一、基本概念
　　
　　財(cái)政預(yù)算可以定義為政府有計(jì)劃地獲得和使用的公共資源。財(cái)政預(yù)算是國(guó)家分配集中性財(cái)政資金的重要工具，是國(guó)家調(diào)節(jié)、調(diào)控、管理社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的重要杠桿。在現(xiàn)代社會(huì)中，預(yù)算是政府實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)最重要的工具，預(yù)算不僅是政府的財(cái)政計(jì)劃，而且是一個(gè)將人民的意愿和資源轉(zhuǎn)化為政府政策行動(dòng)、促進(jìn)政府政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的強(qiáng)有力工具，它具有三大基本功能和五個(gè)特征。三大功能是：資金配置、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和再分配。五個(gè)特征：一是法律性。國(guó)家預(yù)算的形成和執(zhí)行結(jié)果，都要經(jīng)過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，具有法律效力。二是集中性。政府預(yù)算的規(guī)模、來(lái)源、去向、收支結(jié)構(gòu)比例和平衡，由政府按照生產(chǎn)的水平和政治經(jīng)濟(jì)形式的需要統(tǒng)籌安排。三是綜合性。政府預(yù)算收支既反映了上級(jí)與下級(jí)之間的縱向分配關(guān)系，也反映了與部門以及企業(yè)事業(yè)單位之間的橫向分配關(guān)系。四是指令性。為確保政府重點(diǎn)建設(shè)，確保政府重大決策的實(shí)現(xiàn)，協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)比例關(guān)系，預(yù)算作為指令性計(jì)劃非常必要。五是公開(kāi)性。國(guó)家預(yù)算以及執(zhí)行情況必須采取一定的形式公之于眾，讓人民群眾了解財(cái)政收支情況，并置于人民群眾的監(jiān)督之中。
　　正是基于預(yù)算具有這樣重要的功能和特征，我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律明確規(guī)定并賦予了各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)政府的預(yù)算實(shí)行管理和監(jiān)督的職權(quán)。所謂地方人大預(yù)算審查監(jiān)督是指縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)，按照憲法和法律關(guān)于審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的預(yù)算以及執(zhí)行情況報(bào)告的決定，對(duì)本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算、決算進(jìn)行審查、批準(zhǔn)和預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程的監(jiān)督。監(jiān)督法將聽(tīng)取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況列為一個(gè)專章作了規(guī)定。從監(jiān)督法的規(guī)定可以看出，行使財(cái)政監(jiān)督權(quán)的主要方式是審議預(yù)算執(zhí)行情況。具體內(nèi)容有：審查和批準(zhǔn)決算、聽(tīng)取和審議預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告、審查和批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整方案及重要預(yù)算項(xiàng)目之間調(diào)減等內(nèi)容。
　　
　　二、主要問(wèn)題
　　
　　1. 預(yù)算內(nèi)容比較粗泛。在實(shí)踐中，地方政府報(bào)給本級(jí)人民代表大會(huì)審查的財(cái)政預(yù)算草案基本上延續(xù)過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的預(yù)算草案模式。預(yù)算草案是按功能和類別預(yù)算進(jìn)行編制的，過(guò)于簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，類、款、項(xiàng)、目四級(jí)預(yù)算科目沒(méi)有落實(shí)或很不具體，常常“只報(bào)大賬不報(bào)小賬”，只報(bào)告類級(jí)預(yù)算不報(bào)告項(xiàng)級(jí)預(yù)算，收入和支出都只列大類，少數(shù)列到款，預(yù)算建設(shè)性撥款只有總數(shù)沒(méi)有項(xiàng)目，而且部門預(yù)算也沒(méi)列入預(yù)算編制。嚴(yán)格地說(shuō)，這種預(yù)算草案只能算是一個(gè)預(yù)算框架或目錄，導(dǎo)致人大代表審議預(yù)算時(shí)“外行看不懂，內(nèi)行搞不清”。2007年3月，一位參加十屆全國(guó)人大五次會(huì)議的廣東代表坦言，他參加的五次全國(guó)人民代表大會(huì)從來(lái)沒(méi)有聽(tīng)到哪位代表在審議國(guó)家預(yù)算編制報(bào)告時(shí)發(fā)言，原因除了一些代表專業(yè)知識(shí)欠缺外，與國(guó)家預(yù)算編制報(bào)告不清楚有很大關(guān)系。
　　2. 預(yù)算編制不夠公開(kāi)。政府的收入來(lái)自納稅人，納稅人理所應(yīng)當(dāng)有權(quán)知道政府支出情況。但實(shí)際情況是，預(yù)算是怎么編制的，資金都用到了什么地方，不說(shuō)人民群眾不清楚，就連作為管理國(guó)家事務(wù)主體的權(quán)力機(jī)關(guān)也并不清楚。甚至有的政府在預(yù)算草案上印有“機(jī)密”二字，發(fā)不到人大代表手中，導(dǎo)致審批預(yù)算不見(jiàn)預(yù)算，而是審批預(yù)算編制報(bào)告。由此可見(jiàn)，政府預(yù)算報(bào)告的公開(kāi)性還十分不夠。
　　3. 預(yù)算執(zhí)行比較隨意。有的政府部門任意調(diào)劑不同預(yù)算課目之間的資金，有的預(yù)算資金任意超支挪用，有的將預(yù)算內(nèi)資金變?yōu)轭A(yù)算外資金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年國(guó)家對(duì)20個(gè)省的審計(jì)調(diào)查表明，本級(jí)預(yù)算編報(bào)數(shù)僅僅為中央實(shí)際補(bǔ)助數(shù)的44.5%。這說(shuō)明，地方財(cái)政對(duì)中央稅收返還和補(bǔ)助收入預(yù)算報(bào)表不完整。
　　4. 預(yù)算范圍不夠全面。政府向人大常委會(huì)報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況時(shí)，往往只報(bào)預(yù)算內(nèi)資金收支情況，而不報(bào)預(yù)算超收收入使用情況和預(yù)算外資金收支情況。這就使很大一部分資金流于人大的監(jiān)督之外。據(jù)了解，有些地方置于人大監(jiān)督之外的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于監(jiān)督內(nèi)的資金。
　　5. 預(yù)算報(bào)告不夠規(guī)范。政府向人民代表大會(huì)報(bào)告財(cái)政預(yù)算和報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況和決算報(bào)告的時(shí)間不明確，有的地方政府甚至只向代表大會(huì)作財(cái)政工作報(bào)告，沒(méi)有財(cái)政預(yù)算草案報(bào)告。
　　
　　三、幾點(diǎn)措施
　　
　　措施之一：亮化預(yù)算重點(diǎn)。監(jiān)督法第二十條規(guī)定，常務(wù)委員會(huì)聽(tīng)取的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告及審議意見(jiàn)，人民政府對(duì)審議意見(jiàn)研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報(bào)告，向本級(jí)人民代表大會(huì)代表通報(bào)并向社會(huì)公布。這就是說(shuō)，預(yù)算監(jiān)督應(yīng)該向人民群眾公開(kāi)，亮化預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容。監(jiān)督法第十八條規(guī)定，常務(wù)委員會(huì)對(duì)決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告應(yīng)重點(diǎn)審查預(yù)算收支平衡情況、重點(diǎn)支出的安排和資金到位情況、預(yù)算超收收入的安排和使用情況、部門預(yù)算制度建立和執(zhí)行情況、向下級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況、本級(jí)人民代表大會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)預(yù)算決議的執(zhí)行情況。同時(shí)，監(jiān)督法還規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)還應(yīng)重點(diǎn)審查上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金的安排和使用情況。審議重點(diǎn)預(yù)算時(shí)，有幾個(gè)技術(shù)問(wèn)題必須掌握：第一，各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡。這是預(yù)算法的規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。預(yù)算收支是否平衡主要看是否存在虛假平衡。虛假平衡的表現(xiàn)形式主要是“財(cái)政掛賬”，也就是將當(dāng)年收不抵支的差額接轉(zhuǎn)到下一年，該支付的不按時(shí)支付，該退付的不按時(shí)退付，從而減少或者隱瞞了當(dāng)年發(fā)生的收不抵支金額。第二，預(yù)算安排要符合法律法規(guī)的要求。預(yù)算法、教育法、農(nóng)業(yè)法、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法、民族區(qū)域自治法等都有一些專門的規(guī)定，預(yù)算安排不能違反這些法律規(guī)定。
　　措施之二：細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目。細(xì)化預(yù)算就是從過(guò)去的預(yù)算報(bào)告到類，細(xì)化到款甚至到項(xiàng)。按照預(yù)算法確定的我國(guó)預(yù)算組織體系，地方各級(jí)政府預(yù)算由本級(jí)各部門的預(yù)算組成，各部門預(yù)算由本部門所屬各單位預(yù)算組成。部門預(yù)算是一個(gè)部門根據(jù)國(guó)家法律和政策規(guī)定為履行其職能，經(jīng)依法編制、匯總、審核后形成的，涵蓋本部門全部收支活動(dòng)的綜合財(cái)政收支計(jì)劃，建立部門預(yù)算制度是細(xì)化預(yù)算的重要步驟。
　　措施之三：寬化審查監(jiān)督。寬化審查監(jiān)督的內(nèi)容主要是指除了審查預(yù)算內(nèi)資金收支情況，還要審查監(jiān)督預(yù)算超收收支使用情況、預(yù)算外資金收支情況、政府性資金收支情況和政府投資項(xiàng)目收支情況。這樣，就把財(cái)政全部資金的收支情況都納入了監(jiān)督范圍?！渡钲谑姓顿Y項(xiàng)目管理?xiàng)l例》規(guī)定，政府投資項(xiàng)目計(jì)劃編制完畢，市政府應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)市人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)。一經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自變更，項(xiàng)目預(yù)算不得超過(guò)已批準(zhǔn)的項(xiàng)目總投資，超過(guò)項(xiàng)目總投資20%、金額在5000萬(wàn)元以上的，市政府應(yīng)當(dāng)提市人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。
　　措施之四：強(qiáng)化監(jiān)督審議。堅(jiān)持不批不支的原則，凡是未經(jīng)人大及其常委會(huì)審批的項(xiàng)目資金均不得使用，更不能先使用后報(bào)告，切實(shí)加大對(duì)預(yù)算具體項(xiàng)目的監(jiān)督力度。據(jù)了解，全國(guó)有10個(gè)省的監(jiān)督條例規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)組成人員，在召開(kāi)常委會(huì)會(huì)議期間，可以依照法定程序?qū)︻A(yù)算、決算中的有關(guān)問(wèn)題提出詢問(wèn)或質(zhì)詢。有12個(gè)省規(guī)定，人大常委會(huì)有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項(xiàng)組織特定問(wèn)題調(diào)查。有10個(gè)省的監(jiān)督條例規(guī)定，對(duì)實(shí)施違法行為的由有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他責(zé)任人員給予行政處分。人大常委會(huì)還要借助審計(jì)力量審查政府預(yù)算。人大常委會(huì)需要審計(jì)政府預(yù)算時(shí)，應(yīng)該由人大預(yù)算工作委員會(huì)牽頭，借用政府審計(jì)部門的力量組成專門的人大預(yù)算審計(jì)小組，對(duì)政府的預(yù)算進(jìn)行審計(jì)。人大預(yù)算審計(jì)小組在完成人大預(yù)算審計(jì)任務(wù)期間接受人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，政府不得干預(yù)人大預(yù)算審計(jì)小組的工作。
　　措施之五：硬化預(yù)算調(diào)整。預(yù)算一經(jīng)人大審查批準(zhǔn)后就具有約束力，政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行。但是，預(yù)算是對(duì)未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)相關(guān)工作的預(yù)期安排，在執(zhí)行過(guò)程中，難免出現(xiàn)客觀形勢(shì)發(fā)生變化，導(dǎo)致預(yù)算難以繼續(xù)執(zhí)行或者繼續(xù)執(zhí)行會(huì)造成嚴(yán)重后果的情況。在這種情況下，可不可以政府先變更，然后再向人大常委會(huì)報(bào)告呢？答案是否定的。如果不經(jīng)審查批準(zhǔn)就可變更，將使人大批準(zhǔn)的預(yù)算失去嚴(yán)肅性；如果還要經(jīng)過(guò)人大審查批準(zhǔn)，就要召開(kāi)臨時(shí)會(huì)議，十分不便。為此，地方組織法規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)，根據(jù)本級(jí)政府的建議，決定對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的預(yù)算進(jìn)行變更。這就是說(shuō)，地方組織法將調(diào)整預(yù)算的權(quán)力交給了人大常委會(huì)。這既體現(xiàn)了經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算的嚴(yán)肅性，又體現(xiàn)了特殊情況下，由人大常委會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算的靈活性。因此，監(jiān)督法第十七條規(guī)定，預(yù)算經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，在執(zhí)行過(guò)程中需要做部分調(diào)整的，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將調(diào)整方案提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)。至于本級(jí)政府提前多長(zhǎng)時(shí)間向本級(jí)人大常委會(huì)提出變更部分預(yù)算方案，可根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定。
　?。ㄗ髡呦抵貞c市人大常委會(huì)辦公廳副主任）