內容摘要：近年，檢察機關開展了檢察人員職位分類改革的試點工作。武隆縣人民檢察院即為試點之一。經他們認真、細致、周密的工作，試點取得了豐碩的成績，但也存在著一定的問題。其中應對分類方法、職位屬性和員額比例做進一步探索和思考。
　　關鍵詞：檢察人員 檢察官 分類管理 職位分類
　　
　　一、引言
　　
　　武隆縣人民檢察院，全院共有干警43人，其中檢察員27人，書記員9人，司法警察4人，工勤人員3人；所占人員比例分別為：62.7%、20.9%、9.3%、7.1%。全縣人口４０萬，刑事案件發(fā)案率較低，平均每年批捕案件180件、起訴案件260件、職務犯罪案件10件。從檢察業(yè)務與人員構成角度來看，檢察官與其他各類人員的配備比例明顯不合理；另外有的檢察官從事非檢察業(yè)務或行政管理工作，致使崗位責任不清、責權利失衡；業(yè)務骨干因承擔過多的行政管理事務而難以在辦案上投入更多的精力。上述問題妨礙了檢察機關人力資源的有效開發(fā)，制約了檢察職能的充分發(fā)揮。
　　改革勢在必行。
　　
　　二、改革的基本措施
　　
　　自2005年初，武隆縣人民檢察院以“突出司法屬性，淡化行政色彩和人員分類管理，提高工作質量和效率”為重點，開展了檢察人員分類管理改革試點工作。改革從調整機構設置和檢察官職能入手，旨在改變原有的管理模式，確立以檢察官為中心、檢察事務官和檢察行政官協(xié)助檢察官辦案的新體制。在縣委、縣人大的支持下，武隆縣檢察院采取了以下改革舉措：
　?。ㄒ唬λ袓徫贿M行職位分類
　　根據檢察機關各個職位的工作性質和在檢察活動中的作用，將職位劃分為檢察官、檢察事務官、檢察行政官三類。按照最高人民檢察院《檢察人員分類改革框架方案（試點試行稿）》（以下簡稱《框架方案》）的規(guī)定：檢察官職位是指各級人民檢察院中依法行使國家檢察權的職位；檢察事務官是指各級人民檢察院中協(xié)助檢察官履行檢察職責的職位，包括檢察官助理、書記員、偵查員、司法警察等職務系列；檢察行政官是指各級人民檢察院中管理行政事務的職位，如政工、行政、文秘、黨務、紀檢監(jiān)察等。
　　（二）確定各類職位的員額比例
　　按照上級下達的專項政法編制數(shù)，結合本院檢察工作實際需要，確定各類職位員額比例為：檢察官不超過30%，檢察事務官占45—50%，檢察行政官占20—25%。依此員額比例，檢察官職位9個（不含正副檢察長），檢察事務官職位23個，檢察行政官職位9個。
　?。ㄈ┏蜂N原有內設機構，予以重新設置
　　按照《重慶市武隆縣人民檢察院檢察人員分類管理改革試點工作總體方案》的規(guī)定，設置：（1）職務犯罪偵查局，負責職務犯罪偵查和預防工作；（2）檢察事務部，負責行政裝備、統(tǒng)計、檔案、后勤管理、文秘調研等工作；（3）政治部，承擔人事、思想宣傳、黨建、紀檢監(jiān)察等工作；（4）檢察長辦公室，承擔案件質量督導、應用法律調研、宣傳、統(tǒng)計報表及檔案移交、檢察技術、司法警察、刑事案件受理分配、檢察委員會日常事務、法律文書送達、案件材料移送等項工作；（5）6個檢察官辦公室，分別負責批捕、起訴、監(jiān)所檢察、民事行政檢察、控告申訴檢察工作。其中職務犯罪偵查局有3個檢察官職位，6個檢察官辦公室各1個檢察官職位。
　?。ㄋ模┙⑿碌墓ぷ鳈C制和管理制度
　　檢察業(yè)務工作實行檢察官負責制。檢察事務官在檢察官領導下開展工作，檢察官依法行使檢察權，對分管副檢察長負責，副檢察長對檢察長負責。為加強管理，分別建立了各個職位的人事管理制度、目標評估考核制度、工作制度及監(jiān)督制約機制。
　　（五）采取競爭上崗和雙向選擇的用人方式
　　對檢察官職位采取競爭上崗的方式，通過競職演講、群眾測評和組織考查確定人選；其余人員以雙向選擇的方式，選擇、確定相應的職位。
　　
　　三、改革取得的成果
　　
　　改革，既是除舊布新，更是“闖關”；試點，既是探索成功之路，更是一次次的“試錯”。在這個意義上，改革者行走于機制創(chuàng)新之路。盡管受制于配套制度的闕如、固有觀念的桎梏、思維模式的慣性，但武隆縣檢察院的改革還是取得了豐厚的成果。
　?。ㄒ唬┴煓嗬?mark style="display:none;">6c90e06bbbd3d2f0a69df205ce840816晰，調動了檢察人員的工作積極性
　　檢察人員職位分類，即將現(xiàn)有檢察人員的職位按其工作的性質、責任輕重、難易程度和所需資格條件，分為不同的類別和等級，為檢察人員的考試錄用、考核、晉升、培訓、獎勵、工資待遇等各項管理提供依據。職位分類借助職位說明書，將各個職位的工作職責予以細分，考核標準予以明確，使檢察人員清楚自己的權利、利益、責任所在。另外，競爭上崗與雙向選擇也帶給檢察人員極大的觸動。雙向選擇過程中，那些責任心重、工作積極、能力強的干警都爭著搶，而個別平常工作懶散拖沓、不接受領導批評的，則少人問津。分類管理使檢察人員責權利得以明晰，行為預期和后果得以確定，從而極大地調動了檢察人員的工作熱情和積極性。
　?。ǘ┲行耐怀觯黾恿藱z察官的職業(yè)榮譽感，提高了辦案質量
　　分類改革以后，武隆縣人民檢察院形成了以檢察官為中心，檢察事務官和行政官協(xié)助檢察官的工作格局。內設機構重新整合以后，突出了司法屬性，強化了檢察職能。通過機構重設和人員分類，檢察官在檢察機關的中心位置凸顯出來，增強了檢察官的職業(yè)榮譽感。過去有檢察員27人，占全院總人數(shù)的62.7%；現(xiàn)僅有檢察官9人，占全院總人數(shù)不足30%。按照集體行動的邏輯，人數(shù)少的小集團能夠更好地增進其共同利益。［１］同時，末位淘汰所帶來的壓力，也轉化為檢察官潛心鉆研業(yè)務、提高業(yè)務技能的動力。另一方面，改革前檢察官還承擔著大量的行政事務，改革后這些行政事務從檢察官的工作職責中剝離出去，為檢察官嬴得了時間和精力。這一切都有助于檢察官精益求精地完成本職工作，從而提高了辦案效率，保證了案件質量。
　?。ㄈ┤吮M其才，為檢察人員的“可持續(xù)性發(fā)展”開辟了路徑
　　建國以后，我國檢察機關一直套用行政機關管理模式，忽視了檢察機關固有的司法屬性和檢察職能運作的特殊性。檢察機關所有人員都以一個標準使用、一個標準管理。凡是檢察機關的工作人員，無論在哪個崗位，也無論從事哪項工作，經過一定的年限都可以晉升為檢察官；并且晉升為檢察官是他們加薪提職的不二選擇。這種“行政化”的管理模式，導致檢察人員專業(yè)化水平不高、業(yè)務能力不精，影響了檢察機關法律監(jiān)督職能的正常發(fā)揮。對檢察人員實行分類管理以后，檢察官有檢察官的康莊道，事務官有事務官的柏油路，行政官有行政官的林蔭徑，條條大路通羅馬。沿著不同的路徑走下去，他們都可以在自己的領域求發(fā)展謀進步、大展鴻圖，都可以在自己職位序列獲得職級的晉升、工資的增長。這樣的用人機制做到了人盡其才，為檢察人員的“可持續(xù)性發(fā)展”開辟了路徑。
　?。ㄋ模┝夹愿偁帲俪闪藢W習進步好風尚
　　此次分類改革在確定人員類別的同時，也確定了各類職位員額比例。如檢察官職位僅有9個，其任職條件之一為具有檢察員職稱，而原有檢察員27人，檢察官職位的競爭相當激烈。要想在眾多的競爭者中脫穎而出，得到檢察官職位，必須拿出真才實學，過競職演講、群眾測評和組織考查三道關。職位數(shù)量的有限性，增強了檢察人員的競爭意識，使他們提高了業(yè)務學習的自覺性。該院互不隸屬的3名刑事檢察官，自發(fā)地組織檢察官聯(lián)席會議，對某一檢察官在事實、證據、定性等方面“拿不準”的案件進行研究。基于競爭壓力和崗位責任而產生的學習氣氛，不單存在于檢察官間，在其它人員中也蔚然成風。
　　
　　
　　四、改革中存在的問題
　　
　　卡爾·波普爾主張：社會的進步只能經過“零星的社會工程”，解決各單一問題，并經過不斷的“試錯”逐步得以實現(xiàn)。［２］檢察人員分類管理改革試點的意義，就在于通過試點來檢驗改革設想的可行性，從中發(fā)現(xiàn)問題，進一步完善后續(xù)的改革。因此，試點過程中存在問題在所難免。武隆縣人民檢察院的試點當不例外。在他們的改革試點工作中，存在以下幾個問題。
　　其一，按照改革的設想，檢察長辦公室的職責目標為兩個到位——服務到位和監(jiān)督到位。在檢察長辦公室所承擔的諸項工作中，有兩項與檢察業(yè)務聯(lián)系最為密切：（1）偵監(jiān)、公訴等業(yè)務部門的對上、對外聯(lián)絡、溝通等工作；（2）對檢察官案件質量監(jiān)督、檢查的職責。完成上述職責需要一位精通檢察業(yè)務的檢察官。但由于檢察官職位數(shù)額的限制，檢察長辦公室無法設置檢察官職位。目前檢察長辦公室只有檢察事務官3人，這3人要保質保量地完成檢察長辦公室服務到位的職責目標已顯困難，更遑論監(jiān)督到位。
　　其二，職位分類以“事”為中心，先有職位然后才有在這一職位上工作的人。職位分類理想的工作模式是“干什么吆喝什么”，即在本職位上，盡本職位之責，并以此為考核標準。而這樣的理想有時只能停留在藍圖上。偵監(jiān)部門即是例子。在實際工作中，偵監(jiān)檢察官助理充當著檢察官角色，承擔著具體辦案工作。按照職位說明書，檢察官助理職位設置目的是“協(xié)助主管檢察官開展偵監(jiān)工作”?！皡f(xié)助”，語義學上為“幫助”、“輔助”之義，但在這里已置換成“分擔”，職位分類的意義被弱化了。
　　其三，檢察人員分類管理建立于以下兩個理論預設基礎之上：（1）檢察人員可以分為不同類別；（2）不同類別的檢察人員可以分門別類地進行管理?，F(xiàn)在人員分開了，但在管理上似乎對檢察官偏愛有加，對人數(shù)近半的檢察事務官關懷不足。檢察事務官缺少相應的職位序列與級別，也沒有為他們搭建起足夠廣闊的發(fā)展平臺。還有一個不容回避的問題——實際運作中有些部門檢察事務官與檢察官的關系不夠清晰，雙方是隸屬關系還是平等關系不明確，影響了人員分類管理工作。
　　其四、職位分類之所以成為現(xiàn)代人事管理的“寵兒”，原因之一即在于它具有考核標準明確、責任與報酬掛鉤等優(yōu)點。武隆縣檢察院通過制作各類檢察人員職位說明書的形式，將各職位的工作職責、職責細分、衡量標準予以明確，并擬作為檢察人員分類后進行管理的基礎。但有些職位的職責細分略顯粗糙，衡量標準比較含糊。以職偵檢察官職位說明書為例，其中一項工作職責為：受理領導分發(fā)的案件線索，開展初查工作。該工作的職責細分為：1、制定初查計劃并進行初查工作；2、查找、接觸犯罪嫌疑人并進行必要的訊問；3、對符合立案標準的案件提出立案建議并報領導審批。衡量標準為：周密性、合法性、及時性。按職位說明書的規(guī)定，偵查官和技術官是檢察官的直接下級。那么，檢察官如何領導其下級開展工作，就應成為檢察官職責細分的有機組成部分。如果缺少這樣的內容，不足以稱得上“細分”。正是因為細分不夠，導致偵查官與職偵檢察官的職責細分內容完全相同。至于衡量標準，彈性有余，確定性不足，難以成為評判和考核檢察官工作的有效標準。
　　
　　五、對問題的理性分析
　　
　　辯證唯物主義認為：特殊性包含了普遍性。試點中存在的問題應帶有一定的普遍性，不是武隆縣人民檢察院特有的問題，因此也不是靠武隆縣“地方性知識”可以解決的。筆者認為，要想解決上述問題，應將目光投向試點工作的規(guī)范性文件——《框架方案》上，以《框架方案》為研究對象，對分類方法、職位分析、員額比例等進行考察分析，找出問題根源，為完善分類管理改革稍盡綿薄。
　　《框架方案》對以下問題應予以充分考量：
　　（一）職位分類為主，兼顧品位分類
　　品位分類和職位分類是公務員分類的兩種基本方法。品位分類是以“人”為中心進行的古老的人事分類制度。這種分類方法特別注重公務員的資力、學歷、經驗、能力等項通用的資格條件，而不要求他們必須具有某一方面的特殊知識或技能。［3］職位分類，是一種以“事”為中心進行的現(xiàn)代的人事分類制度，即將崗位按工作的性質、責任輕重、難易程度和所需資格條件，分為不同的類別和等級，為公務員的各項管理提供依據。職位分類因具有有助于合理使用人才、考核標準明確、責任與報酬掛鉤、克服機構臃腫、提高效率等優(yōu)點和作用，故而在現(xiàn)代社會倍受重視?！犊蚣芊桨浮匪尚械恼锹毼环诸惙椒ā?br/>　　職位分類有優(yōu)點，但也有缺點。它主要適用于可規(guī)范化程度強、可量化程度高的崗位。而對于那些可規(guī)范化程度弱、可量化程度低的崗位，職位分類往往力不從心，難以發(fā)揮規(guī)范職責、定量考核之功效。上述問題四的存在，根源就在于職偵工作本身是一項復雜多變、不易量化、難以規(guī)范的工作。解決問題的惟一方法是在分類管理中吸納品位分類。我國《公務員法》第14條明確規(guī)定：“國家實行公務員職位分類制度?！边@條規(guī)定為檢察人員職位分類提供了法律依據。但法律并不排斥品位分類。公務員領導職務和非領導職務的劃分，就是公務員法已吸納了品位分類方法的例證。正如全國人大權威人士所言：“從一定意義上說，嚴格的職位分類與品位分類已不復存在，在實際的人事制度中，可以把它們結合在一起。”［４］因此，檢察人員分類管理也應在職位分類為主的基礎上，兼顧品位分類。
　　（二）認清各項檢察職能的屬性
　　分類管理最主要的一項工作是設置職位。設置職位的基礎之一為職位“定性”，即確定某項工作的性質、任務、功能、地位、程序、責任等內容。因此，要搞好檢察人員分類管理，首先必須厘定和認清檢察機關的職能和屬性。
　　在我國，檢察機關屬于司法機關，檢察權是司法權的一部分。但這并不意味著，檢察機關承擔的所有職責都具有司法屬性。職偵當屬例外。偵查是借助一系列偵查手段發(fā)現(xiàn)犯罪、查找證據的活動，是一項事務性、行政性的調查工作。職務犯罪偵查與普通刑事犯罪偵查的區(qū)別，在于案件類型與范圍不同，但二者并無質的差別。職偵部門所行使的偵查職責無疑具有行政屬性。
　　職位屬性不同，管理模式、工作機制必然不同。按照司法管理模式和工作機制處理行政屬性的事務，必然是方枘圓鑿。前文所述改革存在的問題之三，即是職位屬性認識不清造成的。因此，我們在總體上將檢察權的屬性界定為司法權時，還應當對檢察機關的具體職權條分縷析，一一定性。
　?。ㄈ﹩T額比例需要稍適調整
　　職位分類除了要對職務“定性”外，還需要對職務“定量”，即：根據機構的職能、工作量、經費等因素決定職位數(shù)量。職位分類中的員額比例就是職位定量的體現(xiàn)。最高人民檢察院《框架方案》，在借鑒日本、韓國、德國、澳大利亞等國家檢察官員額設置比例的基礎上，通過對我國檢察人員結構和檢察工作需要的分析，確定了我國檢察人員職位員額比例。就縣級人民檢察院而言，檢察官30%以下，檢察事務官45%以上，檢察行政官25%以下。這種推算方法以普遍性為關注焦點，其結果可能導致特殊性及個別性被忽視和掩蓋。
　　檢察機關的職能相對是一個“定數(shù)”，即檢察人員少的檢察機關同檢察人員多的檢察機關一樣，承擔著偵監(jiān)、公訴、監(jiān)所、職偵、民行、控申等各種檢察業(yè)務。正所謂麻雀雖小，五臟俱全。因此，在確定檢察官職位員額比例的同時，還應確定一個職位底數(shù)，以保證人員少的檢察機關有足夠的檢察官職位。否則，就會出現(xiàn)因職位過少，致使檢察官無法勝任全部檢察業(yè)務的問題。該問題在武隆縣檢察院改革中業(yè)已暴露。如果說上述問題二——檢察官助理分擔辦案，不是單純的職位數(shù)額問題，那么問題一——檢察長辦公室監(jiān)督不到位，則應歸咎于檢察官職位不足。要對其他檢察官辦案質量進行監(jiān)督檢查，非精通檢察業(yè)務的檢察官不能勝任。但受職位數(shù)額的限制，檢察長辦公室無法設置檢察官職位，進而對檢察官監(jiān)督檢查的職責也就形同虛設。由此可見，《框架方案》所確定的員額比例，是否適用于人數(shù)較少的檢察機關，尚需斟酌。
　　
　　六、結語
　　
　　哈耶克告誡我們：“在我們力圖改善文明這個整體的種種努力中，我們還必須始終在這個給定的整體中進行工作，旨在點滴地建設，而不是全盤的建構，并且在發(fā)展的每一個階段都運用既有的歷史材料，一步一步地改進細節(jié)，而不是力圖重新設計這個整體。”［５］
　　在這個意義上，武隆縣人民檢察院就是一個“試點”，他們的工作就是一次“試錯”。經過改革試點，他們對職位分類進行了有益的嘗試，對管理模式和工作機制進行了初步的探索，對檢察機關機構設置進行了大膽的創(chuàng)新。同時，試點工作中又存在著實際運作偏離既定目標、職責規(guī)范不細致等問題。但無論成績、收獲也好，問題、困惑也罷，一切皆有意義。作為試點，他們工作的最大意義在于為《框架方案》的進一步調整完善，提供了堅實的實踐基礎和必要的理論思考。
　　
　　注釋：
　?。郏保荩勖溃萋獱枴W爾森著：《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1995年版，第42頁。
　?。郏玻荩塾ⅲ菘枴げㄆ諣栔骸堕_放社會及其敵人》（第1卷），陸衡等譯，中國社會科學文獻出版社1999年版，第295頁。
　　［３］李如海主編：《中國公務員管理學》，法律出版社1993年版，第25頁。
　?。郏矗莺瞪骶帲骸吨腥A人民共和國公務員法學習讀本》，法律出版社2005年版，第82頁。
　?。郏担荩塾ⅲ莞ダ锏吕！ゑT·哈耶克著：《自由秩序原理》（上），鄧正來譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版，第82頁。