監(jiān)督權(quán)是憲法賦予人民代表大會及其常委會的一項(xiàng)重要職權(quán)。監(jiān)督權(quán)的行使，需要有相應(yīng)的法律使之規(guī)范化、程序化。多年來，各級人大常委會對監(jiān)督權(quán)的行使進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，積累了有益的經(jīng)驗(yàn)，社會各界對此也作了多方面的理論研究，取得了一定的共識。隨著我國進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，深刻變化的國際環(huán)境，艱巨繁重的改革發(fā)展任務(wù)，復(fù)雜多樣的社會矛盾和問題，都對發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義法治國家提出了新的要求。十屆全國人大常委會第二十三次會議高票通過的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱“監(jiān)督法”）的實(shí)施，對于發(fā)展社會主義民主政治，完善人民代表大會制度，保證人大依法加強(qiáng)監(jiān)督工作，促進(jìn)依法行政、公正司法，維護(hù)廣大人民的根本利益，具有十分重大的意義。
　　胡錦濤總書記在就制定監(jiān)督法召開黨外人士座談會聽取意見時強(qiáng)調(diào)，法律的生命力在于實(shí)施。監(jiān)督法的實(shí)質(zhì)是保證人大監(jiān)督的規(guī)范化、程序化，要全面實(shí)施監(jiān)督法，必須建立相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制。筆者粗淺研讀監(jiān)督法條文，認(rèn)為有三個方面的問題迫切需要在具體工作中進(jìn)一步細(xì)化：
　　
　　第一個需要細(xì)化的問題：專項(xiàng)監(jiān)督的議題如何確定？
　　
　　監(jiān)督法基本廓清了監(jiān)督誰、監(jiān)督什么、怎樣監(jiān)督的問題。監(jiān)督工作的各個方面，監(jiān)督法用七個章節(jié)分別作了規(guī)定。居于七個方面之首的是第二章內(nèi)容，即“聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告”，這應(yīng)該是各級人大常委會在實(shí)際工作中運(yùn)用最多，也是最能取得監(jiān)督效果的重要監(jiān)督內(nèi)容。專項(xiàng)工作涉及經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等各項(xiàng)工作的方方面面，如何確定議題，成為各級人大常委會必須認(rèn)真面對的問題。監(jiān)督法第九條對議題確定的途徑作了六個方面的原則規(guī)定，即：（一）本級人民代表大會常務(wù)委員會在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題；（二）本級人民代表大會代表對人民政府、人民法院和人民檢察院工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題；（三）本級人民代表大會常務(wù)委員會組成人員提出的比較集中的問題；（四）本級人民代表大會專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的突出問題；（五） 人民來信來訪集中反映的問題；（六）社會普遍關(guān)注的其他問題。實(shí)際工作中，六個方面所涵蓋的問題可能很多，不同社會群體對不同工作的利益攸關(guān)度不一樣， “突出”、“集中”、“普遍”也都是較為模糊的概念，而如何確定專項(xiàng)工作監(jiān)督的議題，依據(jù)人大常委會集體行使職權(quán)的原則，需由常委會決定。做好這項(xiàng)工作，不僅需要對工作全局有準(zhǔn)確的把握，需要道德良知和社會正義感，需要為民請命的勇氣，更需要高超的政治智慧。按照中國的國情和既往的模式，往往是人大常委會主任（委員長）主導(dǎo)主任（委員長）會議，主任會議又主導(dǎo)常委會會議，這就難保議題的確定真正直指“突出”、“集中”和“普遍”問題。為此，要建立三個機(jī)制來保證議題確定上的程序化和規(guī)范化。
　　一是建立議題收集機(jī)制。主要針對監(jiān)督法第九條所列六個方面的問題，建立相應(yīng)的反饋機(jī)制，及時把這些問題準(zhǔn)確全面完整地傳遞給同級人大常委會，確保相關(guān)信息不遲滯、不失真，為開展專項(xiàng)監(jiān)督提供原始素材，奠定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
　　二是建立議題篩選機(jī)制。這是確定專項(xiàng)監(jiān)督議題的關(guān)鍵。六個方面的問題涉及社會生活的各個方面，收集到的問題肯定會形形色色，篩選就是要對收集到的問題按一定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行必要的提純過濾，要符合兩個基本條件，才能列入工作監(jiān)督的重點(diǎn)。首先要符合“突出”、“ 集中”和“普遍”的原則。其次要體現(xiàn)質(zhì)、量并重，即開展專項(xiàng)監(jiān)督的議題既要有一定的“質(zhì)”的要求，對促進(jìn)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，促進(jìn)民主政治和精神文明建設(shè)，全面構(gòu)建和諧社會具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，又要有一定的“量”的體現(xiàn)，所監(jiān)督的事項(xiàng)事關(guān)大多數(shù)群眾利益或是某一社會群體迫切需要解決的問題，這樣才使監(jiān)督具有更高的社會價值，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效益的最大化。
　　三是建立議題評價機(jī)制。建立專門的評估機(jī)構(gòu)，對篩選的問題進(jìn)行評價，檢視作為專項(xiàng)監(jiān)督的議題是否體現(xiàn)事關(guān)全局、事關(guān)民生、事關(guān)未來的要求。這個評價機(jī)構(gòu)，既要包括社會精英層的專門人才，也要含有體現(xiàn)民意的群眾代表，還可以吸收專門的民意調(diào)查機(jī)構(gòu)參與其中。當(dāng)然，人大代表也應(yīng)是重要組成部分。通過對篩選議題的評價，使人大專項(xiàng)監(jiān)督的議題更能把握全面、更具有針對性、更體現(xiàn)民意，也使人大監(jiān)督更具實(shí)效。此外，還可對監(jiān)督效果進(jìn)行評價，以利總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷提高監(jiān)督水平。
　　
　　第二個需要細(xì)化的問題：對計(jì)劃和預(yù)、決算的監(jiān)督如何精準(zhǔn)到位？
　　
　　人大常委會監(jiān)督的第二個方面內(nèi)容，即監(jiān)督法第三章規(guī)定的“審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告”。這項(xiàng)工作內(nèi)容早就列入了人大監(jiān)督的范疇并在實(shí)施，如每年一次的人代會上就有相關(guān)的專門議程，定期召開的常委會也有相關(guān)的議題安排。但這些監(jiān)督到目前為止，都有程式化的傾向。譬如對財(cái)政預(yù)決算報(bào)告的審查，可以說，一次人代會開下來，代表們雖聽了相關(guān)工作報(bào)告，但對財(cái)政的錢怎么花的，花到什么地方去了，沒有幾個代表能說出個子丑寅卯來，因?yàn)閳?bào)告的內(nèi)容十分粗略。這樣事實(shí)上就不可能真正起到審查、監(jiān)督作用。這些報(bào)告提交人代會或常委會批準(zhǔn)，便純粹成了程序安排，鮮有不通過的例子。要實(shí)施監(jiān)督法所要求的有效監(jiān)督，就必須處理好以下三個方面的關(guān)系。
　　一是報(bào)總賬與查細(xì)賬的關(guān)系。財(cái)政部門代表政府向人代會或人大常委會提交的工作報(bào)告一般只報(bào)總賬，如收入與支出總量，收入與支出的大致構(gòu)成。實(shí)際上的收與支的情況十分復(fù)雜，僅憑報(bào)告是無法看出其是否合理合法的。要實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，只有深究其具體的收支事項(xiàng)，而這項(xiàng)工作往往很難開展：一是需要相當(dāng)精熟的財(cái)務(wù)知識；二是工作量相當(dāng)浩繁；三是看到“真憑實(shí)據(jù)”有一定的難度。但惟其如此，只有做大量細(xì)致的工作，吃透情況，才能使監(jiān)督有可靠的依據(jù)。
　　二是原則審查和績效審查的關(guān)系。對財(cái)政預(yù)決算的審查應(yīng)有兩個方面，一是看收支是否平衡，二是看收支是否合理。目前主要是審查是否平衡，幾乎沒有人追究收支是否合理，特別是支出的合理性監(jiān)督幾乎是空白，因而現(xiàn)行的監(jiān)督完全是程序性的，納稅人的錢成了某些有權(quán)“公仆”的“私房錢”，想怎么花就怎么花。報(bào)載某縣農(nóng)民以納稅人身份狀告財(cái)政局未經(jīng)預(yù)算批準(zhǔn)就添置了一輛小轎車是亂花納稅人的錢，財(cái)政局長居然說農(nóng)民不交農(nóng)業(yè)稅就不是納稅人，沒有資格告他。姑且不論農(nóng)民算不算納稅人，這位局長的公仆意識淡薄到何等程度也可見一斑。這就使得全社會普遍存在明明是“面子工程”偏說是“實(shí)事工程”、明明是“政績工程”偏說是“民心工程”的現(xiàn)象，行政官員動用公共資源缺乏必要的監(jiān)督，成本意識普遍缺失，導(dǎo)致遺留問題連綿不絕，這就更需要人大監(jiān)督往實(shí)里做，努力遏制這種現(xiàn)象的蔓延。
　　三是人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會審查和審計(jì)審查的關(guān)系。本級人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會是實(shí)施監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)，是宏觀上的監(jiān)督與審查，側(cè)重于事前的監(jiān)督；隸屬于政府的審計(jì)機(jī)構(gòu)則具有專業(yè)業(yè)務(wù)上的優(yōu)勢，是微觀上的審查與監(jiān)督，側(cè)重于事后監(jiān)督；在審計(jì)機(jī)構(gòu)屬于政府序列的體制下，兩者之間應(yīng)當(dāng)是相互配合，互為補(bǔ)充的關(guān)系，做到宏觀監(jiān)督與微觀監(jiān)督相結(jié)合，事前監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合，共同把監(jiān)督引向深入。
　　
　　第三個需要細(xì)化的問題：執(zhí)法檢查如何有效保證法律實(shí)施？
　　
　　這個問題的內(nèi)涵是：人大通過執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)存在的問題之后，如何保證這些問題得到解決，真正做到令行禁止。提出這個問題針對性很強(qiáng)。英國的大衛(wèi)?休謨有一個著名的“無賴原則”，即制定法律時要想到“人人都是無賴”。執(zhí)法監(jiān)督同樣要想到如何制止執(zhí)法違法問題，何況在我國，有法不依、執(zhí)法犯法的現(xiàn)象還十分普遍。譬如《行政許可法》明確規(guī)定除特定項(xiàng)目，行政許可不收費(fèi)，但目前行政審批事項(xiàng)中真正不收費(fèi)的很少，即使原來的行政機(jī)關(guān)不收費(fèi)，也要派生出個協(xié)會來充當(dāng)行政機(jī)關(guān)的“影子”實(shí)施收費(fèi)。就以行政執(zhí)法監(jiān)督為例，筆者認(rèn)為，各級人大常委會要側(cè)重在兩個方面加以細(xì)化：
　　一是要加強(qiáng)對執(zhí)法責(zé)任制落實(shí)情況的監(jiān)督。首先要明確執(zhí)法主體和執(zhí)法范圍。即將現(xiàn)行國家法律法規(guī)和地方性法規(guī)分門別類，按照執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作職責(zé)，逐級確定執(zhí)法部門和單位、執(zhí)法人員的資格和條件、執(zhí)法工作的具體范圍。如編制《行政機(jī)關(guān)實(shí)施法律法規(guī)主管部門目錄》，建立執(zhí)法人員持證上崗制度等，從而避免執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法工作中存在的責(zé)任不清、管轄不明、越權(quán)執(zhí)法、有利就爭、無利就推的現(xiàn)象。其次要規(guī)范執(zhí)法程序。程序是權(quán)利得以保障的前提。要督促落實(shí)執(zhí)法公示制度，將執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)、條件、時限、收費(fèi)、結(jié)果等內(nèi)容公之于眾，完善執(zhí)法文書，增強(qiáng)執(zhí)法的透明度，以公開促公正，便于執(zhí)法相對人依法維護(hù)自己的合法權(quán)益。同時，要建立內(nèi)部制約機(jī)制，做好行政復(fù)議、申訴上訴、法律審核等，防止重大失誤，及時糾正錯誤。其三要明確執(zhí)法責(zé)任，實(shí)施目標(biāo)考核。要按照誰主管誰負(fù)責(zé)的原則，量化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，層層落實(shí)責(zé)任，以保證法律到位，執(zhí)法到崗，責(zé)任到人，使監(jiān)督更為具體。
　　二是堅(jiān)決落實(shí)錯案和執(zhí)法過錯（“兩錯”）責(zé)任追究制度。這是實(shí)施執(zhí)法責(zé)任制的核心環(huán)節(jié)，也是實(shí)施有效監(jiān)督的法寶。為此，首先要正確界定“兩錯”，所謂錯案是指執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)錯誤，或定性定罪不準(zhǔn)，或適用法律不當(dāng)，或違反法定程序，影響了案件公正處理，依法應(yīng)當(dāng)糾正的案件。執(zhí)法過錯是指行政執(zhí)法人員和司法人員在執(zhí)法活動中，由于主觀或客觀原因?qū)е虏门?、處罰、處置有明顯違法或失當(dāng)?shù)男袨?。其次要善于發(fā)現(xiàn)認(rèn)定、敢于真追實(shí)究違法執(zhí)法責(zé)任，這是監(jiān)督的全部意義所在。一要解決思想認(rèn)識問題。執(zhí)法機(jī)關(guān)的聲譽(yù)不能靠護(hù)短遮丑來維護(hù)，執(zhí)法人員的積極性也不能靠姑息遷就來提高，對違法執(zhí)法的放縱就是對國家和人民的犯罪。二要拓寬發(fā)現(xiàn)違法執(zhí)法行為的渠道，保證線索來源的暢通。三要結(jié)合實(shí)際制定和完善切實(shí)可行的追錯標(biāo)準(zhǔn)和程序，明確追錯的組織機(jī)構(gòu)和工作人員。四要在認(rèn)定和追究執(zhí)法責(zé)任時，要實(shí)事求是分清責(zé)任，認(rèn)定責(zé)任應(yīng)合法合理公正，追究執(zhí)法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)與一般執(zhí)法人員一樣對待。要錯責(zé)相當(dāng)，罰教結(jié)合，既要根據(jù)其違法執(zhí)法不同性質(zhì)和情節(jié)輕重，不僅追究其相應(yīng)的行政、經(jīng)濟(jì)、民事或刑事責(zé)任，更要注重通過追究其違法責(zé)任的手段和方式，達(dá)到教育廣大執(zhí)法者及提高其整體素質(zhì)和執(zhí)法水平的目的。
　　
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