作為我國根本政治制度的人民代表大會制度，自1954年9月正式確立以來，曾經(jīng)走過曲折的道路。十一屆三中全會以后，是我國人民代表大會制度恢復(fù)重建和發(fā)展的新時期。20多年來，無論是對人大制度的認(rèn)識，還是人大制度本身的制度建設(shè)，以及人大制度實際運作，均取得了前所未有的發(fā)展與進步。但是，人大制度在許多方面，仍存在著有待改革和完善的地方。比如，人大制度的理論構(gòu)想與實際運作、憲法的有關(guān)規(guī)定與憲法的有效實施，都有一定的差距；有相當(dāng)一部分人對人大制度還不了解、不關(guān)心。這些問題既與我國缺乏民主法制傳統(tǒng)和受人治因素的影響有關(guān)，也與政治體制改革滯后和不到位有關(guān)。因此，“堅持”與“完善”是人大制度建設(shè)的永恒主題。堅持和完善人大制度，把人大制度潛在的優(yōu)勢變?yōu)楝F(xiàn)實的功效，需要在實踐中不斷改革和創(chuàng)新。
　　人大制度創(chuàng)新的動力是什么？人們也許有不同看法。有論者說，人大制度創(chuàng)新是經(jīng)濟增長的推動，這不無道理，因為任何政治的變革都是由經(jīng)濟變革所決定的。有論者說，人大制度創(chuàng)新是民主化進程的推動，這也客觀存在，因為民主訴求的確在一定程度上影響了人大制度創(chuàng)新。但筆者認(rèn)為，人大制度創(chuàng)新的根本動力或直接動力是執(zhí)政黨的政治推動。
　　從經(jīng)濟背景來看，關(guān)于當(dāng)代人大制度變化的原因，通常的觀點是，由于中國經(jīng)濟的增長，社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的深入，我們的法治化進程也隨之得到推進，人大地位的加強就是法治化進程得到推進的證明。其合理之處是指出了經(jīng)濟的發(fā)展對政治制度的影響。其缺失在于，并不能告訴我們是怎樣的經(jīng)濟條件導(dǎo)致了人大制度的變化？變化中的人民代表大會有怎樣的特征？人大制度將怎樣進一步改變？這種解釋很容易將這些問題忽略掉。事實上，經(jīng)濟增長不一定自動帶來政治變革，相反，可能會因為，在經(jīng)濟增長的過程中物質(zhì)生活條件得到了改善而緩解了內(nèi)在危機的激化和爆發(fā)，從而沒有壓力和動力去進行制度變革。經(jīng)濟增長與政治改革是兩個相對立的發(fā)展目標(biāo)，盡管兩者之間有一定的關(guān)聯(lián)和影響，但彼此之間并不存在簡單決定性關(guān)系。人大制度作為一種政治運轉(zhuǎn)規(guī)劃，折射出了一種憲政精神，這種精神不是經(jīng)濟增長的副產(chǎn)品，而是在實踐中逐漸養(yǎng)成的，是歷史的必然，人民的選擇。忽略了政治文化歷史國情等多方面的原因，單獨從經(jīng)濟一個方面討論問題很難全面準(zhǔn)確把握這種憲政精神。
　　從法律背景來看，人大制度創(chuàng)新是法律現(xiàn)代化的必然。法律現(xiàn)代化是指法律具備現(xiàn)代性的過程，其要素通常包括公開性、自治性、普遍性、層次性、確定性、可訴性、合理性和權(quán)威性等。如果我們將法律現(xiàn)代化作一種“時代化”來理解，就可以解釋過去20多年時間里現(xiàn)代法治進程的動因。黨的十一屆三中全會以來，隨著“改革開放”政策的實施，一場學(xué)習(xí)人類先進法制文明的思潮迅速興起。法律教育的規(guī)模逐步擴大、法律職業(yè)從業(yè)人員大量增加、中央及各地立法機構(gòu)活動頻繁、立法數(shù)量猛增；與此同時，通過議會外交等各種形式的交流與合作，發(fā)達(dá)國家法律制度和司法經(jīng)驗被大量引入和借鑒。這種狀況很類似于發(fā)生在上世紀(jì)初以“富國強兵”為目標(biāo)的晚清變法。雖然這兩次變法的背景和具體內(nèi)容不盡相同，但它們卻是同一主題的變奏，即在已經(jīng)發(fā)生重大變化的世界中，通過吸納新鮮經(jīng)驗，改造固有體制，解決層出不窮的新舊社會問題，并在此過程中完成從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代法治的出現(xiàn)以及它對傳統(tǒng)社會秩序的替代，是當(dāng)代中國從傳統(tǒng)社會轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代社會的要求，是計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟的要求，同時也是中國如何更好地走向世界的要求。在這個大背景下，轉(zhuǎn)型期中國面臨的第一任務(wù)必須是“變革”而不是“變法”。實際上，法律所扮演的角色，不過是對社會現(xiàn)有秩序進行改造的工具。建立和維護新的社會秩序的使命要求法律規(guī)則不斷制定和貫徹實施。
　　顯然，這一轉(zhuǎn)變迄今尚未完成，作為這一轉(zhuǎn)變重要部分的法律現(xiàn)代化運動仍在發(fā)展之中，法治依然是有待實現(xiàn)的理想。盡管當(dāng)今社會已經(jīng)發(fā)生了重大變化，但晚清時人們所面對的一些基本問題，如維護民權(quán)（人權(quán)）、開啟民智（教育）、保障民生（經(jīng)濟）、限制君權(quán)（政治）等，仍然是人們今天關(guān)注的問題，只不過是形式和用語稍有不同。新中國建立以來，我們已經(jīng)錯失了許多發(fā)展經(jīng)濟和制度創(chuàng)新的機會，因此，目前我們面臨的任務(wù)是歷時性問題共時性解決。這個過程不容許是一個慢慢進化的過程，而必須在一個不太長的時間里解決這個歷史性任務(wù)。我們所處的歷史階段決定了目前的國家基本制度的建設(shè)應(yīng)優(yōu)先大規(guī)模推進民主化進程，因為它是建立法治和民主的基本前提，也是社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的必要條件。但是，民主僅僅是我們這個國家所追求的終極目標(biāo)之一。由于執(zhí)政黨對國家穩(wěn)定和發(fā)展長遠(yuǎn)利益的考慮，當(dāng)民主的追求與生存、發(fā)展的要求矛盾時，就可能不得不弱化民主訴求。由此可見，我國人大制度的堅持和完善是社會現(xiàn)有秩序被全面改造和重新建構(gòu)的一種表達(dá)方式，而不只是國家在進行民主化的表現(xiàn)形式，更不是對西方議會制度的簡單嫁接和模仿。
　　人大制度創(chuàng)新的動力也許只有在一定歷史條件下的政治心理和民族文化背景中才能找到答案。中國是儒家文化的發(fā)祥地，作為四大文明古國，曾經(jīng)輝煌幾千年，在近現(xiàn)代又經(jīng)歷了外敵入侵、國土淪喪的屈辱歷史。100多年來，中華民族的夢想就在于通過現(xiàn)代化的道路來實現(xiàn)國家富強和民族統(tǒng)一，以盡快結(jié)束貧弱受欺的歷史，進而早日立于世界民族之林。對于有著這種傳統(tǒng)背景的國家的執(zhí)政黨而言，中華民族的“偉大復(fù)興”或者說“和平崛起”才是最重要的，其他則是手段。從政治體制改革看，為了實現(xiàn)復(fù)興與崛起的目標(biāo)，執(zhí)政黨一方面要使體制更為完善，另一方面又會注意淡化理想色彩，使改革的每一步盡量兼顧各方面的利益訴求，力求獲得更多的政治支持。要使體制改革得以推進，執(zhí)政黨必須要考慮以下幾個因素：改革必須有利于執(zhí)政黨維持和鞏固自身的合法政治地位；改革必須能夠解決當(dāng)時的社會危機；改革必須能夠基本上維持政治體制的相對穩(wěn)定性和繼承性；改革必須借助現(xiàn)行體制內(nèi)部的自我調(diào)整的能力。總之，制度創(chuàng)新必須能夠鞏固黨的執(zhí)政地位并提高黨的執(zhí)政能力，而不能對黨產(chǎn)生不利影響。從經(jīng)濟體制改革看，為了實現(xiàn)這一目的，執(zhí)政黨在一定時期甚至不惜放棄對理想的平民社會結(jié)構(gòu)的追求，在具體政策上，“讓一部分人先富起來”。僅以農(nóng)村改革為例，如果說農(nóng)村改革順應(yīng)了群眾的要求，恰恰是或多或少地?fù)p害了一部分人的利益。問題的關(guān)鍵在于，這種改革的推進，部分利益受損者能站在執(zhí)政黨的大局角度去理解和諒解。不難想象，這種選擇是基于黨的領(lǐng)導(dǎo)層從中國的現(xiàn)實經(jīng)驗和民族心理出發(fā)對當(dāng)前政治經(jīng)濟形勢的正確判斷。也不難看出，中國一切重大的社會政治經(jīng)濟的變化都是以執(zhí)政黨的政策變化為前提，而黨的政策變化，又是與黨的核心領(lǐng)導(dǎo)層的理性選擇密切相關(guān)。
　　以上分析表明，中國人大制度創(chuàng)新，是執(zhí)政黨國家地位鞏固和民族復(fù)興的需要。人大制度創(chuàng)新的根本動力來自執(zhí)政黨的政治推動。因此，推進人大制度創(chuàng)新，就必須著眼于這個國家執(zhí)政黨的文化心理，以我們自己的方法凸現(xiàn)中國共產(chǎn)黨作為國家利益的守護者和中華民族的“偉大復(fù)興”或者說“和平崛起”的引領(lǐng)者這一根本特征。這是轉(zhuǎn)型期人大制度創(chuàng)新無法回避的首要命題。
　　因此，探索轉(zhuǎn)型期的人大制度創(chuàng)新之路，我們必須找到一條既有利于執(zhí)政黨提高執(zhí)政能力，又有利于調(diào)動人大制度創(chuàng)新的積極因素的兩全之策。這個兩全之策的最佳平衡點就是執(zhí)政黨通過人大機制推進法治。筆者認(rèn)為，勾畫人大制度創(chuàng)新之路，當(dāng)前應(yīng)著重從三方面逐步推進，即黨與人大關(guān)系法治化、人大主體精英化、人大監(jiān)督職能健全化。
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