摘要：文章對決定水產(chǎn)業(yè)管理體制的主要因素，從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、價(jià)格形成機(jī)制、模擬競爭機(jī)制的建立，法律法制和規(guī)制機(jī)構(gòu)建設(shè)等方面對英、美兩國的水產(chǎn)業(yè)管制體制進(jìn)行比較研究，以期給我國的水產(chǎn)業(yè)管制體制改革以啟示。
　　關(guān)鍵詞：水產(chǎn)業(yè)；管制體制
　　
　　一、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與更替
　　
　　英國歷史上最初的水供給服務(wù)是由私人部門負(fù)責(zé)提供的，水務(wù)行業(yè)在20世紀(jì)40年代經(jīng)歷了國有化的改革歷程，英國政府把水務(wù)行業(yè)與純粹追求利潤的一般經(jīng)營性行業(yè)區(qū)分開來，水務(wù)行業(yè)劃歸國有經(jīng)營管理。但在80年代中、后期，英國政府迫于財(cái)政和國有企業(yè)的效率低下的壓力，對水務(wù)行業(yè)進(jìn)行了大規(guī)模的私有化改革。美國從事自來水供給和污水處理的機(jī)構(gòu)很多且很分散，有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)、州機(jī)構(gòu)、地方機(jī)構(gòu)，還有私人企業(yè)和股份公司。其所有制結(jié)構(gòu)為，45.5%是公有的，28%是私有的，還有26.5%是一些機(jī)構(gòu)（如學(xué)校、醫(yī)院等）的附屬系統(tǒng)。許多小的水供給系統(tǒng)只為很少的人口提供服務(wù)，而幾個(gè)大的供水系統(tǒng)為大部分人服務(wù)：88%的供水系統(tǒng)為11%的人口提供服務(wù)，而1%的系統(tǒng)為54%的人口提供服務(wù)。只有一家私有水企業(yè)的服務(wù)人口超過100萬。
　　英國對自來水等公用事業(yè)實(shí)行大規(guī)模的私有化，有其政治、經(jīng)濟(jì)原因。在私有化改革的大氣候下，英國政府希望將供水和污水處理設(shè)施出售，可以將自己從財(cái)政負(fù)擔(dān)中解放出來，不再承擔(dān)為大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃籌集資金的責(zé)任，同時(shí)還可以開辟一種新的稅收來源。美國國有的供水排水等公用事業(yè)雖然也面臨經(jīng)營管理不善、成本過高、政府管理不力、財(cái)政補(bǔ)貼過高、難以達(dá)到國家規(guī)定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和公共服務(wù)要求等問題。但民眾對水質(zhì)的關(guān)注遠(yuǎn)大于水務(wù)行業(yè)的效率。因此為了避免了水務(wù)行業(yè)私有化這一敏感話題，其解決問題的做法與英國差異很大，美國水行業(yè)市場化的主要模式是外包運(yùn)營權(quán)，產(chǎn)權(quán)仍為國有，一旦雙方合作失敗，私有公司退出經(jīng)營業(yè)務(wù)較簡單，對整個(gè)公用設(shè)施運(yùn)作不會(huì)造成大的影響。在美國，金融市場非常發(fā)達(dá)，政府可選的融資工具多樣化，還可享受一些私人投資不能享受的政策優(yōu)惠。成功之處是它降低了水價(jià)的運(yùn)營成本，減少了財(cái)政補(bǔ)貼。
　　英國水務(wù)行業(yè)私有化后，服務(wù)質(zhì)量改善顯著，水務(wù)行業(yè)的投資也增長迅速，但是理論界對于完全私有化模式的評價(jià)褒貶不一，誰是私有化過程的受益者，消費(fèi)者的福利是否真的得到了增進(jìn)是爭論的焦點(diǎn)。私有化后，水務(wù)服務(wù)和環(huán)境質(zhì)量確實(shí)得到改善，但是在私有化之前沒有獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來保護(hù)消費(fèi)者的利益，上述改善的主要原因也應(yīng)歸功于獨(dú)立監(jiān)管體系的建立，及其有效的監(jiān)管。而美國的私有化步伐，出于政治利益等考慮，就要緩慢謹(jǐn)慎的多。在我國市場機(jī)制還不完善，法律法規(guī)還不健全，政府監(jiān)管能力有限的情況下，市場化的過程也應(yīng)謹(jǐn)慎行事，不可盲目的單獨(dú)對水產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行改革。
　　
　　二、政府主導(dǎo)下，模擬競爭機(jī)制的引入
　　
　　由于水產(chǎn)業(yè)具有顯著的自然壟斷特征，資產(chǎn)專用性強(qiáng)，地域特征明顯。一般由一家水企業(yè)負(fù)責(zé)整個(gè)地區(qū)生產(chǎn)和供應(yīng)，形成區(qū)域性壟斷經(jīng)營格局，在沒有競爭壓力的情況下，企業(yè)利用其壟斷地位可保證高額的壟斷利潤，沒有降低成本、改進(jìn)技術(shù)和提高服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)力，必然造成資源配置的低效率。因此有必要引入政府規(guī)制以提高壟斷企業(yè)的效率，降低價(jià)格，提高服務(wù)質(zhì)量的規(guī)制，有效的方式是政府人為的創(chuàng)造模擬競爭的環(huán)境，激勵(lì)企業(yè)提高效率。
　　英國在私有化改革的過程中，以促進(jìn)競爭作為重要改革目標(biāo)，所以相繼采取的一系列激勵(lì)性的管制政策都是以強(qiáng)調(diào)競爭的作用為主要內(nèi)容的。政府對地區(qū)性壟斷經(jīng)營企業(yè)通過剔除各種環(huán)境差異因素，以經(jīng)營成本較低的企業(yè)為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)統(tǒng)一價(jià)格標(biāo)尺。這樣，那些經(jīng)營效率較高、成本較低的企業(yè)就能獲得較多的利潤，從而促進(jìn)企業(yè)為使其成本低于其它企業(yè)的平均成本而開展區(qū)域間間接競爭。同時(shí)，政府通過三種方式引入直接競爭：允許區(qū)域外企業(yè)進(jìn)入?yún)^(qū)域內(nèi)經(jīng)營，開發(fā)公共管道輸送業(yè)務(wù)，和促進(jìn)水務(wù)企業(yè)相鄰地帶競爭，自來水經(jīng)營企業(yè)相鄰地帶的競爭為顧客提供了選擇較低收費(fèi)價(jià)格的供應(yīng)者的機(jī)會(huì)。
　　美國各個(gè)州和地區(qū)均有自己的公共事業(yè)部門，負(fù)責(zé)提供自來水服務(wù)。當(dāng)這些部門進(jìn)入新的供給區(qū)域、擴(kuò)大服務(wù)范圍、和建設(shè)新設(shè)施時(shí)，需要得到各自州的公共事業(yè)委員會(huì)的許可證。政府更加關(guān)注對水質(zhì)的監(jiān)控，沒有對自來水產(chǎn)業(yè)引入直接競爭給予足夠重視。
　　我國的水產(chǎn)業(yè)管制機(jī)制在改革的過程中，應(yīng)盡力消除進(jìn)入退出壁壘，盡可能發(fā)揮市場競爭機(jī)制的作用，以提高水產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率。目前我國的水務(wù)集團(tuán)規(guī)模都偏小不具備與國際水務(wù)巨頭相抗衡的實(shí)力，因此應(yīng)鼓勵(lì)有實(shí)力的水務(wù)集團(tuán)，跨行政區(qū)域投資運(yùn)營，提高國內(nèi)國際競爭力。
　　
　　三、水價(jià)形成機(jī)制的比較
　　
　　價(jià)格形成機(jī)制是公用事業(yè)政府規(guī)制關(guān)注的核心問題，管制價(jià)格的確定必須綜合考慮政府、企業(yè)和消費(fèi)者三方面的利益。價(jià)格管制的目標(biāo)應(yīng)該是在維護(hù)社會(huì)公共利益的前提下激勵(lì)企業(yè)提高生產(chǎn)率，同時(shí)保證企業(yè)的生存和發(fā)展。
　　英國隨著水行業(yè)的私有化，使得水企業(yè)必須按企業(yè)經(jīng)營方式運(yùn)作，照顧到包括股東在內(nèi)的各方面的利益。英國水價(jià)的制定基本上按照市場經(jīng)濟(jì)條件下的投入—產(chǎn)出模式運(yùn)作，即提供供水服務(wù)的水務(wù)公司，有權(quán)根據(jù)公司及服務(wù)對象的情況，采用全成本定價(jià)模式，自行制定各自公司的供水價(jià)格，但要受到水務(wù)服務(wù)辦公室價(jià)格上限的限制。管制價(jià)格有一定的調(diào)整周期，在短期中企業(yè)可獲得效率提高的好處，而在長期中企業(yè)提高生產(chǎn)效率的好處，轉(zhuǎn)移給了消費(fèi)者。但在實(shí)際操作中，價(jià)格上限規(guī)制，使各個(gè)企業(yè)的價(jià)格常常會(huì)停留于上限價(jià)格。
　　美國聯(lián)邦供水工程水價(jià)、州政府工程水價(jià)以及供水機(jī)構(gòu)的水價(jià)構(gòu)成要素是不一樣的。各地區(qū)的水價(jià)差異很大，究其原因主要是：各地水文條件的差異；歷史上形成的對水利系統(tǒng)運(yùn)營能力的估計(jì)；成本回收方式的不同。各地方政府的政治考慮，如對水在吸引投資方面的重要性估計(jì)，城市擴(kuò)張的需要等方面的因素，也會(huì)對水價(jià)進(jìn)行調(diào)整。
　　英美兩國的水價(jià)在形成的過程中，都充分考慮了水務(wù)服務(wù)的成本和水務(wù)企業(yè)經(jīng)營的連續(xù)性，以及消費(fèi)者的利益。美國的水價(jià)與英國差距顯著，據(jù)1999年調(diào)查資料顯示，美國的平均水價(jià)為每平方米0.50美元，而英國的平均水價(jià)為1.15美元。水費(fèi)支出占收入的比重，英國為1.2％，而美國為0.5％，這與水資源狀況、水質(zhì)差異、歷史形成等原因也有關(guān)。
　　我國現(xiàn)行的大規(guī)模的水價(jià)改革，應(yīng)按照市場原則制定管制價(jià)格，應(yīng)努力滿足促進(jìn)社會(huì)分配效率、刺激企業(yè)生產(chǎn)效率和維護(hù)企業(yè)發(fā)展?jié)摿@三大政策目標(biāo)?？山梃b英國的價(jià)格上限管制，綜合考慮各地區(qū)水資源、基礎(chǔ)設(shè)施狀況和企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步等因素，為每個(gè)地區(qū)的企業(yè)確定一個(gè)合理的管制價(jià)格。在確定價(jià)格調(diào)整周期時(shí)，一方面要使管制價(jià)格保持相對穩(wěn)定性，這樣效率較好的企業(yè)就可以利用政府管制價(jià)格調(diào)整的滯后性獲得較高的利潤，刺激企業(yè)努力提高效率；另一方面要考慮到消費(fèi)者的利益，使消費(fèi)者能享受因企業(yè)效率增長而帶來的實(shí)惠。
　　
　　四、法制建設(shè)為政府管制提供依據(jù)
　　
　　法律制度是水務(wù)行業(yè)政府管制的出發(fā)點(diǎn)和根本依據(jù)，主要包括立法和執(zhí)法兩部分。英國水務(wù)行業(yè)的私有化過程是以系統(tǒng)的政府立法為先導(dǎo)，使私有化具有法律依據(jù)和實(shí)施程序。1989年頒布的《自來水法》，隨后1991年又頒布了《水產(chǎn)業(yè)法》，作為對自來水企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性管制的依據(jù)。1992對《水產(chǎn)業(yè)法》進(jìn)行修訂，頒布了《公用設(shè)施競爭與服務(wù)法》，1998年頒布了《競爭法》2000年3月生效，2003年又頒布新的《水法》要求水務(wù)服務(wù)辦公室保護(hù)消費(fèi)者利益，積極恰當(dāng)?shù)拇龠M(jìn)有效競爭，水務(wù)服務(wù)辦公室同時(shí)有義務(wù)應(yīng)對反競爭行為。
　　
　　作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)，水務(wù)服務(wù)辦公室完全獨(dú)立于企業(yè)和政府，具有很大的權(quán)利范圍，如發(fā)放企業(yè)經(jīng)營許可證、修改許可證有關(guān)條款，以及進(jìn)行價(jià)格、質(zhì)量、投資等方面管理。1991年頒布了《水資源法》，是對自來水企業(yè)進(jìn)行環(huán)境管制的依據(jù)。同時(shí)還有1976年頒布的《污染控制法》和歐共體向其各成員國發(fā)出的“關(guān)于飲用水質(zhì)量與海濱浴場的指令”等針對環(huán)境與質(zhì)量的法令。
　　美國是個(gè)聯(lián)邦制的國家，除去聯(lián)邦的權(quán)力，每個(gè)州都有很大的自主權(quán)，包括立法權(quán)。因此，其水務(wù)行業(yè)規(guī)制立法比英國要復(fù)雜得多，規(guī)范水務(wù)行業(yè)運(yùn)行和管理方面主要依靠聯(lián)邦和州兩級(jí)法律制度。美國的水務(wù)行業(yè)公有化程度相當(dāng)高，即使是私有企業(yè)，政府也未對其實(shí)行嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)性管制。這與政府的政治考慮有關(guān)，居民對水價(jià)等問題對政府沒有很多的抱怨。因此政府對水務(wù)行業(yè)的管制重點(diǎn)是環(huán)境與質(zhì)量方面的管制。聯(lián)邦一級(jí)的法律法規(guī)有1972年頒布的《聯(lián)邦水污染控制法修補(bǔ)法案》、1997年頒布的《清潔水法》、1986年頒布的《水資源發(fā)展法》、1986年的《安全飲用水法》等。近來美國與水相關(guān)的立法愈來愈關(guān)注環(huán)境保護(hù)，如1989年頒布的《城市與工業(yè)保護(hù)法》、1989年頒布的《國家鉛制品效率法》和1988年的《國家水保護(hù)法》。美國最主要的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)是美國國家環(huán)保局（EPA），它有自己獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)綠色警察，負(fù)責(zé)執(zhí)行美國聯(lián)邦的一些環(huán)境法的規(guī)定。重大的罰款事件，EPA只能做出一個(gè)處理的決定，最后的決定是由法庭來做出的，如果企業(yè)對EPA的決定不服，企業(yè)就可以直接到聯(lián)邦法院去告EPA。美國的州有很大的自主權(quán)，盡管EPA在全國各地有10個(gè)辦公室，但環(huán)境事務(wù)基本上還是由州來掌握的。比如《清潔水法》，其中規(guī)定的排放許可證的發(fā)放，都授予了州這一級(jí)。
　　英美兩國對自來水產(chǎn)業(yè)的管制都是在清晰、完備、可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)下進(jìn)行的。我國的當(dāng)務(wù)之急是頒布相關(guān)法律法規(guī)，同時(shí)注重法律法規(guī)的可操作性，使自來水行業(yè)的規(guī)制走上法制化軌道。
　　
　　五、政府管制機(jī)構(gòu)職能明確
　　
　　英國的水務(wù)行業(yè)管制機(jī)構(gòu)設(shè)置遵循獨(dú)立性和反壟斷的基本原則。水務(wù)服務(wù)辦公室完全獨(dú)立于企業(yè)和政府，具有很大的權(quán)利范圍，負(fù)責(zé)保證英格蘭和威爾士的水企業(yè)能為該地區(qū)用戶以合理的價(jià)格提供優(yōu)質(zhì)高效的供水及排污服務(wù)，發(fā)放企業(yè)經(jīng)營許可證、修改許可證有關(guān)條款，以及進(jìn)行質(zhì)量、投資等方面的管理，同時(shí)它也是水務(wù)私有化后代表政府對水的價(jià)格進(jìn)行宏觀調(diào)控的最重要機(jī)構(gòu)。飲用水的質(zhì)量由政府專門的飲用水監(jiān)測機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，檢測項(xiàng)目包括水的氣味、外觀等項(xiàng)目，尤其是消費(fèi)者難易辦辨別的水中的細(xì)菌、化學(xué)物質(zhì)和金屬元素等。
　　在美國大多數(shù)的水務(wù)服務(wù)是由市政公用事業(yè)部門提供的。公用事業(yè)管制委員會(huì)或類似的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督價(jià)格的合理性和水務(wù)行業(yè)的規(guī)劃以適應(yīng)本地區(qū)城市發(fā)展需求。州的貿(mào)易委員會(huì)負(fù)責(zé)解決水務(wù)公司與消費(fèi)者之間的糾紛，還有消費(fèi)者保護(hù)團(tuán)體辦公室維護(hù)消費(fèi)者利益免受侵害。雖然水環(huán)境管理的法律比較完備、執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法設(shè)立、管理范圍和標(biāo)準(zhǔn)依法界定、執(zhí)法手段依法規(guī)范，使美國從聯(lián)邦政府到州、市地方政府均能較好地承擔(dān)起水環(huán)境管理的職能。但聯(lián)邦和地方政府的仍常為管理責(zé)任和權(quán)利爭論不休。依美國的慣例，當(dāng)聯(lián)邦的管制政策與州的管制政策相悖時(shí)，首先以州的政策為準(zhǔn)。
　　英國在水務(wù)行業(yè)管制實(shí)踐中，水務(wù)服務(wù)辦公室作為獨(dú)立的政府監(jiān)管部門具有很明確的經(jīng)濟(jì)性管制職能。美國的監(jiān)管模式則顯得更加的民主化，注重加強(qiáng)公用事業(yè)管制的民主化建設(shè)和增加管制透明度，但當(dāng)各方利益不一致時(shí)容易存在矛盾。我國地區(qū)間差異較大，水價(jià)、水務(wù)服務(wù)經(jīng)營許可、水質(zhì)監(jiān)管分別由多個(gè)部門監(jiān)督管理。設(shè)立全國統(tǒng)一的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)，可以避免政出多門的沖突，但是機(jī)構(gòu)的權(quán)力較大，容易引發(fā)一些機(jī)構(gòu)運(yùn)作本身可能產(chǎn)生的問題，需要因地制宜的設(shè)立管制機(jī)構(gòu)。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、王俊豪.政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論[M].商務(wù)