摘要：中央治藏財政政策使得中央財政資金成為五十多年來西藏社會經(jīng)濟發(fā)展的基本推動力。評價這一政策的實施效應(yīng)，必須建立科學(xué)合理的指標體系。遵循普遍性和特殊性相結(jié)合、穩(wěn)定性和時代性相結(jié)合、全面性和簡便性相結(jié)合的原則，這一指標體系由經(jīng)濟發(fā)展總體水平評價指標、人民生活質(zhì)量評價指標及中央財政資金激活能力評價指標三類所構(gòu)成。其中，中央財政資金激活能力評價指標應(yīng)是新時期中央治藏財政政策實施效應(yīng)評價的焦點指標。
　　關(guān)鍵詞：中央治藏財政政策；實施效應(yīng)；評價指標
　　
　　1951年5月23日，中華人民共和國中央人民政府與西藏地方政府簽訂了《關(guān)于和平解放西藏辦法的協(xié)議》，標志著西藏進入一個嶄新的歷史時期。該協(xié)議是中央在把握西藏地區(qū)特殊性基礎(chǔ)上進行西藏治理的偉大決策，也為中央治藏勾勒出了初步的財政政策框架。協(xié)議中“依據(jù)西藏的實際情況，逐步發(fā)展西藏的農(nóng)牧工商業(yè)，改善人民生活”確立了治藏財經(jīng)工作基本目標，“軍政委員會、軍區(qū)司令部及入藏解放軍所需經(jīng)費，由中央人民政府供給”確立了治藏行政經(jīng)費和社會經(jīng)濟建設(shè)支出主要由中央財政負擔(dān)的基本模式。1952年西藏地方人民財政建立之后，中央逐步通過財政管理法規(guī)、預(yù)算管理制度將“以中央財政全額撥款方式，逐步發(fā)展西藏的農(nóng)工商業(yè)，提高人民生活水平”這一治藏方略長期固定下來，成為中央治藏財政政策，并得到了堅決地貫徹與執(zhí)行。50余年來，中央對西藏的財政補助逐年增加，在地方財政收入微少的情況下，中央財政資金始終是西藏社會經(jīng)濟發(fā)展的基本推動力。這一政策的實施，一方面取得了舉世矚目的成果，有力地推動著西藏由一個極度貧窮落后的封建農(nóng)奴制社會逐步發(fā)展為現(xiàn)代文明社會，另一方面也給西藏財政工作帶來了一些值得注意與不斷探索的問題。作為政策作用的結(jié)果，政策實施效應(yīng)的準確鑒別與判斷有賴于科學(xué)合理的評價指標來完成，如何建立一套完整配合、反映充分的指標體系，對中央治藏財政政策的實施效應(yīng)進行評價，應(yīng)是西藏財政研究的重要內(nèi)容，既能從戰(zhàn)略的高度審視這一政策的重大歷史意義與作用，又能為西藏現(xiàn)時的財政工作提供一些有益的思路，使之隨時代變化做出相應(yīng)的觀念及行為的調(diào)整，在新的歷史時期保證西藏社會經(jīng)濟順利實現(xiàn)跨越式發(fā)展，達到更高層次的富裕和文明。本文提出建立中央治藏財政政策實施效應(yīng)評價指標體系應(yīng)遵循的三大原則，并以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建出這一指標體系的基本框架。
　　
　　一、中央治藏財政政策實施效應(yīng)評價指標體系建立的原則
　　
　　普遍性和特殊性相結(jié)合。在我國，西藏是一個帶有很大特殊性的地區(qū)。西藏財政具有三個特點：第一是民族性，中央賦予地區(qū)財政較大的自主權(quán)，財政要為實現(xiàn)民族平等和民族團結(jié)服務(wù)。第二是依賴性，地方財政自給能力低，財政困難面大，對中央財政的依賴度極高。第三是失衡性，一方面財政收入結(jié)構(gòu)失衡，地方財政總收入幾乎全部來自于中央補助，至今中央財政補助占地方財政總收入的比重仍在90％以上；另一方面財政支出結(jié)構(gòu)失衡，行政管理經(jīng)費支出較大，必要的特殊支出較多，吃飯型財政特征明顯。以上三個特點要求在中央治藏財政政策實施效應(yīng)評價指標體系中，既要以全國統(tǒng)一適用的統(tǒng)計指標為主，還必須要有能夠反映西藏自身獨特性的特定指標。
　　穩(wěn)定性和時代性相結(jié)合。財政政策是用以指導(dǎo)財政工作的長期穩(wěn)定的方針和準則，其實施效應(yīng)評價指標體系也應(yīng)具有相對穩(wěn)定性。但在社會經(jīng)濟的不同發(fā)展時期，各種指標的受關(guān)注程度會有所差別。自西藏和平解放之后，西藏歷經(jīng)民主改革時期、社會主義改造時期、改革開放初期、建立市場經(jīng)濟體制框架時期以及當(dāng)前的跨越式發(fā)展時期。黨在各個時期西藏工作的主要任務(wù)不同，作為中央治藏財政政策而言，其階段性的政策目標及政策手段必然具有不同的特點。考察這一政策50多年來的實施效應(yīng)，前期的評價應(yīng)更多看重基礎(chǔ)性總量指標，關(guān)注由于中央財政投入帶來的地方經(jīng)濟總量的增長。當(dāng)經(jīng)濟總量達到一定規(guī)模，就應(yīng)該進行政策效應(yīng)的全面評價，尤其關(guān)注內(nèi)涵型指標。到2000年，20世紀50年代所確定的中央治藏財政政策目標得以實現(xiàn)，西藏社會經(jīng)濟發(fā)展進入一個新時期。在這個新時期，中央對西藏的財政支持力度將繼續(xù)保持與加大，體現(xiàn)出政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性。同時，由于面臨著進一步發(fā)展與完善西藏市場經(jīng)濟的要求、落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的要求、適應(yīng)中國財政政策由積極向穩(wěn)健轉(zhuǎn)型的要求，中央治藏財政政策目標必然會做出相應(yīng)的調(diào)整與變化。因此，對這一政策實施效應(yīng)評價指標的選擇及使用要體現(xiàn)出新的時代特征。
　　全面性和簡便性相結(jié)合。據(jù)統(tǒng)計，西藏自治區(qū)成立之后的40年中，西藏財政支出總額的94.9％來自于中央補助。中央財政資金覆蓋西藏社會經(jīng)濟發(fā)展的方方面面，對這一政策實施效應(yīng)的評價必須全面進行。評價指標體系應(yīng)涵蓋西藏社會、經(jīng)濟、文化等各方面，既有反映這些方面基礎(chǔ)總量水平的指標，又有反映這些方面效率、活力與持續(xù)發(fā)展能力的指標。但是，全面性不等于繁瑣復(fù)雜，繁瑣復(fù)雜的指標體系一是在理論研究中不能突出重點，給人以深刻清晰的整體印象，二是對現(xiàn)實工作的指導(dǎo)抓不住主要矛盾，缺乏實踐運用的可行性。因此，必須做到全面與簡便相結(jié)合，指標不宜過多過細，也不宜晦澀難懂，基礎(chǔ)資料以年鑒為主。
　　
　　二、中央治藏財政政策實施效應(yīng)評價指標體系的基本框架
　　
　　根據(jù)以上原則，本文提出，中央治藏財政政策實施效應(yīng)評價指標體系由三大類指標構(gòu)成，分別是經(jīng)濟發(fā)展總體水平評價指標、人民生活質(zhì)量評價指標和中央財政資金激活能力評價指標。前兩類指標評價的是這一政策實施對西藏社會經(jīng)濟所產(chǎn)生的累積效應(yīng)，其中，經(jīng)濟發(fā)展總體水平評價指標是整個指標體系的基礎(chǔ)，人民生活質(zhì)量評價指標則處于指標體系的中心地位。第三類指標評價的是這一政策實施對西藏社會經(jīng)濟所產(chǎn)生的激活效應(yīng)，在“十一五”期間，這類指標理應(yīng)成為政策評價的焦點指標。
　　1、經(jīng)濟發(fā)展總體水平評價指標
　　這類指標是評價中央財政對西藏經(jīng)濟發(fā)展總體推動程度的基礎(chǔ)性總量指標，主要包括地區(qū)生產(chǎn)總值；第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)值；地區(qū)資本形成總額。
　　西藏和平解放之初，經(jīng)濟基礎(chǔ)異常薄弱，社會生產(chǎn)力極其低下，在這樣的條件下發(fā)展社會經(jīng)濟，首先應(yīng)追求經(jīng)濟總量的擴張與累積，奠定一定的經(jīng)濟規(guī)模，這是一個長期的過程。因此，西藏和平解放五十余年來，反映其經(jīng)濟發(fā)展總體水平的地區(qū)生產(chǎn)總值、第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)值等總量指標一直受到人們的重視，最直接體現(xiàn)出中央財政資金對西藏社會經(jīng)濟發(fā)展的拉動和貢獻。這些指標的絕對數(shù)量、人均水平和發(fā)展速度的縱向?qū)Ρ弱r明地說明在中央財政大力支持下，西藏經(jīng)濟基礎(chǔ)建設(shè)所取得的歷史性進步；橫向?qū)Ρ燃瓤梢苑从橙珖貐^(qū)統(tǒng)籌發(fā)展的成績，又可以看出西藏與國內(nèi)其他先進地區(qū)的差距；結(jié)構(gòu)對比可以了解西藏各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，發(fā)現(xiàn)西藏現(xiàn)代化進程及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的進步及其存在的問題。
　　2、人民生活質(zhì)量評價指標
　　人民生活質(zhì)量是用來反映人民生活需要滿足程度的一個概念，體現(xiàn)在人民物質(zhì)生活、精神生活及文化生活各個層面。這一類指標主要有城鎮(zhèn)居民和農(nóng)牧民年均收入；城鎮(zhèn)居民和農(nóng)牧民家庭恩格爾系數(shù)；城鎮(zhèn)居民和農(nóng)牧民年均消費水平及其對比；城鎮(zhèn)居民和農(nóng)牧民文化水平構(gòu)成；社會保障補助支出及城鄉(xiāng)受益人數(shù)。
　　中國共產(chǎn)黨是代表最廣大人民群眾利益的政黨，中央治藏財政政策即是中央充分考慮西藏社會、經(jīng)濟、政治、自然條件后做出的符合西藏人民根本利益的選擇。西藏人民生活質(zhì)量的不斷提高，直接表現(xiàn)出中央對民族平等的不懈追求和對西藏人權(quán)的根本尊重。黨的十六屆三中全會完整明確地提出科學(xué)發(fā)展觀，胡錦濤總書記在闡述科學(xué)發(fā)展觀的深刻內(nèi)涵和基本要求時多次強調(diào)，堅持以人為本，就是要以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，切實保障人民群眾的經(jīng)濟、政治和文化權(quán)益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民。因此，無論過去、現(xiàn)在還是將來，人民生活質(zhì)量評價指標都是中央治藏財政政策實施效應(yīng)評價的中心指標，這些指標以無可辯駁的事實向全世界展示了西藏人民生活質(zhì)量發(fā)生的翻天覆地的變化，是對那些任意歪曲西藏人權(quán)問題，妄圖破壞民族團結(jié)者最有力的駁斥。
　　3、中央財政資金激活能力評價指標
　　中央財政資金是西藏經(jīng)濟總量增長和人民生活改善的主要支撐，在經(jīng)濟基礎(chǔ)已具一定規(guī)模、人民生活水平穩(wěn)步提高的條件下，按照邊際收益遞減規(guī)律，要保持同樣的支撐力度，需要不斷加大中央財政資金投入規(guī)模。2004年，中央對西藏的年度財力補助總量已高達115億元。西藏跨越式發(fā)展需要爭取中央財政更多的支持，但如果進一步加大對中央財政的依賴就會積蓄風(fēng)險，使政策的負效應(yīng)開始放大。要尋找兩者之間的平衡點，正確處理西藏對中央財政“離不開”和“不依賴”的關(guān)系，促使西藏經(jīng)濟發(fā)展進入一個從量變到質(zhì)變的過程，就必須提高中央財政資金的激活能力。所謂中央財政資金的激活能力，是指中央財政資金對西藏社會經(jīng)濟的貢獻，不僅要使之有積累，更要通過長期累積能量的釋放和資金使用效率的提高充分激活其內(nèi)在生產(chǎn)力，培養(yǎng)其自身的持續(xù)發(fā)展能力和積極主動性，促使地區(qū)財源不斷生長壯大，經(jīng)濟自主增長能力不斷提高，對中央財政經(jīng)常性補助的依賴逐步減弱，地方財政完成由輸血型向造血型的轉(zhuǎn)變。確立中央財政資金激活能力評價指標在目前中央治藏財政政策實施效應(yīng)評價指標體系中的焦點地位，絕不僅僅是一個指標注意力轉(zhuǎn)移的問題，它既是對整個財政管理理念與時俱進的更新，也是西藏社會經(jīng)濟跨越式發(fā)展的內(nèi)涵所在。
　　這一類指標主要包括地方商品輸出值；地方財政收入；各產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率；基本建設(shè)新增主要產(chǎn)品生產(chǎn)能力；財政投資效益系數(shù)（一定時期內(nèi)單位財政固定資產(chǎn)投資所增加的地區(qū)生產(chǎn)總值）。除地方商品輸出值外，其他指標在此不再贅述。
　　基金項目：教育部“春暉計劃”科研合作項目“WTO對西藏經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的要求”（S2004-1-54002）
　　作者單位：陜西科技大學(xué)管理學(xué)院
　　
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