“十七大為大部門制改革破題”

記者:十七大報告提出“探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”，那么什么是“大部門制”？它是在怎樣的背景下出現(xiàn)的？

汪玉凱:大部門制就是整合職能和管轄范圍相近，業(yè)務性質(zhì)雷同的政府部門，在此基礎上組建一個更大部門的管理體制，其管轄范圍較寬，側(cè)重于橫向的宏觀管理。可以說，十七大報告給大部門制改革“破題”。

計劃經(jīng)濟下的政府管理，鮮明特征之一就是部門設置特別多，比如當時的機械工業(yè)部下有九個部，有管常規(guī)機械的，有管電子的，有管兵器的，有管飛機的。那是典型的計劃經(jīng)濟產(chǎn)物。

隨著計劃經(jīng)濟解體和市場經(jīng)濟確立，政府部門必然進行調(diào)整，現(xiàn)在的政府架構(gòu)與計劃經(jīng)濟時代已大不相同，但和成熟的市場經(jīng)濟國家相比，部門設置還是較多?，F(xiàn)在，民航總局管空中運輸，交通部管水路和公路運輸，鐵道部管鐵路運輸，但美國的運輸部就包含了海、陸、空運輸，甚至在一些國家把郵電也放在運輸部的管轄中。這體現(xiàn)了“大運輸”的概念，再如美國農(nóng)業(yè)部的職能，涵蓋了我國的農(nóng)業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局，體現(xiàn)出“大農(nóng)業(yè)”概念，管轄范圍比較寬。

記者:是否可以說，市場經(jīng)濟是實行大部門體制的驅(qū)動力？

汪玉凱:是的。從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的發(fā)展，客觀上要求政府不能過多干預微觀經(jīng)濟，反映在政府體制上就是大部門制管理模式。過去5次政府機構(gòu)調(diào)整，也在朝這個方向努力；十七大報告提出大部門制的管理體制，意味著政府機構(gòu)改革目標已經(jīng)非常明確，下一步政府機構(gòu)的整合調(diào)整，將逐步按照大部門制的模式進行。

大部門制與“小政府”不沖突

記者:我們常說市場經(jīng)濟是“小政府，大社會”，小政府跟“大部門制”是什么關系？

汪玉凱:“小政府，大社會”是一個形象的描繪，是人們期盼政府規(guī)模不要太大，不要把更多的錢花在政府自身；但政府的規(guī)模和管理能力的大小，必須和它承擔的責任相適應。

現(xiàn)代社會，社會分工越來越細，出現(xiàn)的新領域需要政府管理。如伴隨網(wǎng)絡的出現(xiàn)，有了網(wǎng)絡犯罪、網(wǎng)絡經(jīng)濟、網(wǎng)絡傳播媒體，對社會影響非常大。過去政府沒有這方面的管理，現(xiàn)在政府就要配上專業(yè)人才，對網(wǎng)絡進行適當?shù)墓芾砗鸵龑?。這不是說簡單用“小政府，大社會”理念就可以說明問題的。所以“小政府，大社會”和大部門制是兩個概念。

即使在“小政府”內(nèi)部，它也不可能是“一鍋粥”，而是有好多部門，各司其職，對社會進行管理或提供服務。同樣，即使政府規(guī)模較小，內(nèi)部也需要科學設置部門。而大部門制適應了市場經(jīng)濟發(fā)展和科學設置部門的管理模式，這和追求“小政府”的目標并不沖突。

大部門決策執(zhí)行監(jiān)督成難題

記者:大部門制在行政管理體制改革中處于什么位置？

汪玉凱:十七大報告提大部門制管理，是放在“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”上的，這就意味著大部門制的整體構(gòu)建要與政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)、相互制約，在這個基礎上建立權(quán)力機構(gòu)和運行機制。

記者:大部門制模式和決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)如何有機結(jié)合？

汪玉凱:這可能是下一步機構(gòu)改革的難題。在我看來，大部門制可以有兩種模式，一是在部與部之間，讓有些部專門行使決策權(quán)，有些部專門行使執(zhí)行權(quán)，有些部專門行使監(jiān)督權(quán)。二是大部門制內(nèi)部機構(gòu)的分工:有些機構(gòu)專門行使決策權(quán)，有些機構(gòu)專門行使執(zhí)行權(quán)，有些機構(gòu)專門行使監(jiān)督權(quán)。

國外政府機構(gòu)實行決策和執(zhí)行相分離，就是大部門制內(nèi)部權(quán)力的分離，大部門制內(nèi)部少量機構(gòu)行使決策權(quán)，更多部門是執(zhí)行機構(gòu);執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部可以引入市場機制，這些機構(gòu)的一把手叫總經(jīng)理而不叫局長。根據(jù)擔負的任務申請經(jīng)費，確定人員編制，在一定范圍內(nèi)可以自行支配。這是大部門制內(nèi)部的決策和執(zhí)行方面的狀況。

我們未來調(diào)整結(jié)構(gòu)，更多是在大部的內(nèi)部，將來有可能會有一些機構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)。內(nèi)部權(quán)力分開后，如果形成良性有效的監(jiān)督機制，是最好的。比如《政府采購法》頒布實施后，財政部是政府采購政策制定機構(gòu)，但不是執(zhí)行機構(gòu)。財政部很想要這個權(quán)力，但國務院不給財政部。財政部不能既當裁判員又當運動員：你可以制定、調(diào)研政府采購政策，但不能具體執(zhí)行;執(zhí)行權(quán)應該交給設在國務院辦公廳下、由國務院機關事務管理局代管的國務院政府采購中心。這樣就把決策和執(zhí)行分開了。

記者:這種大部門內(nèi)部的執(zhí)行、決策和監(jiān)督，一旦被突破，外部制約機制能不能跟上？

汪玉凱:我們有行政監(jiān)察系統(tǒng)和預防腐敗機構(gòu)，檢察系統(tǒng)和黨的紀律檢查機構(gòu)，這是體制內(nèi)的“外部”。外部對大部的制衡作用，仍然會更細化到對決策、執(zhí)行和監(jiān)督的監(jiān)督。此外還有社會監(jiān)督，如公民、媒體等。

記者:我國行政機構(gòu)改革改了好多次，精簡部門好多次，但每一次都容易陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，大部門制跟以前的機構(gòu)整合主要區(qū)別在哪里？

汪玉凱:大部門制機構(gòu)設置有可能把部門職能交叉、政出多門、相互扯皮問題，通過改變組織形態(tài)來加以抑制。過去部門之間職能交叉，決策周期長，制定成本高，協(xié)調(diào)溝通困難，原因就在于受到了部門利益的嚴重影響，所謂“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團化”，導致政府運行成本太高、效率太低，甚至把部門利益凌駕于公眾利益之上。大部門制如能推行，就有釜底抽薪的味道。

發(fā)改委模式亟待大部門制改革

記者:發(fā)改委就是把若干政府部門整合到一起的“大部”。但據(jù)觀察，很多地方官員現(xiàn)在不跑國務院，只跑發(fā)改委，要錢、要物、要政策，使得發(fā)改委成了“小國務院”。大部門制改革會繼續(xù)走發(fā)改委模式嗎？

汪玉凱:發(fā)改委模式不能簡單等同于大部門制，兩者是有差別的。發(fā)改委主要是國務院的綜合協(xié)調(diào)部門，幾乎和每個專業(yè)部門都有關系，勞動和社會保障部、衛(wèi)生部、教育部……所有這些都和發(fā)改委的某個處、司對應。我覺得在我們這樣的管理模式下，發(fā)改委究竟應該以什么樣的方式存在，如何發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)職能是需要認真研究和解決的，甚至可以發(fā)揮各方面的作用，進行廣泛的討論。從這個意義上說，我不認為目前我國發(fā)改委的運作模式就是大部門制的模式，恐怕要認真研究如何調(diào)整和改革這種運行機制。我舉一個例子，我們機構(gòu)改革中，把專門負責經(jīng)濟體制改革的部門合并到了發(fā)改委，現(xiàn)在看來，這樣把整個體制改革方案設計的部門放在一個機構(gòu)內(nèi)，不一定合適，這個部門應該是超越部門的，如果放在一個部門內(nèi)，很容易受到部門利益的影響，而影響到改革政策的公正和公平。因此，目前發(fā)改委這種模式，我認為是需要按照新的大部門制的改革思路，進行統(tǒng)籌改革。

記者:怎么說？

汪玉凱:首先不應把體制改革方案設計的職能交給發(fā)改委，應該把它拿出來，因為發(fā)改委內(nèi)部設計改革方案很難能超越部門利益，所以要對部門利益進行制衡，否則不利于下一步改革。

阻力來自部門利益和經(jīng)驗不足

記者:推進大部門制改革，阻力來自哪里？

汪玉凱:部門利益是最大的阻力。比如2007年在兩會期間，有的人大代表就建議將衛(wèi)生部、國家計劃生育委員會、國家食品藥品管理局、國務院中醫(yī)藥管理局整合為一個“人口與健康委員會”，但真的要這樣整合恐怕難度還是很大的。

另外，“大部”內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督機構(gòu)如何設置，權(quán)力如何劃分？我們過去畢竟沒有這方面經(jīng)驗，也是我們遇到的難題。

大部門制改革應循序漸進

記者:這種情況下，大部門制改革是否注定不宜一步到位，而是循序漸進？

汪玉凱:我同意這個看法。首先應該從職能交叉突出、外部反映呼聲大的這樣一些部門開始，然后逐步擴大，而且一定要把結(jié)構(gòu)的調(diào)整和功能的定位進行有機地結(jié)合。

記者:大部門制改革是從部委層面開始，還是在地方先試點后推開？

汪玉凱:我們是單一制國家，上下級步調(diào)一致，所以中央要先行一步。2008年3月份新一屆政府的組建，就應體現(xiàn)十七大報告精神。所以首先會從中央推行，然后一步步完善，然后在地方推行。

大部門制改革2008年春有望推進

記者:大部門體制改革有沒有具體的時間表？

汪玉凱:2008年3月份新一屆政府的組成應該是一個看點，應該會按照大部門制思維來組建，這是毫無疑問的；但能否一步到位，還不好說。我估計可能首先在矛盾比較突出、相對集中、比較讓人頭疼的政府部門先搞，然后看改革的成效或者條件，逐步擴大范圍。

寓大部門制于政治體制改革中

記者:誰作為大部門制改革主持人能超脫部門利益？

汪玉凱:中央編制委員會及其辦公室。它既管編制，也管各部門職能配置。

記者:任何改革若要取得成功，都不能單兵突進；要搞好大部門制改革和行政管理體制改革，你認為應該有哪些配套措施的跟進？

汪玉凱:首先我建議中編辦在設計機構(gòu)改革方案時建立直屬于更高層的專家委員會，借助專家力量，使整合性的大部門制方案經(jīng)過充分論證，再給最高領導決策，最大限度減少領導者個人喜好因素，堅持科學性，立足長遠，用制度規(guī)范大部門制改革。

從更深層次來看，大部門制改革的思路和方向，最終必然會涉及和涵蓋到黨政、人大、政協(xié)等系統(tǒng)，因此是跨黨政的，甚至要考慮黨的權(quán)力和政府權(quán)力的對接，這個問題非常關鍵。比如文化部、廣電局與中宣部的關系，公安部、安全部、司法部與政法委的關系，政府權(quán)力要與中國共產(chǎn)黨的權(quán)力有效對接分工。我認為應該把行政體制改革方案納入到政治體制改革方案中，這樣更能從結(jié)構(gòu)上深層次調(diào)整，因而更具有長遠性。

(摘自《成都商報》)