楊中旭

“先并后改”還是“先改后并”已經(jīng)不重要，解剖鐵道部“獨立”及大部制改革背后各方的利益博弈及權(quán)力歸位，是為了給后續(xù)改革提供鏡鑒。

鐵道部是分是合，之前的多個版本，在3月11日這天，煙消云散。

下午3時許，時任國務(wù)委員、國務(wù)院秘書長的華建敏登上人民大會堂主會場的講臺，向超過2900名全國人大代表報告《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案(草案)》。眾所矚目的新版交通部中，鐵道部不在其列。

這一結(jié)果，顯然與人們的期望有著巨大的反差。這種心理直接表現(xiàn)在3月12日的“兩會”分組審議上，多名政協(xié)委員稱改革滯后，反而成了“獨立”的借口了。

躲過了“初一”

對上級領(lǐng)導(dǎo)的“保證”不敢相信，已經(jīng)不是第一次。

與外界強烈的不滿相比，鐵路系統(tǒng)內(nèi)部卻是人心初定。

對一些級別較高的鐵道部公務(wù)員來說，定心丸出現(xiàn)的時間比華建敏的報告要早一天。他們得到了可靠的消息，微調(diào)沒有進(jìn)行。

所謂微調(diào)，是2月26日中共中央十七屆二中全會閉幕之后傳出來的說法。鐵道部的一些官員已經(jīng)知曉，在二中全會上討論并通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案(草案)》中，鐵道部獨立在交通運輸部之外。大家剛剛松了一口氣，接著傳來的卻是“壞消息”：盡管方案已經(jīng)被中央原則通過，但在3月11日之前，“仍有可能微調(diào)”。

如果鐵道部被“微調(diào)”進(jìn)新版交通部，“之前大半年的努力，仍將竹籃打水一場空”。3月5日，鐵道部高層領(lǐng)導(dǎo)在參加“兩會”分組審議時曾明確表示，這次機(jī)構(gòu)改革，鐵道部不會并入交通部。但鐵路系統(tǒng)絕大多數(shù)職工仍然不敢相信，都在忐忑不安地等待命運的最后裁決。

對上級領(lǐng)導(dǎo)的“保證”不敢相信，已經(jīng)不是第一次。

在此之前，2008年1月，全國鐵路工作會議在京召開，鐵道部高層領(lǐng)導(dǎo)首次在公開場合表示，鐵路管理體制不會有變。講話中，這位領(lǐng)導(dǎo)說，大部制乃大勢所趨，鐵道部對黨中央和國務(wù)院的決定堅決擁護(hù)，將不打折扣地執(zhí)行。

會議一片笑聲。

在接下來的講話中，這位領(lǐng)導(dǎo)又表示，鐵路方面的工作，總得有人干。

又是一片笑聲。

“堅決擁護(hù)，不打折扣地執(zhí)行，意味著鐵道部有可能執(zhí)行‘進(jìn)去的方案，也有可能執(zhí)行‘不進(jìn)去的方案；鐵路方面的工作總得有人干，意味著鐵道部‘進(jìn)去了有人在干這攤活兒，‘不進(jìn)去也有人干這攤活兒。”一位當(dāng)時坐在臺下的官員回憶。

對上級領(lǐng)導(dǎo)的講話做出模棱兩可的理解，而不是絕對信任，多少讓人覺得有些不解。但鐵路系統(tǒng)一位職工告訴《中國新聞周刊》記者：“如果你了解了3年前那次‘3·18改革給鐵路系統(tǒng)、特別是鐵路系統(tǒng)職工心理帶來的沖擊，就會明白我們?yōu)槭裁床桓倚拧！?/p>

2005年3月18日，通過鐵路系統(tǒng)電視電話工作會議，鐵道部正式宣布撤銷全國范圍內(nèi)的41個鐵路分局，變鐵路四級管理體制為三級管理體制(鐵道部一鐵路局一站段)。這一決定，令很多在場的司級干部目瞪口呆。

就在之前一周，一些司級干部還曾找到鐵道部主要領(lǐng)導(dǎo)，問及傳聞中的分局裁撤改革。主要領(lǐng)導(dǎo)“拍著胸脯”保證：裁撤分局，純屬無中生有。消息迅速擴(kuò)散，鐵路系統(tǒng)職工普遍覺得，領(lǐng)導(dǎo)的保證是一顆定心丸。

站在全局的角度，裁撤分局當(dāng)屬順應(yīng)潮流之舉。在那之前的8年間，中國鐵路歷經(jīng)5次大面積提速，隨著電力機(jī)車全面取代內(nèi)燃機(jī)車，單列火車往返距離被大大延長，因應(yīng)往日“短距離”往返而設(shè)置的諸多分局開始成為累贅。

但是，41個分局下轄的兩萬余名鐵路職工，卻在利益乃至情感上都無法接受這一結(jié)局。

歷經(jīng)磨難之后，鐵路系統(tǒng)很多職工始終對各種傳聞保持著“最高的警惕”，凡事總會先想到“最壞”的結(jié)果?，F(xiàn)在，鐵路職工暫時松過一口氣之后，迅即開始為5年之后的變化憂愁。在他們看來，鐵道部終究“躲得過初一，難逃十五”。

改革路徑的選擇

鐵道部沒有任何借口回避改革。

鐵道部之所以能夠“躲得過初一”，在于決策層最終采用了大部制改革中的第二種思路。

據(jù)《中國新聞周刊》記者了解，這兩種思路是：第一，先并后改，第二，先改后并。

中國機(jī)構(gòu)編制研究會副理事長張卓元持后一種觀點。在接受《中國新聞周刊》記者采訪時，他這樣表述：一個政府部門，如果還有下屬企業(yè)，政企不分，顯然會對大部制的“純潔性”有所影響。

在這家隸屬中編辦的研究會中，人力資源和社會保障部人事科學(xué)研究院院長吳江持前一種觀點。他告訴《中國新聞周刊》，先并后改，可以有效促進(jìn)鐵道部改革政企不分；“或者，為了‘純潔性考慮，你也可以理解為倒逼改革?！?/p>

分局撤銷之后，國家發(fā)改委啟動了對鐵路系統(tǒng)政企分開的研究，研究成果讓鐵路系統(tǒng)職工很是緊張：鐵道運輸總公司負(fù)責(zé)運輸，鐵道建設(shè)總公司負(fù)責(zé)建設(shè)，行政職能劃分新版交通部。同時，鐵道運輸總公司下設(shè)4～6家區(qū)域性公司，取代現(xiàn)有的18個路局。

2007年8月，《中國新聞周刊》記者得知，鐵路系統(tǒng)職工已經(jīng)做好了打算：到2008年3月，經(jīng)濟(jì)職能剝離，行政職能并入新版交通部。

國家發(fā)改委綜合運輸研究所黨委書記、前所長董焰全程參與了關(guān)于鐵道部改革的課題。他對《中國新聞周刊》記者表示：交通部23年前就已啟動政企分開的改革，民航總局也在本世紀(jì)初基本結(jié)束了政企不分的局面，鐵道部沒有任何借口回避改革。

關(guān)于改革的邏輯，董焰做出了詮釋：2007年，鐵路建設(shè)資金缺口在700億～1000億之間，計劃需要建設(shè)資金3500億，實際完成不到3000億，2006年，需要國家投資3000億以上，實際完成2100億，基建投資只有1500億。

“總有很大的缺口，幾十年來一直如此”。董焰說。

由于民資進(jìn)入不力，鐵道部設(shè)想通過運作中國鐵路工程總公司和中鐵建設(shè)總公司上市緩解資金缺口。但是，前者上市3個月來，融資不超過160億；后者最早要到下月才能上市，計劃融資30億～40億美元，兩者相加之后，尚不及資金缺口的一半。

董焰舉例說，一條青藏鐵路，從最初預(yù)算的190億，到中期的260億，到最后的360億，行政權(quán)力配置資源的低效已是鐵證?！袄锩孢€要向中央要一筆不菲的搬遷費，如果是公司化運作，搬遷費顯然不由中央財政出，而是算在公司的成本里。”董焰說，“通過招投標(biāo)等方式，低價公司終將競標(biāo)成功，進(jìn)而有效節(jié)約資源?！?/p>

在公權(quán)力低效配置資源的背后，是國進(jìn)民退。

首納民資的衢常鐵路(衢州——常山)本已明確鐵道部、當(dāng)?shù)卣⒚衿笕焦蓹?quán)，但參與建設(shè)的民企常山水泥卻悄然減持股份，“究其原因，在于鐵道部一直沒有明確民企方面的產(chǎn)權(quán)，民企對未來收益

的不確定性懷疑程度加深了。”董焰說，“我們當(dāng)然希望改革的腳步越快越好，但現(xiàn)在只能退而求其次，希望在未來的5年時間內(nèi)，鐵道部能夠最大限度地緩解鐵路運輸?shù)钠款i之困。”

鐵路“自救路線圖”

雪災(zāi)保住了鐵道部?

為了能夠說服決策層“先改后并”——按照全國政協(xié)委員、中央黨校副校長李君如的說法——鐵道部從去年下半年就開始“到處做工作”。

鐵道部“自救列車”停靠的第一站是中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃。規(guī)劃稱，到2020年，全國鐵路營業(yè)里程達(dá)到10萬公里，其中，建設(shè)客運專線1.2萬公里以上，投資總額達(dá)兩萬億人民幣?！斑@件事，總要有機(jī)構(gòu)去做。”鐵道部官員告訴《中國新聞周刊》記者。

此前，鐵道部在兩年的時間內(nèi)，簽署了30份部省合資協(xié)議，為中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃埋下地基?！叭绻F道部和民航總局一樣，降格為交通運輸部下屬的一個局，將喪失與地方政府談判的對等權(quán)；在民營資本尚未在鐵路系統(tǒng)全面開花的前提下，鐵道部降格將不利于中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃的落實?！边@位官員稱。

“自救線路”的第二站是核算體系。和航空公司業(yè)已從民航總局獨立，隸屬國資委管轄不同，鐵道部下屬路局、公司均“政企不分”，執(zhí)行嚴(yán)格的“收支兩條線”制度?！叭绻闪^(qū)域性公司，一列火車穿過幾個區(qū)域，公司之間怎么核算?”上述官員反問。

在分局裁撤之后一年，曾有消息傳出，全國18個路局亦將被8大區(qū)域性公司取代，曾經(jīng)作出過巨大貢獻(xiàn)的鄭州鐵路局將被拆分，拆分之后分別隸屬北京公司和武漢公司。這一次，鐵道部同樣出面辟謠，聲稱并無此事。

考慮到分局裁撤已經(jīng)造成軍心不穩(wěn)，如果改革接二連三，將路局也撤銷，鐵道部核心層開始擔(dān)心鐵路系統(tǒng)職工的承受力。

“自救線路”的第三站則是票價。鐵道部四處“痛陳”的理由是：中國還處在社會主義初級階段，大多數(shù)民眾出行還只能選擇性價比最高的鐵路運輸。鐵道部時至今日仍然執(zhí)行半軍事化的管理方式，投入不計成本，票價偏低。如果實行公司化運營，票價必然上揚，“影響民生”。

3月12日，鐵道部副部長陸東福在參加全國人大浙江代表團(tuán)審議時表示：保留鐵道部，是基于國防建設(shè)、維護(hù)國家民族統(tǒng)一、服從國家戰(zhàn)略的需要?！俺鲇趪赖男枰保恰白跃染€路”的第四站——據(jù)《中國新聞周刊》記者了解，其中一些涉及國防、戰(zhàn)略、安全的任務(wù)，外界并不會從公開報道中得知，“有時一些列車的正常運行會因此延誤，鐵道部也無從辯解，白挨了百姓不少罵”。

“自救列車”駛過了“自救路線圖”中主要的四個車站之后，鐵道部依舊前途未卜。即便到了2008年初，前述“模棱兩可”的講話也給外間足夠想象的空間。

就在“模棱兩可”的講話之后3天，2008年的第一場大雪飄落在南方。兩個月后，全國政協(xié)委員、中央黨校副校長李君如在“兩會”期間表示：最終還是雪災(zāi)保住了鐵道部。

“我們?nèi)匀缓芨锩?，救?zāi)之時不計成本，不計代價。如果不是現(xiàn)有的體制發(fā)揮了巨大作用，從其他區(qū)域調(diào)機(jī)車前往南方救災(zāi)，而是靠公司體制各自為戰(zhàn)，救災(zāi)工作就不會取得更高的效率和成績。”一位鐵道部官員說。

人力資源和社會保障部人事科學(xué)研究院院長吳江則表示：改革是一個漸進(jìn)的過程。雪災(zāi)是鐵道部暫時保全的重要因素，但不是決定因素。這場雪災(zāi)，凸顯了鐵道部的特殊性。

在通過了一系列人事任免和國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案之后，3月18日，十一屆全國人大一次會議閉幕。這一天，同時也是鐵路分局裁撤3周年。過路者都能看到，位于長安街延長線上的鐵道部辦公大樓上遍插紅旗，迎風(fēng)招展。