郇　麗

分部門而治時糾紛不斷，也承載著過高的成本，大部制是否能實現(xiàn)業(yè)務功能上的整合，任重而道遠

這似乎是一場無休止的戰(zhàn)爭。

城市化進程中的沖突

“這是對農(nóng)民出行權的歧視?！?/p>

2007年9月16日，經(jīng)過一年多的談判，濟南市公交總公司與濟南市歷城區(qū)(郊區(qū))客運公司終于達成協(xié)議，濟南市公交總公司的公交車允許開出城，而“歷城客運”則退出公交營運市場。

在此之前，雙方的糾紛已經(jīng)持續(xù)多年。

原因是濟南歷城區(qū)內(nèi)大量道路為交通部門管轄，營運資格歸其下的屬“歷城客運”。但是隨著城市化進程加快，城市不斷擴大，城建部門下屬的濟南市公交總公司認為，歷城區(qū)已屬于市區(qū)范圍，公交車在市區(qū)范圍開線運營理所應當。

濟南市公交總公司的行為遭到了歷城客運的強烈的抵制，抵制方同樣振振有詞：多年來，歷城客運按交通客運行業(yè)管理要求繳納養(yǎng)路費、客運基金管理費、乘客保險費等，濟南公交若與其在相同線路上運營屬于“不公平”競爭。

雙方矛盾不斷升級，地方政府的協(xié)調(diào)也“想盡辦法”。譬如，在長清區(qū)至濟南市區(qū)、長清至章丘市公交化客運線路上實行公交公司與客運企業(yè)合營，抑制長清、章丘出租車進入濟南市區(qū)營運等等。濟南市交通局新聞發(fā)言人宮德勇說，“這是沒有辦法的辦法”。

濟南市歷城客運無奈地退出市場顯得有點冤，因為這并非純粹市場競爭的結(jié)果。交通部干部管理學院教授張柱庭分析稱，分屬兩個部門的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)交通管理，人為地劃分了“城市公交”和“道路運輸”兩種模式，直接造成了不公平的競爭，各地“打架”不斷。

分屬兩個部門管理帶給經(jīng)營者的，不僅所承擔的稅費負擔不同，而且，兩個部門各自立法，又各自執(zhí)法。發(fā)生在濟南的故事正是如此，城市公交、出租行業(yè)歸屬城建系統(tǒng)管理，濟南市區(qū)以外的縣鄉(xiāng)客運歸屬交通部門管理，但是城市在不斷擴張，原來的城鄉(xiāng)界限變得模糊，兩種公共客運間的矛盾沖突便開始凸顯，而在這種情形下，“道路運輸”票價明顯高于城市客運的票價。張柱庭說，這是對農(nóng)民出行權的歧視。

受歧視的不僅僅是農(nóng)民。成都大學位于成都市近郊石陵鎮(zhèn)，但市區(qū)到石陵鎮(zhèn)的公交車終點站距學校有一站多路的距離。為了將這一站的公交車延長到校門口，成都大學的老師們，包括很多人大代表、政協(xié)委員跑了一年多，這一站路怎么也沒有開過去。

原因同樣是，成都市內(nèi)的交通是成都市政公用局承擔，城外的交通歸成都市交通局管——城里的公交車不能出城，郊區(qū)的車也不能到城里攬客。

同樣的故事在各地頻頻上演，地方政府疲于應對。2006年1月20日，成都市委、市政府撤銷交通局，組建交通委員會，將市交通局的全部職能、市政公用局的城市公共交通、客運、出租車、市公安局的交通技術規(guī)劃和安全設施規(guī)劃管理、市經(jīng)委承擔鐵路、公路、郵政、通信航空等綜合運輸協(xié)調(diào)和物流行業(yè)管理等職能，都歸到了新交通委員會。成都市交通委員會的牌子旁，同時掛著成都市公共交通管理局的牌子。

“兩塊牌子一套人馬”的交通綜合管理，看似簡單了，但對于分割管理的交通局卻意味著一場轟轟烈烈的機構(gòu)整合，成都市交委副主任涂智對媒體表示，“估計得鬧騰一陣子”。

終于，這次國務院機構(gòu)改革方案，明確了包括公交、出租和地鐵的管理不再由建設部城建司交通處來進行管理，城市內(nèi)外公路都歸交通運輸部管理，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”管理模式仿佛畫上了句號。交通部在回應《中國新聞周刊》記者的采訪時也表示，綜合運輸體系并非朝夕之間的事，人員調(diào)整將持續(xù)到6月份。

民航總局“回歸”

過去的機場改革并不理想

此次機構(gòu)改革，民航總局不再保留，組建國家民用航空局。有專家稱，這次機構(gòu)改革是民航總局的“回歸”。

民航總局此次劃歸交通運輸部，一個很重要的原因是推行多年政企分開的結(jié)果。此前，民航總局進行了3次行政管理體制改革： 1980年，民航走企業(yè)化道路；1987年，航空公司和機場分離；2002年，國務院6號文件要求民航業(yè)政企分開，組建了中航、南航、東航三家航空公司，資產(chǎn)劃歸國資委——民航總局由此改變了既是裁判員又是運動員的身份。

不得不提的是，過去的機場改革并不理想。2003年成立民航總局后，機場全部下放給地方政府，但多數(shù)省份不愿接受。放下去，又被退了回來——因為地方政府不愿意承擔機場的修建、維護等成本。那次改革的結(jié)果是，首都機場收購重組了9個省區(qū)的31個機場，以西安咸陽機場為主的西部機場集團重組了4個省區(qū)的機場，海南航空公司收購了7個省區(qū)的13個機場。

中國民航總局代局長李家祥說，國務院曾明文規(guī)定禁止航空公司收購機場，這也是國際上通行的規(guī)則，海南航空集團兼并收購機場的行為，是否合法也存在疑問。而首都機場等機場集團到處兼并收購，很容易忽視本身需要提供的服務。

機場改革也帶來了管理的不統(tǒng)一。日前新疆飛北京的CZ6901航班因發(fā)現(xiàn)可疑液體，被迫在蘭州中川機場迫降。事后調(diào)查發(fā)現(xiàn)，安檢責任在新疆機場。李家祥表示，面對這樣的事件民航總局卻無權過問，因為該機場歸地方管理。李家祥認為，機場不能完全企業(yè)化，要建個機場管理局，即承擔管理職能的事業(yè)單位，再把經(jīng)營的部分剝離成立公司，機場從營利性轉(zhuǎn)向公共服務性職能，這樣機場的高物價等現(xiàn)象才能解決。

人們對民航總局劃歸大部制的期待自然不僅僅是機場的高物價，還有諸如從市區(qū)到機場的交通成本——目前很多城市到機場沒有公交車，大都依靠“機場巴士”往返機場，這是個一直被忽視的問題，如何解決值得期待。

物流業(yè)期待更大空間

分部門管制的結(jié)果，是我們在不知不覺中承擔著不低的交易成本

物流成本是此次部門融合考慮的重要因素。

2007年，中國海運(集團)總公司終于開通了從連云港到莫斯科的海鐵聯(lián)運通道。

而此前，中國海運(集團)總公司從日本、韓國運來的貨物，只能經(jīng)中國港口運至德國漢堡港，再經(jīng)陸路運輸至俄羅斯，需要至少60天。海鐵聯(lián)運開通后，中國海運(集團)總公司的貨物在連云港無縫銜接，經(jīng)鐵路直接到達莫斯科，僅用16天時間。

這樣一條海鐵聯(lián)運路線，需要交通部與鐵道部門多次溝通，顯得頗為“奢侈”。對港口而言，不僅希望鐵路通到港口，同樣希望高速公路開到港口。但中國卻一直實行部門分割的交通管理體制，交通部主管水運和公路，民航總局負責航空機場，鐵道部負責鐵路，各種運輸方式的轉(zhuǎn)換、銜接并不容易。

實際上，從20世紀60年代開始，發(fā)達國家開始紛紛設立綜合交通運輸管理部門，各種運輸方式的轉(zhuǎn)換、銜接開始由一個承運人組織完成的模式。

據(jù)了解，從上世紀80年代以來，國務院曾經(jīng)先后5次有組建交通運輸部或交通委員會的計劃，但最終都不了了之。而多個行政管理職能分散在數(shù)個部委之間分部門管制的結(jié)果，是我們在不知不覺中承擔著不低的物流成本，目前國內(nèi)物流成本占國家GDP接近20%，而發(fā)達國家一般在10%左右。

據(jù)國務院發(fā)展研究中心研究員林家彬介紹，郵政并入交通運輸部，也正是考慮發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)。國家郵政局長馬軍勝對媒體表示，目前國內(nèi)郵政業(yè)的業(yè)務收入在世界排名列第八，產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小，郵政業(yè)需要一個便捷、通暢、高效、安全的平臺，拓展服務網(wǎng)絡。

他說，國內(nèi)包裹服務潛力很大，2007年國內(nèi)快遞、包裹量人均不足1件，而美國，僅UPS一家公司去年人均就達13件，全美四大公司加起來則達30件左右。

分部門而治時糾紛不斷，也承載著過高的成本，大部制是否能實現(xiàn)業(yè)務功能上的整合，只怕任重而道遠。