾個(gè)問題：
　?。ㄒ唬拈L(zhǎng)遠(yuǎn)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)設(shè)一名主席，同時(shí)設(shè)一至二名副主席。從工作角度講，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)設(shè)一名人大主席，一至兩名副主席（大鄉(xiāng)鎮(zhèn)2名，小鄉(xiāng)鎮(zhèn)1名），一名專職人大秘書。其理由有三：一是有法律依據(jù)。根據(jù)地方組織法第十四條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)設(shè)主席，并可以設(shè)副主席一人至二人。”二是工作的需要。地方組織法第十四條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席、副主席在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間負(fù)責(zé)聯(lián)系本級(jí)人民代表大會(huì)代表，組織代表開展活動(dòng)，并反映代表和群眾對(duì)本級(jí)人民政府工作的建議、批評(píng)和意見?！栋不帐∴l(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席在閉會(huì)期間的職責(zé)規(guī)定了八條，由此看出，閉會(huì)期間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作任務(wù)是重的，責(zé)任是大的，目標(biāo)也是明確的。要真正把法律法規(guī)規(guī)定的任務(wù)做好做實(shí)做出成效，就需要有一個(gè)類似的常設(shè)機(jī)構(gòu)。三是形勢(shì)的需要。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，依法行政、依法辦事是一種必然。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的主要職責(zé)就是在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法、法律、法規(guī)和上級(jí)人大及其常委會(huì)決議決定的遵守和執(zhí)行，營(yíng)造一個(gè)良好的法制環(huán)境和氛圍。如果每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都能有三至四名人員專做人大工作，才能從人力上保證做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，如果僅靠一個(gè)人大主席，很難適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。
　?。ǘ┼l(xiāng)鎮(zhèn)人大主席不能分管政府部門工作。其依據(jù)有三點(diǎn)：一是地方組織法有明文規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席、副主席不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職務(wù)；如果擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職務(wù)，必須向本級(jí)人民代表大會(huì)辭去主席、副主席的職務(wù)。”二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是地方行政機(jī)關(guān)，它們之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。人大主席直接分管政府部門工作，實(shí)質(zhì)上是變相地?fù)?dān)任行政機(jī)關(guān)的職務(wù)。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的職責(zé)，地方組織法規(guī)定了三項(xiàng)，安徽省人大工作條例規(guī)定了八項(xiàng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開會(huì)和閉會(huì)期間依法履行這些職責(zé)，必須用大量的時(shí)間和精力。如果把精力和時(shí)間大部分用在分管的政府工作上，是無法做好人大工作的。
　　
　　（三） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席符合條件的應(yīng)進(jìn)入同級(jí)黨委。理由有兩點(diǎn)：一是有政策依據(jù)。在中共安徽省委辦公廳2004年二十號(hào)文件中就明確指出：“專職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席或副主席應(yīng)列席黨委會(huì)，符合條件的應(yīng)參加黨委”。六安市有57%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的年齡在50歲以下，應(yīng)該說是符合進(jìn)入黨委條件的。二是工作需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，集體行使職權(quán)是通過代表大會(huì)，而閉會(huì)期間的大部分工作都是由人大主席去做，人大主席參加同級(jí)黨委，能及時(shí)了解黨委中心工作，了解黨委的主張，可及時(shí)通過“議案或建議”向本級(jí)人民代表大會(huì)提出，以便把黨的主張變?yōu)閲?guó)家意志，這有利于在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展人大工作。
　　（四）進(jìn)一步改進(jìn)并規(guī)范代表閉會(huì)期間的活動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的各項(xiàng)工作，要自覺、主動(dòng)地依托代表來開展。代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)，既是執(zhí)行代表職務(wù)，也是知情知政，為出席大會(huì)審議各項(xiàng)議案和報(bào)告做準(zhǔn)備的過程。因此，要重視抓好閉會(huì)期間的代表活動(dòng)。每次人民代表大會(huì)召開前，提前將有關(guān)會(huì)議材料發(fā)給代表，以便代表提前審閱，保證代表有足夠的時(shí)間圍繞報(bào)告有組織、有計(jì)劃地開展調(diào)查研究；按照就近就地、便于活動(dòng)的原則，建立健全代表活動(dòng)小組；組織代表參加執(zhí)法檢查、專題視察或調(diào)研，每年不能少于三次；采取集中培訓(xùn)、以會(huì)代訓(xùn)、專題講座等多種形式，使每個(gè)代表尤其是新當(dāng)選的代表在任期內(nèi)至少受到一次培訓(xùn)；逐年提高代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，并列入財(cái)政預(yù)算，真正做到?？顚Ｓ茫粚?duì)無固定收入的農(nóng)民代表參加閉會(huì)期間活動(dòng)，給予適當(dāng)補(bǔ)助，報(bào)銷差旅費(fèi)；開展先進(jìn)代表小組和優(yōu)秀人大代表評(píng)選活動(dòng)，建立健全激勵(lì)約束機(jī)制，調(diào)動(dòng)代表的工作積極性。
　?。ㄎ澹┼l(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)一年至少召開兩次，每次會(huì)期不少于兩天?！栋不帐∴l(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例》第九條規(guī)定：“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議每年一般舉行兩次”。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)，而不是主席團(tuán)，更不是人大主席，《條例》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)有14項(xiàng)職權(quán)，要行使好這些職權(quán)，只靠一年一次人代會(huì)是不行的，至少要召開兩次。從時(shí)間上講，每次人代會(huì)不能少于兩天，這樣能讓代表有一定的時(shí)間審議報(bào)告和重大事項(xiàng)，尤其是換屆選舉，法律規(guī)定的提名、醞釀的時(shí)間要有保證。如《安徽省各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)執(zhí)行地方組織法的若干規(guī)定》第二條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)換屆選舉本級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員時(shí)，從提名、醞釀候選人到選舉開始的時(shí)間不得少于一天?！钡谌龡l規(guī)定：“代表聯(lián)合提名推薦地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員候選人時(shí)，醞釀提名的起止時(shí)間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)應(yīng)不少于兩個(gè)小時(shí)。”從這些規(guī)定上看，用一天的時(shí)間召開人代會(huì)顯然是不夠的。
　?。┼l(xiāng)鎮(zhèn)人大主席要明確四個(gè)關(guān)系?！侗O(jiān)督法》于2007年1月1日正式實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大雖然不屬監(jiān)督法的調(diào)整范圍，但也要認(rèn)真貫徹實(shí)施。做好閉會(huì)期間的人大工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席起著至關(guān)重要的作用。通過調(diào)研，我們認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席必須明確四個(gè)關(guān)系：
　　一要明確與黨委的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，但不能把人大的擔(dān)子推給黨委，由黨委代替人大去直接行使國(guó)家權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不能包辦，而應(yīng)積極“組織與支持”鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民通過人大去行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的國(guó)家權(quán)力。
　　二要明確與政府的關(guān)系?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不敢對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，主要原因是怕“得罪”政府領(lǐng)導(dǎo)人，影響與人大的關(guān)系。應(yīng)該看到，人大與政府的關(guān)系不是個(gè)人與個(gè)人的關(guān)系，而是不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。人大要敢于監(jiān)督，還要善于監(jiān)督，要抓住大事、要事進(jìn)行監(jiān)督，要用多種方式監(jiān)督。監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題后，還應(yīng)善于動(dòng)用一些處理方式，必要時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也可以罷免那些不稱職的政府領(lǐng)導(dǎo)人，還可以撤銷政府的“不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”。
　　三要明確與主席團(tuán)的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)構(gòu)，但根據(jù)《安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例》第七條第三款規(guī)定：“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，主席團(tuán)可以討論、決定有關(guān)事項(xiàng)。”因此，要做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，就要發(fā)揮主席團(tuán)的作用。作為人大主席必須做到：要心中時(shí)刻裝著主席團(tuán)成員，遇事要與其商量，互通情況，不能獨(dú)斷專行，包攬一切；適時(shí)召開主席團(tuán)會(huì)議，討論決定有關(guān)事項(xiàng)。人大主席要認(rèn)真聽取主席團(tuán)成員的意見和建議，嚴(yán)格執(zhí)行主席團(tuán)的決定。
　　四要明確本職工作和中心工作的關(guān)系。從人大角度來講，“本職工作”和“中心工作”既是互相聯(lián)系的統(tǒng)一體，同時(shí)也是不能互為代替的兩個(gè)方面。現(xiàn)在，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席對(duì)實(shí)施監(jiān)督缺乏信心和勇氣，其原因之一是認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一切活動(dòng)都是由黨委、政府共同研究決定的，自己全程參與，情況熟悉，如果組織代表視察、檢查，既害怕監(jiān)督到黨委頭上影響關(guān)系，又害怕監(jiān)督到自己頭上丟面子。在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要貫徹實(shí)施好監(jiān)督法，做好閉會(huì)期間的人大工作。每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，有計(jì)劃地組織代表對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況開展執(zhí)法檢查；圍繞黨委中心工作，經(jīng)常組織代表開展視察和調(diào)查研究，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府嚴(yán)格依法行政，確保憲法、法律在本區(qū)域貫徹實(shí)施，真正把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)成有權(quán)威的基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。
　　
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