社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和民主法制建設(shè)的進(jìn)一步完善，為公民自由權(quán)利的發(fā)展提供了社會(huì)基礎(chǔ)，民眾權(quán)利意識(shí)的覺醒對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)提出了新的要求，憲法作為國家的根本法，必須對(duì)這一需求作出積極回應(yīng)。雖然憲法確立了私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)原則，但缺少配套法律的約束，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)范圍并不明確，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，行政權(quán)的擴(kuò)張是對(duì)公民基本權(quán)利的最為嚴(yán)重的威脅，在現(xiàn)實(shí)生活中也出現(xiàn)了許多侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)例，而行政權(quán)力對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯并不僅僅體現(xiàn)在對(duì)所有權(quán)的剝奪上，地方政府以公共利益為名過度限制財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的事件時(shí)有發(fā)生，這就需要重新審視公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)范圍以及行政權(quán)力的界限。
　　
　　一、公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律地位——憲法原則還是基本權(quán)利
　　
　　在2004年的憲法修正案中，對(duì)廣大公民生活最具影響力的是“私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯原則”的建立，即“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”、“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”、“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。上述三款把對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的保護(hù)分為“不得侵犯、積極保護(hù)、合法補(bǔ)償”三個(gè)層面，從而在根本大法中確立了對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的全面保護(hù)原則。但與此同時(shí)，也帶來了一個(gè)疑問：憲法修正案對(duì)原來憲法第十三條的修改是放在總綱里，并未把對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)明確寫入基本權(quán)利一章，那么公民財(cái)產(chǎn)權(quán)到底是一項(xiàng)公民的基本權(quán)利，還是憲法的一項(xiàng)原則，只是作為對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充以及對(duì)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)成分的確認(rèn)而存在？學(xué)界在此問題上莫衷一是。就法理而言，權(quán)利都是指向一定的利益的，有獨(dú)立的利益內(nèi)容，才能稱得上是獨(dú)立的權(quán)利，當(dāng)基本權(quán)利受損時(shí)，可以通過法律救濟(jì)，有獨(dú)立的訴求。而憲法原則只是起到統(tǒng)領(lǐng)、評(píng)價(jià)的作用，不具備具體的訴求內(nèi)容。如果把公民財(cái)產(chǎn)權(quán)僅僅作為一項(xiàng)憲法原則和一項(xiàng)基本制度，那么就會(huì)得出這樣的結(jié)論：公民財(cái)產(chǎn)權(quán)并不指向獨(dú)立的利益，它只能依附于其他權(quán)利而不能單獨(dú)存在，公民財(cái)產(chǎn)權(quán)是對(duì)權(quán)利的一種保障手段，是對(duì)國家權(quán)力的約束，因而是一項(xiàng)憲法原則。這樣的結(jié)論很明顯在邏輯上是錯(cuò)誤的。公民財(cái)產(chǎn)權(quán)是人權(quán)的基本內(nèi)容，人權(quán)入憲的意義并不僅僅為公民基本權(quán)利提供了憲法上的依據(jù)，而且確立了一個(gè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
　　事實(shí)上，許多國家在憲法規(guī)范中確認(rèn)了非完全列舉主義。如《美國憲法》第九條修正案規(guī)定：“本憲法對(duì)某些權(quán)利的列舉，不得被解釋為否定或忽視由人民保留的其他權(quán)利。”《韓國憲法》第三十七條也規(guī)定：“公民的基本權(quán)利不得因憲法未加詳盡列出而被忽視。”我國長期以來對(duì)于人權(quán)的觀點(diǎn)是采取“法律權(quán)利”說，認(rèn)為基本權(quán)利和人權(quán)都是由國家制度、國家權(quán)力所賦予的[1]。這種觀點(diǎn)把法律、國家置于人的基本權(quán)利之前。根據(jù)我國慣行的這種人權(quán)憲政理論和司法實(shí)踐，公民應(yīng)當(dāng)享有，而憲法沒有規(guī)定的權(quán)利則公民不能享有。人權(quán)相對(duì)于基本權(quán)利及其他法律權(quán)利而言，是一種應(yīng)然的權(quán)利狀態(tài)，而基本權(quán)利及法律權(quán)利則是權(quán)利的實(shí)然狀態(tài)、法定狀態(tài)。應(yīng)然權(quán)利在人權(quán)憲政理念上通常被理解為“法律不禁止的權(quán)利”，這種權(quán)利沒有得到立法上的支持因而得不到法律的確認(rèn)、保護(hù)和救濟(jì)。但同時(shí)，法律又沒有對(duì)這種權(quán)利做出明確的否定性評(píng)價(jià)，公民行使這種權(quán)利時(shí)的法律責(zé)任問題并不明確。這種人權(quán)憲政理念上的不同，是我們加入人權(quán)公約后面臨的重大問題。因此，我們必須超越傳統(tǒng)的“法賦人權(quán)”的觀念，樹立人權(quán)自身固有、源自人自身固有的尊嚴(yán)的人權(quán)憲政理念。正因如此，即便是法律未賦予的基本權(quán)利，只要是法律未禁止的，國家應(yīng)該保障、確認(rèn)和救濟(jì)，因?yàn)闄?quán)利、人權(quán)并不來自于法律[2]。我國憲法不是將公民財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)定在公民的基本權(quán)利一章中而是規(guī)定在總綱中，實(shí)際上這是把個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)問題當(dāng)成了更為基礎(chǔ)的憲法規(guī)范，不僅不失其基本權(quán)利的性質(zhì)，而且較其他基本權(quán)利更為根本。既然“國家尊重和保障人權(quán)”條款并未因放入公民基本權(quán)利和義務(wù)章節(jié)而喪失其憲法基本原則地位，那么，又有什么理由懷疑公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本權(quán)利屬性呢？因此，公民財(cái)產(chǎn)權(quán)放在憲法哪個(gè)位置，并不影響其基本權(quán)利的根本屬性。
　　
　　二、地方行政立法權(quán)的擴(kuò)張給公民財(cái)產(chǎn)權(quán)造成消極影響
　　
　　憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)范的意義在于防止公權(quán)力的過度擴(kuò)張，正是在這個(gè)意義上，憲法規(guī)范所確定的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)了個(gè)人與國家之間的公法關(guān)系。由于公權(quán)力強(qiáng)制性、單方性的特征，它對(duì)私有財(cái)產(chǎn)侵犯的可能性比私權(quán)利之間的侵犯要大得多，因此“公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”更多的是對(duì)公權(quán)力主體要求，這是需要健全的行政法制度才能實(shí)現(xiàn)的。然而，在實(shí)踐中，我國行政立法權(quán)的范圍不斷膨脹，職權(quán)性立法的主體范圍不斷擴(kuò)大，授權(quán)立法也迅速發(fā)展，授權(quán)主體和被授權(quán)主體多樣化，導(dǎo)致公民權(quán)利容易受到行政權(quán)的侵害，也使得國家對(duì)行政權(quán)的控制變得更加困難。在我國，幾乎每個(gè)行政機(jī)關(guān)甚至行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)、派出機(jī)關(guān)和派出機(jī)構(gòu)，都擁有范圍不同、程度不同的文件制定權(quán)（規(guī)范性法律文件的制定和發(fā)布權(quán)）。所不同的是，不同的行政機(jī)關(guān)的“立法權(quán)”或?yàn)閲曳伤鞔_確認(rèn)，或雖未獲明確確認(rèn)，但現(xiàn)實(shí)存在并行使著。
　　我們以廣東省廣州市近期引發(fā)爭議的禁止電動(dòng)自行車上路事件為例， 2006年11月6日，廣州市公安局發(fā)布通告，明文規(guī)定自該通告公布之日起，禁止電動(dòng)自行車進(jìn)入城市任何街道，電動(dòng)自行車以“污染”、“不安全”、“妨礙交通”等理由遭封殺。在電動(dòng)自行車被禁止上路的廣州市，由于短時(shí)間內(nèi)城市公交系統(tǒng)無法承受突然釋放的人流壓力，不得不超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，不僅沒有達(dá)到減輕交通擁擠的管理目的，也給市民的生產(chǎn)生活帶來了諸多不便。此外，由于被禁止上路，民眾所擁有的電動(dòng)自行車不能夠使用或轉(zhuǎn)讓，并且得不到任何補(bǔ)償，這在市民中引起很大爭議。禁止電動(dòng)自行車上路，從表面上看是行政機(jī)關(guān)行使管理職權(quán)的行為，但在深層次看反映的是憲政問題，它涉及公權(quán)力如何行使及其界限問題。自2004年修憲之后，財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念早就擺脫了所有權(quán)的范圍。通說認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)是所有權(quán)的上位概念，所有權(quán)為物權(quán)，而財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅包含反映靜態(tài)財(cái)產(chǎn)關(guān)系的物權(quán)，也包含反映動(dòng)態(tài)財(cái)產(chǎn)關(guān)系的債權(quán)。當(dāng)然，憲法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)并不僅僅是民法財(cái)產(chǎn)權(quán)概念的重述，在概念和范圍上是不同的，但是，對(duì)于財(cái)產(chǎn)的占有和基于此而產(chǎn)生的使用及受益等內(nèi)容是其基本內(nèi)容則是毋庸置疑的。既然公民財(cái)產(chǎn)權(quán)是一項(xiàng)基本權(quán)利，那么對(duì)其任何限制必須符合以下條件：依據(jù)法律，為了公共利益，所采取的限制手段必須符合比例原則，對(duì)利益損失必須補(bǔ)償。而實(shí)際上，不僅地方各級(jí)人大，甚至地方政府的一些“紅頭文件”就可以隨意對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)加以限制甚至剝奪，如在實(shí)行電動(dòng)自行車禁令的廣州市，禁止電動(dòng)自行車上路的直接依據(jù)僅僅是廣州市公安局的一紙通告，這樣的行政行為甚至連行政立法都算不上，而做出這個(gè)通告的依據(jù)又是源自2006年5月1日起實(shí)施的《廣東省道路交通安全條例》第十四條：“電動(dòng)自行車、殘疾人機(jī)動(dòng)輪椅車等安裝有動(dòng)力裝置的非機(jī)動(dòng)車實(shí)行登記制度，經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門登記后，方可上道路行駛。地級(jí)以上市人民政府在本行政區(qū)域內(nèi)對(duì)電動(dòng)自行車和其他安裝有動(dòng)力裝置的非機(jī)動(dòng)車不予登記、不準(zhǔn)上道路行駛作出規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)公開征求意見，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)?！倍谄渖衔环ā兜缆方煌ò踩ā肺覀儏s找不到禁止電動(dòng)自行車上路的依據(jù)。如《道路交通安全法》第十八條“依法應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀姆菣C(jī)動(dòng)車，經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門登記后，方可上道路行駛。依法應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀姆菣C(jī)動(dòng)車的種類，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況規(guī)定”，以及第五十七條“駕駛非機(jī)動(dòng)車在道路上行駛應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)交通安全的規(guī)定。非機(jī)動(dòng)車應(yīng)當(dāng)在非機(jī)動(dòng)車道內(nèi)行駛；在沒有非機(jī)動(dòng)車道的道路上，應(yīng)當(dāng)靠車行道的右側(cè)行駛?！睆纳鲜鰲l款中我們僅僅得出這樣的結(jié)論：電動(dòng)自行車上路行駛是否需要登記由各地根據(jù)實(shí)際情況做出，而法律并沒有授予地方政府限制電動(dòng)自行車使用的權(quán)力。對(duì)于權(quán)力的行使界限，我們知道這樣一個(gè)基本理念：對(duì)于公權(quán)力，法無明文規(guī)定即禁止，對(duì)于私權(quán)利，法無明文規(guī)定即可為。但實(shí)際上，作為基本權(quán)利的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)在層層克扣之后已經(jīng)喪失了其應(yīng)有的地位。
　　
　　公民財(cái)產(chǎn)權(quán)受到限制而成為“相對(duì)權(quán)利”已經(jīng)得到了普遍認(rèn)可，相對(duì)于“公共利益”，公民財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)做出讓步是其應(yīng)負(fù)擔(dān)的責(zé)任，但這種限制是有條件的，公權(quán)力不能以所謂的“公共利益”為由隨意限制公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。憲法雖然明確了“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，但是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)施過度限制是否予以補(bǔ)償并未明確，這就給公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)帶來一系列問題。以廣州電動(dòng)自行車事件為例，作為代步工具，如果電動(dòng)自行車不能上路，那么就喪失了其基本的效用，雖然表面上公權(quán)力并未強(qiáng)行將公民對(duì)電動(dòng)自行車的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，但不能上路的電動(dòng)自行車既不能使用，又不能轉(zhuǎn)讓，所造成的消極后果相比較征收、征用而言毫不遜色。同時(shí)，由于政府的禁令，導(dǎo)致經(jīng)營電動(dòng)自行車的銷售者、生產(chǎn)者停業(yè)、停產(chǎn)，對(duì)于其債權(quán)利益的實(shí)現(xiàn)也是一種嚴(yán)重的侵害。政府實(shí)施行政行為即使目的是為了社會(huì)公益，那么所要運(yùn)用的手段必須要符合行政法上的比例原則，要考慮行政行為所付出社會(huì)成本與得到的收益是否相適應(yīng)。因此，對(duì)于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)應(yīng)當(dāng)充分全面，對(duì)于政府因行使管理職能而對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的過度限制，應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定并予以補(bǔ)償。
　　公權(quán)力對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)過度限制是否應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償、限制的依據(jù)如何，在各國也經(jīng)歷了一個(gè)從無到有逐漸發(fā)展的過程。我們僅以美國和德國為例：美國的國會(huì)和各州立法機(jī)關(guān)均可以依據(jù)“警察權(quán)”立法限制財(cái)產(chǎn)權(quán)，這些限制包括積極限制和消極限制。消極限制以排除不利情況為目的，如木結(jié)構(gòu)的房屋因容易引發(fā)火災(zāi)而在城市遭到禁止；立法授權(quán)政府砍伐私人土地上感染銹病的雪松以防止鐵銹病傳染給附近的蘋果園。積極限制旨在促進(jìn)公益，如保護(hù)人文景觀和自然環(huán)境。最初美國憲法規(guī)定征收要補(bǔ)償，但沒有規(guī)定限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的管制也要補(bǔ)償，但隨著公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，公民要求國家對(duì)因過度“管制”（限制）財(cái)產(chǎn)而造成的損失給予補(bǔ)償?shù)暮袈暼諠u強(qiáng)烈。最終，在上世紀(jì)70年代中期，美國聯(lián)邦最高法院舍棄了傳統(tǒng)的將過度限制公民財(cái)產(chǎn)權(quán)宣告為無效的做法，承認(rèn)其成立準(zhǔn)征收，可以請(qǐng)求公平補(bǔ)償[3]。在德國，公用征收制度最初起源于19世紀(jì)，其時(shí)被稱為“古典征收概念”。它是指基于公共福祉之目的，由行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律做成行政處分，將私有財(cái)產(chǎn)(主要是土地所有權(quán))予以剝奪，并移轉(zhuǎn)于某特定之公用事業(yè)，同時(shí)給予被征收人完全之補(bǔ)償。此時(shí)的公用征收實(shí)質(zhì)上是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利的買賣，作用上有如“強(qiáng)制收買”。至20世紀(jì)初，德國《魏瑪憲法》頒布，德國法上的征收概念被予以擴(kuò)張，主要表現(xiàn)在如下方面：(1)征收之客體不限于有體物，除土地或動(dòng)產(chǎn)，尚擴(kuò)及具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值之權(quán)利，如債權(quán)、著作權(quán)等；(2)征收之法律方式不限于以行政處分為之，尚包括直接以法律規(guī)定征收之；(3)征收之目的不以滿足某特定公用事業(yè)之需要為限，尚包括有利于一般之公共利益；(4)征收不以所有權(quán)轉(zhuǎn)移至國家或其他權(quán)利主體為必要，對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)之限制，例如土地使用權(quán)之限制，或?qū)ㄖ锿庑巫兏?，亦屬公用征收之類型[4]。由此可見，對(duì)于公民財(cái)產(chǎn)的過度限制，無論是在大陸法國家還是在英美法國家都確立了法律限制，補(bǔ)償救濟(jì)原則[5]。
　　
　　三、法律保留原則在我國的具體適用
　　
　　法律保留是以德國為主要代表的國家所奉行的一種基本權(quán)利限制制度，該制度強(qiáng)調(diào)任何情況下對(duì)基本權(quán)利的限制都必須以代議機(jī)關(guān)（國會(huì)或議會(huì)）通過的法律為準(zhǔn)。法律保留原則源于分權(quán)結(jié)構(gòu)模式下的法治理念，即對(duì)民意機(jī)關(guān)的信任和對(duì)行政權(quán)力的恐懼。因?yàn)閲鴷?huì)代表直接由委派或選舉產(chǎn)生，人民通過他們向國家上層建筑反映自己的利益或愿望，并堅(jiān)信他們會(huì)理性行使權(quán)力，即便國會(huì)通過了對(duì)己不利或有害的法律，那也是人民心甘情愿的選擇；且權(quán)力的官僚化通常表現(xiàn)為行政權(quán)的擴(kuò)張，而這正是自由與權(quán)利受到威脅的重要來源。
　　根據(jù)法律保留原則，對(duì)公民基本權(quán)利的限制只能由國家立法機(jī)關(guān)通過制定法律的形式進(jìn)行。在人權(quán)保障業(yè)已成為不可逆轉(zhuǎn)之歷史潮流的當(dāng)下，世界上大部分國家均在本國憲法典或憲法性法律中明確了法律保留原則。如《聯(lián)邦德國憲法》（1949年）第二條規(guī)定：“人人都有發(fā)展其個(gè)性的權(quán)利，但不得侵犯他人的權(quán)利或觸犯憲法秩序或道德準(zhǔn)則”，“人人都享有生存權(quán)和人身不可侵犯權(quán)、個(gè)人的自由不可侵犯，只有根據(jù)法律才能侵害這些權(quán)利?！薄抖砹_斯聯(lián)邦憲法》（1993年）第五十五條第三款規(guī)定：“人和公民的權(quán)利和自由，只能在捍衛(wèi)憲法制度基礎(chǔ)、他人的道德、健康、權(quán)利和合法利益、保證國防和國家安全所必需的限度內(nèi)，由聯(lián)邦法律予以限制?！?
　　與西方國家不同，我國的法律保留是在立法法中規(guī)定的。從《立法法》第八、九條的規(guī)定來看，依法“只能制定法律”的事項(xiàng)中，只有有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪與限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰以及司法等制度不能以授權(quán)的方式交由國務(wù)院行使以外，其他的均可授出。我們知道，基本權(quán)利只能由法律做出限制已經(jīng)成為各國認(rèn)可的通說，所謂的基本權(quán)利的防御權(quán)功能也在于此?！读⒎ǚā返倪@一規(guī)定，有將限制公民基本權(quán)利（人身自由和政治權(quán)利除外）的權(quán)力下放之嫌，而對(duì)于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的態(tài)度也僅僅是在涉及財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的剝奪時(shí)才有可能做出法律保留，如對(duì)公民財(cái)產(chǎn)過度限制是否采取法律保留原則語焉不詳，這就給下位法以可乘之機(jī)，地方人大或地方各級(jí)政府就可能會(huì)以“公共利益”為名限制公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的正常行使。在廣州電動(dòng)車事件中，對(duì)于這一嚴(yán)重侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為，即便不屬于“絕對(duì)保留”范疇，也是屬于“相對(duì)保留”的事項(xiàng)，也就是說，對(duì)于電動(dòng)自行車行駛權(quán)的限制，也必須由全國人大及其常委會(huì)明確授權(quán)國務(wù)院以行政法規(guī)做出，而不是以地方政府規(guī)章做出，更不能以更低級(jí)的規(guī)范性文件做出。在廣州電動(dòng)自行車事件發(fā)生后，雖然有人因此利益受損而提出訴訟[6]，但現(xiàn)行法律并未給予相應(yīng)的救濟(jì)途徑。假設(shè)交警依據(jù)禁令對(duì)騎電動(dòng)自行車的市民實(shí)施罰款、沒收處行政罰，受罰的市民雖然可以通過行政訴訟或行政復(fù)議尋求救濟(jì)，但由于我國行政訴訟法中法院不能直接宣告行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件違法無效，只能消極地規(guī)避適用，因此，即使受處罰人勝訴也只能是個(gè)案救濟(jì)。由于沒有建立對(duì)行政立法的司法審查制度，現(xiàn)有的行政訴訟法無法受理對(duì)抽象行政行為提起的訴訟，而走行政復(fù)議之路也困難重重。由于在發(fā)布禁令前，廣州市政府事先征求廣東省政府的意見并獲得批準(zhǔn)，以廣州市公安局名義發(fā)布的通告實(shí)際蘊(yùn)涵了廣東省政府的意志，所以，作為內(nèi)部監(jiān)督的行政復(fù)議法也提供不了有效救濟(jì)。
　　在我國，權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是以人大為基礎(chǔ)，和行政權(quán)相比，司法權(quán)較軟弱，不能對(duì)行政權(quán)進(jìn)行有效的制約。在沒有建立起對(duì)包括規(guī)章在內(nèi)的抽象行政行為的司法審查機(jī)制之前，作為權(quán)力享有者的人大必須負(fù)擔(dān)起對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約責(zé)任，但長期以來，由于監(jiān)督程序的不完善，以及各地為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)片面追求效率，忽視公平，導(dǎo)致行政權(quán)不斷擴(kuò)張，人大的功能和作用被虛置，這對(duì)于權(quán)力的制約是尤為不利的。但近期，隨著《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的出臺(tái)，以此為契機(jī)，為制約行政權(quán)、約束政府行為、保障公民基本權(quán)利提供了一個(gè)可行的機(jī)制。鑒于政府行為對(duì)公民權(quán)益的直接侵害性，《監(jiān)督法》 明確了人大常委會(huì)的監(jiān)督職能和監(jiān)督程序，盡管《立法法》對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和規(guī)章的備案審查做了規(guī)定，但維護(hù)公民享有憲法和法律賦予的基本權(quán)利，是全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、全國人民代表大會(huì)代表及地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表的一項(xiàng)基本職責(zé)，也是一項(xiàng)重要義務(wù)。維護(hù)公民基本權(quán)利，是人大監(jiān)督工作的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。人大監(jiān)督既要防范政府、法院、檢察院制定規(guī)范性文件和實(shí)施職權(quán)行為侵犯公民的基本權(quán)利，又要防范憲法明確規(guī)定的而又尚沒有部門法具體依據(jù)的公民基本權(quán)利。在現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中，一些地方作出的決議、決定或者發(fā)布的命令，超越了職權(quán)，明顯違法，比如擅自設(shè)立審批、收費(fèi)、罰款、處罰、行政強(qiáng)制等等，限制或者剝奪了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，或者是增加了公民、法人和其他組織的義務(wù)。為了解決這一類問題，《監(jiān)督法》規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷下一級(jí)人大及其常委會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定，有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。撤銷的程序，《監(jiān)督法》規(guī)定由省級(jí)人大常委會(huì)參照《立法法》關(guān)于備案審查的規(guī)定作出具體的規(guī)定。
　　
　　《監(jiān)督法》的出臺(tái)，給公民基本權(quán)利的保障帶來了希望，使得類似廣州電動(dòng)車事件這樣關(guān)系到公民切身利益的社會(huì)問題有了解決的機(jī)會(huì)。《監(jiān)督法》明確規(guī)定，人大常委會(huì)監(jiān)督的重點(diǎn)，要緊緊抓住關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的問題。如第二十二條，“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照本法第九條規(guī)定的途徑，每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，有計(jì)劃地對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查?！逼浯?，監(jiān)督法明確規(guī)定，人大常委會(huì)監(jiān)督的主要形式是每年有計(jì)劃地選擇若干重大問題，聽取和審議“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告。另外，監(jiān)督法明確了專項(xiàng)工作報(bào)告議題確定的六個(gè)途徑，比如人大代表反映集中的問題、常委會(huì)組成人員反映集中的問題、人民來信來訪反映集中的問題等?！皬倪@些途徑確定的監(jiān)督內(nèi)容來看，都是人民群眾普遍關(guān)注的問題。人大常委會(huì)抓住了人民群眾普遍關(guān)注的、反映強(qiáng)烈的、又帶有共性的問題實(shí)施監(jiān)督，這種監(jiān)督是基本的、全面的，而且是具有法律效力的。”因此，各級(jí)人大常委會(huì)通過積極行為，解釋法律、法規(guī)，對(duì)于政府行為進(jìn)行監(jiān)督約束，通過對(duì)法律法規(guī)在實(shí)施后的檢查評(píng)估，對(duì)關(guān)系公民基本權(quán)利的法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件及時(shí)廢、改、立，不僅是法律保留原則具體適用的有效途徑，也是進(jìn)一步完善民主法制建設(shè)、構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵所在。
　　和諧社會(huì)就是法治社會(huì)，從權(quán)利－權(quán)力的關(guān)系看，就是兩者達(dá)到一種平衡，公權(quán)力的行使是為了更好地促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，增進(jìn)社會(huì)福利，保障公民權(quán)利，因此要達(dá)到構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)，必須完善立法，明確基本權(quán)利的法律保留原則，增強(qiáng)人大監(jiān)督職能，限制行政機(jī)關(guān)向立法權(quán)的過度滲透，也只有這樣，權(quán)力得到制衡，和諧才會(huì)實(shí)現(xiàn)。
　　
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　　[6]2006年12月1日開始，廣州全面禁止電動(dòng)自行車上路，當(dāng)?shù)鼐结槍?duì)“違法”上路的電動(dòng)車用戶的行政處罰隨即展開。廣州市民葉存環(huán)女士被番禺區(qū)交警“扣車”，將交警大隊(duì)告上法庭，要求撤銷交警的這項(xiàng)行政強(qiáng)制措施，并返還被扣車輛，此為廣州市實(shí)施電動(dòng)車禁令來第一個(gè)行政訴訟。
　　
　　(作者單位：華中師范大學(xué)政法學(xué)院)