對規(guī)范性文件進行備案審查，是憲法賦予人大常委會的法律監(jiān)督職權(quán)，對于維護法制統(tǒng)一至關(guān)重要。但目前的現(xiàn)實是，人大對規(guī)范性文件審查權(quán)的使用基本處于擱置狀態(tài)，尤其是縣級人大，對于這項權(quán)力的使用率幾乎為零?！侗O(jiān)督法》的出臺，把規(guī)范性文件審查權(quán)提上了重要日程，筆者認為，縣級人大要行使規(guī)范性文件審查權(quán)，必須首先解決以下幾個方面的問題：
　　1.對規(guī)范性文件的范圍作出界定。這是人大履行該項職權(quán)的首要前提。根據(jù)現(xiàn)有的法律，有關(guān)基層人大審查規(guī)范性文件的規(guī)定包括：《憲法》第九十九條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷本級人民代表大會常務(wù)委員會不適當?shù)臎Q定；第一百零四條規(guī)定，縣級以上的地方各級人大常委會有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令，撤銷下一級人民代表大會的不適當?shù)臎Q議?！兜胤浇M織法》第八條規(guī)定，縣級以上的地方各級人大有權(quán)撤銷下一級人大及其常委會的不適當?shù)臎Q議、撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令?！读⒎ǚā返诎耸藯l第五項規(guī)定，地方人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)章；第八十九條第四款規(guī)定，地方政府規(guī)章應(yīng)當同時報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案……從這些規(guī)定來看，縣一級國家機關(guān)的規(guī)范性文件主要是有關(guān)國家機關(guān)制定的決議、決議、命令。那么，實踐中是否僅僅就局限在這些被冠以決議、決定、命令名稱的文件上呢？顯然這是不夠的。以浙江省海寧市為例，市政府一年內(nèi)作出決定或命令的次數(shù)相當少，而有關(guān)全局性的意見、辦法、規(guī)定等卻不下幾十個，人大不應(yīng)該只對政府的幾個決定、命令進行審查，而放棄對幾十個意見、辦法、規(guī)定的審查。為此，筆者認為，對于行使規(guī)范性文件審查權(quán)的范圍應(yīng)作進一步延伸，只要是涉及全局性的、與人民群眾切身利益密切相關(guān)的具有規(guī)范性內(nèi)容的“紅頭文件”，都應(yīng)納入人大備案審查的范圍。
　　2.規(guī)范審查的程序。規(guī)范性文件審查是一項非常嚴肅、涉及面廣的監(jiān)督工作，要保證這項工作的落實必須通過相應(yīng)的制度確立起一套規(guī)范、完整、可操作性強的程序。
　?。?）備案時間。主要包括兩方面：一是規(guī)定單個規(guī)范性文件發(fā)布后向人大常委會備案的時間；二是規(guī)定上一年制作的規(guī)范性文件目錄的上報時間。要求對上一年制作的規(guī)范性文件目錄予以報備，主要是為了便于人大常委會事后的備查。
　?。?）受理機構(gòu)。對于報備的規(guī)范性文件，人大常委會總體的工作方法應(yīng)該是實行統(tǒng)一受理，分類負責(zé)，即由一個辦事機構(gòu)統(tǒng)一受理后，按其性質(zhì)、內(nèi)容的不同進行分類，并提出交辦建議，由主任會議決定負責(zé)審查的機構(gòu)。
　?。?）審查形式?？梢苑秩齻€層次：一是由承辦機構(gòu)對規(guī)范性文件進行審查后，提出審查報告和建議處理結(jié)果，提交主任會議作出決定；二是當主任會議認為必要時，則將該規(guī)范性文件連同承辦機構(gòu)的審查報告等一并提交常委會會議審議；三是當常委會會議認為必要時，可以提請人代會進行審查。
　?。?）審查時限。承辦機構(gòu)的審查時限應(yīng)有統(tǒng)一的規(guī)定，一般應(yīng)為30日，即從接受交辦任務(wù)到提出審查報告在30日內(nèi)完成，這30日不應(yīng)包括提交主任會議直至常委會會議審查的時間。如遇特例，要延長審查時間時，需經(jīng)主任會議同意。
　?。?）審查結(jié)果的處理。對規(guī)范性文件的審查結(jié)果大致可劃定為合法與不合法兩大類，其中“合法”包含一個特例，即合法但規(guī)范性文件之間存在矛盾。而不合法也包含了兩種情況，一是輕微違法，二是嚴重違法。對此，人大在對審查結(jié)果的處理決定時，也要相應(yīng)作出責(zé)成自行糾正決定或撤銷決定。從機構(gòu)級別和監(jiān)督力度等方面考慮，縣級人大常委會對于規(guī)范性文件審查結(jié)果的處理，總體上除合法的可由主任會議直接作出決定外，對于不合法文件的處理都應(yīng)由常委會會議作出決定較為適宜。至于合法但規(guī)范性文件之間存在矛盾的，可由主任會議指定有關(guān)辦事機構(gòu)進行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不能取得一致意見的，由主任會議作出決定。
　?。?）責(zé)任追究。對于不備案、不審查、不撤銷的如何進行責(zé)任追究應(yīng)當有法律上的規(guī)定。
　　此外，對于規(guī)范性文件審查程序的啟動，除目前常規(guī)性的報備審查外，是否能因國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位直至公民個人的申請而啟動，目前省市一級已有例子。從長遠來看這是必要的，至于縣一級是在常規(guī)性程序運作趨于成熟時再考慮，還是一并進行實踐和探索，可以因地而宜。
　　3.強化審查機構(gòu)的力量配備。行使規(guī)范性文件審查權(quán)，對負責(zé)審查人員的政策水平、法律水平、專業(yè)水平等都有很強的要求，沒有一個專業(yè)的審查機構(gòu)，沒有一支高素質(zhì)隊伍，是很難承擔起這項職責(zé)的。同時，隨著形勢的發(fā)展，規(guī)范性文件審查的任務(wù)也將越來越重，就目前縣一級人大常委會的機構(gòu)設(shè)置和力量配備而言，任何一個辦事機構(gòu)都無法獨立承擔起這一責(zé)任。所以，需要從組織機構(gòu)、人員力量上加以保證，從體制上、機構(gòu)上進行根本性的調(diào)整和改革是上佳的結(jié)果，但這不是一朝一夕的事情。那么，就目前的機構(gòu)設(shè)置和配備，我們可以采取兩種方法：
　?。?）分流法。即按照統(tǒng)一受理、分工負責(zé)的模式進行辦事機構(gòu)之間的分流，統(tǒng)一一個機構(gòu)集中受理后按專業(yè)分別由各辦事機構(gòu)進行審查。各辦事機構(gòu)在審查過程中，除內(nèi)部現(xiàn)職人員外，還需要借用“外腦”，如請常委會組成人員和辦事機構(gòu)組成人員中的法律工作者、專業(yè)人員，以及其他不在上述組成人員之列的相關(guān)專業(yè)方面的人員加入。
　?。?）綜合法。建立主任會議領(lǐng)導(dǎo)下的臨時性、綜合性審查組織，專門負責(zé)規(guī)范性文件的審查工作，人員從各辦事機構(gòu)抽調(diào)，同時充實外部人員。
　　形式上兩種方法有所區(qū)別，但最終的目的是要建立起一支規(guī)范性文件審查的專家隊伍。這樣，一方面可以補充人員力量的不足，另一方面可以提高整體的審查能力，以保證規(guī)范性文件審查權(quán)的正確、有效行使。
　　4.有效限制黨政聯(lián)合發(fā)文。黨委與政府聯(lián)合發(fā)文，是從建國初期沿襲下來的傳統(tǒng)做法。在特定的歷史時期，這種模式對加強黨的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮了積極作用，但當置于依法治國的大背景下時，其弊端也日益凸顯。因此，需要切實轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式 ，理順黨委與政府之間、權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)之間的關(guān)系，有效限制、減少直至杜絕黨委與政府聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)象，保證國家監(jiān)督體制的順暢。
　　（作者單位：浙江省海寧市人大常委會法工委）