在地方立法過程中，立法必要性是與立法有關(guān)的部門和人員面對的重大問題，關(guān)于立法必要性的爭論則貫穿于立法的全過程，而當有些法規(guī)實施效果不佳時，關(guān)于立法必要性的爭論又會舊話重提。同時，各地現(xiàn)有地方性法規(guī)中，不可否認地還存在一些沒有價值、無法發(fā)揮作用的法規(guī)。這些現(xiàn)象的存在，影響著立法工作的效率，造成立法資源的浪費，那些沒有必要的法規(guī)的存在更是對地方立法機關(guān)的權(quán)威性和立法活動的嚴肅性的損害。因此，加強對地方性法規(guī)必要性的審查和研究，對于提高地方立法質(zhì)量具有十分重要的意義。
　　
　　一、必要性的判定
　　
　　必要性解決的是法規(guī)存在的合理性和價值問題。對于必要性的考察和判斷可以從以下幾個方面進行：
　?。ㄒ唬┓ㄒ?guī)所調(diào)整的事項可以用法律手段來規(guī)范，且用其他手段調(diào)整達不到社會所期望的效果。
　　法律規(guī)范是現(xiàn)代社會占主導(dǎo)地位的一種社會規(guī)范，但它不是惟一的。除了法律規(guī)范之外，還有很多其他形式的社會規(guī)范和控制手段，如道德、宗教、風俗習慣、鄉(xiāng)規(guī)民約、組織規(guī)章等。這些不同形式的規(guī)范有著各自的適用范圍和領(lǐng)域，不應(yīng)當也不可能相互取代。建立良好的社會秩序需要綜合協(xié)調(diào)運用這些手段，相互補充。立法不是萬能的，不能一出現(xiàn)問題，就寄希望于通過立法手段來解決。作為立法者，不能迷信立法，更不能濫用立法權(quán)。立法者應(yīng)當保持必要的冷靜、慎重和節(jié)制，不能走向立法的迷信和狂熱。
　　法的干預(yù)是有代價和成本的。法的干預(yù)必然使人們的行為自由受到一定的約束和限制，法有時可能成為限制人們進行有益的創(chuàng)新和改革的枷鎖。而且一旦制定法，國家就要設(shè)立或指派專門的機構(gòu)負責實施，就要支付該機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)所需要的一切費用。立法并不是孤立的，法規(guī)的制定只是建立并開始運行某個領(lǐng)域新秩序的開始。在立法時必須充分考慮和評估后續(xù)守法、執(zhí)法等所需要的成本，從而再確定此項立法是否必要和可行。
　　判斷立法是否必要應(yīng)當研究法規(guī)所調(diào)整的事項是否適合用法律手段來規(guī)范，并且用法律規(guī)范進行調(diào)整是否有效，這需要我們在立法工作中把握好立法的角度和切入點。比如，見義勇為是人們一直提倡的傳統(tǒng)美德，但一段時期內(nèi)這種美德受到嚴重挑戰(zhàn)，見死不救、見義勇為者“流血又流淚”等現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。但是否愿意見義勇為屬于個人的道德素質(zhì)問題，通過立法強制人們?nèi)ヒ娏x勇為是不現(xiàn)實而且也不可能有效的。但針對人們擔憂的“英雄流血又流淚”等現(xiàn)象，不少地方制定了對見義勇為人員給予獎勵和保護的法規(guī)，通過解除見義勇為者的后顧之憂來促進和倡導(dǎo)這種美德。這樣的立法就很好地界定了界限，防止了法調(diào)整范圍的不適當擴展，解決了人們對立法必要性的疑問。
　?。ǘ┓ㄒ?guī)所調(diào)整的領(lǐng)域確實存在著法律空白，法規(guī)的內(nèi)容與法律、行政法規(guī)和其他法規(guī)之間不存在過多重復(fù)。
　　每一項法規(guī)都有自己的調(diào)整范圍，不同法規(guī)在調(diào)整對象上不應(yīng)當有太多的交叉，否則，不但會造成立法資源的浪費，而且會造成適用上的無所適從。每制定一項法規(guī)，都必須充分研究該法規(guī)的立法空間，要在充分把握相關(guān)法律、行政法規(guī)和其他法規(guī)調(diào)整范圍的基礎(chǔ)上，研究確定該法規(guī)是否有發(fā)揮作用的適度空間。
　　目前，在地方立法實踐中有一種傾向值得重視，就是某些法規(guī)沒有直接上位法，被當作創(chuàng)制性法規(guī)看待，但其規(guī)范的事項卻是多部法律、行政法規(guī)所規(guī)范內(nèi)容的交叉和綜合。此時，所謂創(chuàng)制性法規(guī)就變成了對法律、行政法規(guī)中與該問題有關(guān)條款的匯編。這樣的法規(guī)從根本上講就是不必要、無價值的，是立法資源的浪費，也是對現(xiàn)行有效法律、行政法規(guī)既有規(guī)定權(quán)威性的損害。
　?。ㄈ┓ㄒ?guī)在其所調(diào)整的領(lǐng)域內(nèi)是否準確把握當前的主要矛盾和突出問題，是否與社會實際狀況、人民群眾的迫切需要、政府管理的重點等相吻合。
　　地方性法規(guī)的效力和權(quán)威性要高于政府規(guī)章和各類規(guī)范性文件，因此，每個法規(guī)基本上確立了該領(lǐng)域內(nèi)有關(guān)事項的基本規(guī)范秩序和管理框架，其主要制度和規(guī)范應(yīng)當針對該領(lǐng)域內(nèi)的主要矛盾和突出問題而設(shè)計。如果法規(guī)偏離了相關(guān)領(lǐng)域的主要矛盾和突出問題以及人民群眾的需求，而將多數(shù)內(nèi)容放在了無足輕重的次要問題上，那么這部法規(guī)對于人民群眾和執(zhí)法機關(guān)來說，就不具有太多的實際價值和意義。
　?。ㄋ模┓ㄒ?guī)所調(diào)整的前瞻性問題，應(yīng)當在社會中已經(jīng)有所體現(xiàn)，并且根據(jù)形勢的發(fā)展將來在社會中可能比較突出；法規(guī)規(guī)定制度、措施和規(guī)范所依據(jù)的基礎(chǔ)材料是真實、準確、完整和充分的。
　　法規(guī)是調(diào)整一定范圍的社會關(guān)系的。沒有相應(yīng)的社會關(guān)系存在，則立法的基礎(chǔ)就不存在。因此，立法多是對既往經(jīng)驗的總結(jié)和對現(xiàn)有做法的規(guī)范。當然，立法也要考慮前瞻性，要為未來的發(fā)展留有必要的空間，但它只能適度超前于現(xiàn)實，不能完全脫離現(xiàn)實。它所規(guī)范的事項在立法時應(yīng)當已經(jīng)有所體現(xiàn)，該事項在發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題不應(yīng)當是偶發(fā)性的，應(yīng)當帶有某種必然性。根據(jù)社會的發(fā)展趨勢，這類問題在將來的發(fā)展中可能會越來越多，并且對社會所產(chǎn)生的作用將會越來越明顯。只有這樣，才能使法規(guī)不至于無用武之地。
　　同時，法規(guī)要通過設(shè)計一定的行為規(guī)范和相應(yīng)的管理制度、措施來指導(dǎo)人們的行為，規(guī)范和保障政府的管理。這些制度、措施和規(guī)范，需要建立在對現(xiàn)有實際情況的透徹研究和合理預(yù)測的基礎(chǔ)之上，其所依據(jù)的基礎(chǔ)材料和相關(guān)數(shù)據(jù)必須是真實、準確、完整和充分的。這樣才能確保法規(guī)出臺后，這些制度、措施和規(guī)范能夠得到貫徹執(zhí)行，才能使法規(guī)不至于成為一紙空文。
　　
　　二、加強對法規(guī)必要性的審查
　　
　　加強對地方性法規(guī)必要性的審查，有利于確保地方立法資源的合理配置，提高立法工作的效率，增強地方性法規(guī)的實效性，對于提高立法質(zhì)量具有重要意義。加強對地方性法規(guī)必要性的審查，應(yīng)當從以下幾個方面努力：
　　（一）加強立法規(guī)劃、立法計劃的論證，把好源頭關(guān)。
　　為加強立法工作的計劃性，把握立法工作的主動性，各地人大常委會普遍都制訂有五年立法規(guī)劃和年度立法計劃。但在規(guī)劃和計劃制訂過程中，往往不同程度地存在著部門之間搞數(shù)量平衡、項目拼盤的做法，對法規(guī)項目論證走過場，缺乏對必要性、可行性的深入研究和論證。那些不必要、不可行法規(guī)的出臺在很大程度上就是因為規(guī)劃、計劃關(guān)沒有把好。因此，地方人大常委會需要進一步加強對規(guī)劃、計劃的論證工作，確立立法規(guī)劃、計劃的制訂規(guī)則和項目論證制度，明確項目論證的要求和標準，確保社會急需、人民群眾關(guān)注、適宜立法的項目盡快制定，使有限的立法資源發(fā)揮最大的社會效益。
　?。ǘ┰诹⒎ㄟ^程中，要高度重視對法規(guī)必要性的審查和研究，防止不必要的法規(guī)出臺。
　　第一，加強對法規(guī)項目的立項論證工作。立項論證是啟動具體法規(guī)項目立法程序的第一步。目前，雖然多數(shù)立法都經(jīng)過了立項論證，但很多立項論證存在著參會人員代表性不廣泛、贊成性意見過于集中、對問題研究不深入等問題；而且只要列入立法規(guī)劃、立法計劃的項目，立項論證則多流于形式，并未通過立項論證來解決幾年前規(guī)劃、計劃所確定的法規(guī)項目在當前形勢下的立法背景、必要性、制定時機等問題。而這些問題必須在進入立法程序之前解決，否則一旦進入立法進程，再要停止或者逆轉(zhuǎn)就很困難。因此，立法機關(guān)應(yīng)當制定完整、嚴謹?shù)牧㈨椪撟C程序，明確立項論證的要求和標準，確定立項論證結(jié)果的效力，從而使立項論證真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。
　　第二，提交地方人大常委會審議的法規(guī)草案說明應(yīng)當對法規(guī)必要性給予充分的說明和論證。法規(guī)草案說明作為對法規(guī)草案有關(guān)重要問題的解釋，是常委會審議法規(guī)草案的主要參考和依據(jù)。但當前多數(shù)草案說明呈公式化，有介紹而無分析，有列舉而無論證，多為“起草過程、指導(dǎo)思想、主要內(nèi)容簡介”式的三段論，草案說明對法規(guī)的立法理由、主要制度的確立根據(jù)、立法實施的可能效果缺乏嚴謹?shù)耐评砗驼撟C，造成了立法機關(guān)審議法規(guī)草案時對必要性的審查無從下手。因此，有必要從草案說明上下手，明確草案說明的內(nèi)容和形式，要求草案說明必須對法規(guī)的必要性給予充分的說明和論證。這樣，也可以促使法規(guī)起草部門扎實、深入地做好基礎(chǔ)工作。
　　第三，承擔法規(guī)草案初審任務(wù)的地方人大有關(guān)專門委員會或者工作機構(gòu)應(yīng)當將法規(guī)的必要性作為審議、審查的重點，負責任地向常委會會議提交對法規(guī)必要性的審查結(jié)果，從而確保后面的審議能夠不斷深入下去，而不必在后面的環(huán)節(jié)中再反復(fù)糾纏于此前提性問題。
　?。ㄈ┙⒎ㄒ?guī)質(zhì)量評估機制，適時完善法規(guī)，使法規(guī)適應(yīng)社會變化。
　　法規(guī)具有穩(wěn)定性，但其所賴以建立的社會基礎(chǔ)是不斷變化的。無論多么科學、多么具有前瞻性的法規(guī)都會有不適應(yīng)社會需要的時候，因此，對法規(guī)必要性的研究和解決應(yīng)當貫穿于法規(guī)存續(xù)的全部過程，否則就難免出現(xiàn)法規(guī)不適應(yīng)需要、沒有實際價值乃至阻礙社會發(fā)展的情形。目前上海、北京、吉林、云南、山東、重慶等地人大常委會都在進行地方性法規(guī)質(zhì)量評估工作（有的叫“立法回頭看”、“法規(guī)后評估”、“立法跟蹤問效”等，但基本含義相同），通過對現(xiàn)行有效法規(guī)進行分析評價，發(fā)現(xiàn)法規(guī)中質(zhì)量方面存在的問題，及時修改完善法規(guī)。這是增強法規(guī)實效性、提升立法工作水平、提高立法質(zhì)量的重要舉措。地方立法機關(guān)應(yīng)當在總結(jié)現(xiàn)有做法的基礎(chǔ)上，推進法規(guī)質(zhì)量評估工作的制度化、規(guī)范化、常規(guī)化，明確評估的組織、程序、標準等，盡快將這項工作擴展至更多的法規(guī)，使之成為啟動法規(guī)修改廢止程序的必要環(huán)節(jié)，從而加強地方立法的修改廢止力度，更好地解決現(xiàn)有法規(guī)的必要性問題，增強地方立法的實效性，提高地方立法質(zhì)量。
　　（作者單位：北京市人大常委會法制辦公室）