分權原則是近現(xiàn)代國家的一項基本憲法原則，這一原則的不同表現(xiàn)形態(tài)型構出了各國的國家權力體系。在傳統(tǒng)時期，人們一般是從形式主義的角度對分權原則進行理解的；而在現(xiàn)代，由于行政權的擴張和行政立法權的廣泛存在，分權原則的基本內涵已經發(fā)生了重大改變。
　　
　　一、分權思想的源流與發(fā)展
　　
　　國家權力可按照其職能進行分解的觀念是古希臘思想家亞里士多德對人類政治文明作出的杰出貢獻。亞里士多德從人性惡的角度出發(fā)，認為“人的天性是惡的，人類倘若由他任性行事，總是難保不施展內在的惡性”[1]，所以，必須給予必要的限制?；诖丝紤]，亞氏提出一切政體都應具備三種機能的理論，即議事機能、行政機能、審判(司法)機能，并分別對行使三種機能的權力配置的不同方案做了詳細的分析[2]。在此基礎上，古羅馬時期的波利比阿最早提出了權力之間必須制衡的觀點。波利比阿通過對羅馬政體的觀察之后總結到：執(zhí)政官、元老院、民眾三種權力處于平衡狀態(tài)，會防止任一權力無限擴張或過于強大，如果其中一種權力要打破其與其他權力之間的均衡，就會受到另兩種權力的牽制，從而使三種權力得到相應的調整并處于平衡狀態(tài)。波利比阿的權力間必須制衡的觀點成為西方政治思想中的重要內容，對后世產生了重大影響。此后，古羅馬另一位思想家西塞羅延續(xù)了波利比阿的觀點，主張在國家中設立三種不同的權力機構，即執(zhí)政官、元老院、人民大會。
　　盡管在古希臘、古羅馬時期就提出了分權思想和制衡理論，但在漫長的歲月中都沒有受到實際掌握政治權力者的關注，沒有對實際的政治生活產生根本性影響，這一過程一直延續(xù)到資產階級革命。
　　
　　二、分權原則在國家權力體系中的確立
　　
　　在近代，英國革命時代的思想家哈林頓是最先對國家權力分立進行構設的設計者，他初步提出了國家權力機構的劃分，主張“共和國中的兩個組織——元老院和人民大會——只是立法機構，因而必須有一個機構來推行制定的法律，這就是行政機構。行政機構加上其余人為的東西，共和國便包括提議案的元老院、批準議案的人民會議和執(zhí)行議案的行政機構。共和國即通過元老院而具有貴族政體性質，通過人民大會而具有民主政體性質，通過行政機構而具有君主政體性質，所以便是完美無缺的。”[3]
　　真正將分權理論系統(tǒng)化的是法國啟蒙思想家孟德斯鳩。他從權力自身的擴張屬性進行論證“一切有權力的人都容易濫用權力，這是亙古不變的一條經驗?！盵4]因此，要防止權力濫用，就必須建立分權機制，以權力制約權力。在洛克分權思想的基礎上，孟德斯鳩認為，國家權力應當被劃分為立法權、行政權和司法權，且三權應由不同機關行使。美國憲法主要起草人漢密爾頓等資產階級思想家們則進一步發(fā)展了孟德斯鳩的分權學說，并將其付諸實踐。他們認為，任何人都不是天使，“如果人是天使，就不需要任何政府了；如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了?！盵5]他們根據洛克、孟德斯鳩的分權思想闡釋了美國政府的應然建制，即國家立法權、行政權和司法權應當分立并相互牽制。由于他們的倡導，這一思想為1787年美國憲法所吸收。美國憲法對立法權、行政權以及司法權作出了如下規(guī)定：全部立法權，均屬于由參議院和眾議院組成的合眾國國會；行政權屬于美利堅合眾國總統(tǒng)；合眾國的司法權，屬于最高法院和國會設立的下級法院。至此，分權原則的理想在政治實踐中正式得以確立。分權原則的核心內涵是國家權力的分工與制約，但在各國的實踐中仍表現(xiàn)出較大差異。在憲政的發(fā)源地英國，長期以來奉行“議會主權”原則，立法權在國家權力體系中具有至高地位，行政權與司法權則表現(xiàn)出其明顯的從屬性特點；而在以美國為代表的總統(tǒng)制國家，三權在理論上基本處于均衡狀態(tài)，不存在何者地位更高的問題。
　　
　　三、立法權與行政權關系的嬗變
　　
　　從傳統(tǒng)上看，行政機構是作為法律的執(zhí)行機關而存在的，立法機關與行政機關之間存在著明顯的職能界限。但隨著社會變遷和國家職能的轉變，行政立法被廣泛運用于行政管理領域，成為行政機關管理社會的重要手段。這種轉變改變了立法權與行政權的關系，即行政機關在一定程度上攫取了本應屬于立法機關的原初權限。
　　就世界范圍來說，從傳統(tǒng)議會主導的“立法國”向行政主導的“行政國”轉變在19世紀末期就已開始發(fā)生。第二次世界大戰(zhàn)以后，“立法國已走到盡頭：立法在本質上已受到限縮，對于公共生活之范疇，也只以大原則來規(guī)定，以免陷于繁瑣之中”[6]的現(xiàn)狀進一步強化，立法機關成為形式上的立法者，行政機關則成為滿足國家任務最重要的機構。這一現(xiàn)象的顯著特征在于，行政機關不但擁有行政執(zhí)行權，而且還擁有行政立法權和一定的司法權。率先被授予廣泛規(guī)章制定權的是1887年美國成立的第一個聯(lián)邦獨立管理機構——“州際商業(yè)委員會”，此后，1893年英國制定的《行政規(guī)章公布法》也賦予中央政府各部首長制定的規(guī)章具有立法性質。從此，行政權力突破代議制政府傳統(tǒng)的限制性原則，這一世界性潮流很快在各國先后得以確立。
　　當行政立法產生時，其所面對的最主要的批駁者就是那些堅守古典憲政主義理論的傳統(tǒng)憲政主義者，其所遇到的阻礙更多來自于古典憲政主義理論中的分權原則。他們從純粹古典的憲政原理出發(fā)，奉行嚴格的形式主義。在這些傳統(tǒng)的憲政主義者看來，不同的機關權力不可混同，“行政立法”的產生是行政機關對立法機關（代議機關）立法權的僭越，是行政權的非法擴張，其將對公民權造成破壞與損害。這種將立法與行政看成絕對分立的觀點有著善良之初衷與警示之意義，但不論其出發(fā)點多么美好，卻有著不可否認的弊端——脫離現(xiàn)實。18世紀以后，社會生活的重大變遷與公民對政府觀念的轉變，使行政機關的職能大為擴張。直至當下，各國雖紛紛縮減行政機關之職能，力圖將“全能政府”轉變?yōu)椤坝邢拚?，但行政機關仍需承擔大量的社會事務，而這些卻是權力分立理論的創(chuàng)設者們所難以預見的。如果分權理論堅持采用嚴格的形式主義加以解釋，將無法展開現(xiàn)代的行政活動，代議機關的立法職能亦將陷入癱瘓，公民的利益無法得到實現(xiàn)與滿足。為此，更多學者乃至各國的政府部門更愿從功能主義視角詮釋分權理論。立法權與行政權的絕對分立開始出現(xiàn)融合之勢。
　　英國行政法的開山鼻祖韋德爵士認為：“傳統(tǒng)的觀點認為，行政立法是一個不得不予以容忍的禍害，它對于分權是一種不幸而又不可避免的破壞。然而，這是個過時的觀點，因為，實際上，問題的關鍵在于行政立法在實踐當中是不可缺少的，而不在于理論上難以使其合法化?！彼鶕嵺`中某些“一般性指示”性質的難以判斷而否定以形式主義方法絕對區(qū)分立法權與行政權。他說：“立法與行政之間所存在的只是一個模糊的界限，想當然地以為它們是兩種形式上根本不同的權力的看法是錯誤的。它們之間的有些主要區(qū)別是明顯的。但是，企圖在兩者之間劃出一個清晰的界線，則是比較早期的政治學理論中的一個因不切實際而無法實現(xiàn)的宿愿。”[7]
　　不但學者們贊同以功能主義視角看待立法與行政的融合，而且美國聯(lián)邦最高法院亦多從功能主義闡釋分權原則以此裁判案件。功能主義認為，分權原則的基本觀念僅在于規(guī)定國家三個部門的最上層機構——國會、總統(tǒng)、最高法院各享有某一方面的權力，互相制約，以保持各部門之間的平衡。對于最上層機構以下的其他機構能夠享有什么權力由法律根據具體情況決定，憲法未對此作出規(guī)定。而法律在規(guī)定下級機關的權力時，不受權力不能混合的限制，下級機關的權力不取決于其所隸屬的部門，而取決于職務上的需要，所以美國的行政機關，不論是隸屬于總統(tǒng)的行政機關或獨立于總統(tǒng)的行政機關，一般都同時具有行政、立法、司法三種權力，但下級機關享有的權力不能破壞憲法規(guī)定的最上層機構之間的權力平衡，否則就是違反分權原則。美國聯(lián)邦最高法院對分權原則的解釋往往受當前案件的影響，但采用功能主義予以詮釋的情形居多，從聯(lián)邦政府成立之初直至當下，國會不斷地通過法律授予行政機關立法權力，除了1935年巴拿馬案與謝克特案以外，最高法院從未否認授權法的效力。
　　
　　將立法權與行政權從嚴格的形式主義倡導的絕對分立過渡到功能主義贊成的相互融合，是人類智慧的進步。行政機關擁有立法權的途徑有二，即或是憲法規(guī)定，或是法律授權，經由前者而立法稱為“職權立法”，經由后者而立法稱為“授權立法”。無論哪種立法，均為從屬于立法機關（代議機關）所制定之法律的附屬立法[8]。但與職權立法相比，授權立法對分權原則的維護更勝一籌。授權立法（或委任立法）與憲政分權原則是一對應當辯證看待的矛盾體。從表層看來，授權立法乃是對分權原則的挑戰(zhàn)與破壞，但從深層次看，反而是對分權原則的認可與遵守。首先，授權立法的理論前設是承認權力分立原則的存在與正當；其次，授權機關可通過授權立法為被授權機關設定立法標準，令被授權機關在其所許可的范圍與事項內立法；再次，授權機關可通過監(jiān)督、撤銷、收回等方式將被授權機關的立法權控制在自己手中。通過授權立法而享有立法權的行政機關如同由立法機關掌握線繩的風箏，能夠在多大范圍內活動均由立法機關掌握，兩者的分立并非絕對分立，融合也僅是相對融合，恰到好處地維持了立法與行政體制上的制約與職能上的合作。
　　
　　余論
　　
　　雖然立法權與行政權的關系因行政立法權的廣泛運用而發(fā)生了某種程度的改變，但立法權制約或控制行政權的功能并沒有因此而喪失，相反，由于立法保留原則、法律優(yōu)越原則的認同和廣泛采用，這種控制在某種意義上得到了加強。因此，我們可以說，在新的時代，分權原則發(fā)生變化的是其具體表現(xiàn)形態(tài)，而其所蘊涵的國家權力分工思想與制約精神卻是始終沒有改變的。
　　
　　注釋：
　　[1] 【古希臘】亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1983年版 ，第319頁。
　　[2] 張恒山：《論分權的理由與反駁》，載《江蘇行政學院學報》2004年第6期，第75頁。
　　[3] 【英】哈林頓：《大洋國》，何新譯，商務印書館1963年版，第25~26頁。
　　[4] 【法】孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務印書館1982年版，第154頁。
　　[5] 【美】漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如譯，商務印書館1982年版，第264頁。
　　[6] 陳新民：《公法學札記》，中國政法大學出版社2001年，第26~28頁。
　　[7] 【英】威廉?韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第558頁。
　　[8] 雖然《法國憲法》規(guī)定行政機關享有立法職權，但考察《法國憲法》所列舉的屬于議會立法范圍的事項能夠看出，國家與社會重大的、原則性的立法事項仍由議會以法律規(guī)定。觀察法國憲政實踐的學者也指出：“從憲法運作的實際分析及其解釋方式所呈現(xiàn)之圖景，否定了有關法律和規(guī)章之間的分權屬于法國政府運作的極端革命這一說法，議會遠未受到削弱，它仍然是中心立法機構?！眳⒁姀埱Х骸段鞣綉椪w系》（下冊，歐洲憲法），中國政法大學出版社2001年版，第60頁。
　　
　　（作者單位：吉林大學法學院）