楊志勇

“人民群眾找不到代表”曾經(jīng)是一個全國性的困局。為打破這一困局，過去5年以來，地方人大就密切代表和人民群眾的聯(lián)系進行了探索，讓群眾在最需要的時候可以找到代表。

2007年12月11日，廣州市41位市人大代表的電子郵箱向社會公開，廣州市財政局局長張杰明和黃埔區(qū)區(qū)長楊雁文等代表也榜上有名。這是該市第二次公布市人大代表的電子郵箱，公開的內(nèi)容還包括各代表研究和關(guān)注的領(lǐng)域，以便市民反映問題時有的放矢。

代表將自己的電子郵箱廣而告之，不僅可以拓寬采集民意的渠道，更好地集中民智，也是一種接受市民監(jiān)督的姿態(tài)，表現(xiàn)出對自身權(quán)力淵源的清醒與自覺。

“人民群眾找不到代表”是一個全國性的困局。為打破這一困局，各地地方人大就密切代表和人民群眾的聯(lián)系進行探索。2004年底，“浙江人大”門戶網(wǎng)站正式開通，浙江的老百姓通過這一網(wǎng)站和各級人大代表就關(guān)心的重大問題進行交流。2004年初，北京市宣武區(qū)右安門地區(qū)的12名區(qū)人大代表名單、工作單位及聯(lián)系電話，通過街道網(wǎng)站和對外服務大廳觸摸屏向社會公布，還設(shè)立代表聯(lián)系信箱。深圳市人大常委會在其網(wǎng)站上長期公布市人大代表的電子郵箱，并在主要新聞媒體上發(fā)布。上海市嘉定區(qū)人大代表試行“代表名片”，將認知與信賴傳遞給更多的市民。廣州市東山區(qū)人大常委會規(guī)定選民可電話約見代表。廣東省潮州市全面推行市、縣人大代表公示欄制，代表的姓名、相片、工作單位、職務、聯(lián)系電話和接訪選民的時間及地點均一目了然。

反過來，借助博客、網(wǎng)站等現(xiàn)代資訊方式采集民意、集中民智，也正在成為越來越多地方人大代表的選擇。有專家認為，網(wǎng)絡(luò)的開放性平等交流方式有利于選民全面了解人大代表的參政狀態(tài)。

2007年4月，浙江省溫州市的全國、省、市三級人大代表在網(wǎng)上開設(shè)了一個集體博客，向市民征集議案一周。代表們將從這些議案中篩選出百姓普遍關(guān)心的問題，提交其所在的人大。

近5年來，特別是中央“9號文件”出臺后，地方人大代表積極履職，地方各級人大及其常委會努力完善代表工作制度建設(shè)，地方人大代表工作進入一個新的境界。

履職意識走向自覺

“不同意”，2006年8月27日，北京市人大代表哈圖卓日重重地在代表建議答復意見欄中寫下了這三個字。原來，哈圖卓日從2004年起連續(xù)在市人代會上提了3年“盡快解決翠花街變壓器放置不合理”的建議，市電力公司前兩次答復承諾拆除卻沒有下文，他只能對如此“忽悠”說不滿意。據(jù)悉，此次北京市共有6件市人大代表建議的辦理答復被代表“駁回”。代表說“不”的聲音越來越強烈。

不可否認，在代表建議辦理中存在重答復輕落實、“文來文往”的現(xiàn)象，有的辦理部門長于承諾短于行動，到時答復代表輕描淡寫，說些客觀原因甚至來點“水分”，多能勉強收場。近年來，代表對建議的辦理越來越“苛刻”，在辦理部門答復前常常實地明查暗訪弄個究竟。這種揪住問題不放的姿態(tài)，清晰地表明代表的責任意識正在蓬勃生長。

“廣東現(xiàn)象”是公眾對廣東省地方人大監(jiān)督權(quán)威的評價，而這種說法最直接的觀感是每次人代會上代表咄咄逼人的發(fā)問。廣東省十屆人大二次會議上，省人大代表將矛頭集中指向列出幾個機關(guān)幼兒園、省政府公報發(fā)送專項經(jīng)費預算兩項撥款，“火藥味十足”，直指政府財政預算開支的軟肋。在廣州，一次市人代會上連續(xù)組織了5場代表詢問會，代表針對“8億元養(yǎng)老金能不能追回”等問題進行“連珠炮”式的發(fā)問，讓答復官員“如坐針氈”。在其他市、縣人代會上，代表“搶白”、挑刺政府官員已變得很平常。

如果有人問代表什么時候最忙?這問題放在以前肯定是說人代會上，可現(xiàn)在許多代表會說是人代會前的那些日子。有北大中文系教授、海淀區(qū)人大代表孔慶東2006年1月發(fā)布于博客上的《人大日記》為證。他寫道：“這次人大會，俺做了比較認真的準備，比較早地和比較廣泛地征求了選民和非選民的意見，在大冷天里還騎車轉(zhuǎn)悠了許多治安比較差的地區(qū)。”2004年2月，一篇名為《市人大代表曾少貴大會前征求人民群眾意見》的帖子應者云集，多是就深圳市的經(jīng)濟社會發(fā)展問題實話實說。曾少貴除收集整理這些信息，還花了許多時間調(diào)查走訪。會后他又在網(wǎng)上發(fā)布“致網(wǎng)友的一封信”，向市民報告會議期間自己所做的工作，特別感謝市民和網(wǎng)友的集體智慧讓他提交的議案被列為大會議案。

“功夫在詩外”。這也是浙江省紹興市越城區(qū)閉會期間市、區(qū)人大代表履職的真實寫照。該區(qū)在每個街道設(shè)立“人大代表巡回工作室”，市、區(qū)人大代表定期“坐堂”聽取居民的意見和建議。他們對群眾反映的問題登記、梳理、歸類、“會診”，核實情況后分頭向有關(guān)部門遞交。在湖南省常德市武陵區(qū)，省、市、區(qū)三級人大代表進行聯(lián)組活動，許多市民反映多年的老大難問題在代表的合力作用下得以化解。2004年以來，福建省永春縣人大連續(xù)4年當面約見政府高層官員，不少熱點問題當場解決。

制度的激勵與制約

2007年12月，中共北京市委轉(zhuǎn)發(fā)了《中共北京市人大常委會黨組關(guān)于進一步加強人大代表工作的若干意見》，意見規(guī)定建立重要工作征詢?nèi)舜蟠硪庖姷臋C制，“一府兩院”出臺重大政策和重要工作進展情況時，應當及時向相關(guān)領(lǐng)域的人大代表通報。與此同時，北京市人大常委會通過人大代表視察辦法，規(guī)定代表可進行不打招呼的暗訪和“突襲”，還明確了相關(guān)單位接受視察的法律義務，拒絕或者阻礙視察將被追究責任。北京市這兩方面富于創(chuàng)新的制度安排，于人大代表工作水平的提升無疑是一種強勁的制度支撐。

毫無疑問，沒有具體的制度支持，人大代表工作很難有真正的活力，從而影響到人大制度功能的實現(xiàn)。正是出于這樣的價值判斷，近年來特別是2005年中央9號文件和全國人大常委會辦公廳關(guān)于加強和規(guī)范全國人大代表活動的若干意見的出臺，地方人大及其常委會根據(jù)憲法、代表法的精神，在完善代表工作制度安排方面做了很多的努力，制度效應正在顯現(xiàn)。

“只有代表建議真正付諸實施了，見到實效了，才能說督辦工作可以告一段落?！边@是全國人大常委會副委員長盛華仁關(guān)于代表建議督辦的講話。如何保障代表的建議、議案不會被辦理部門敷衍甚至打白條?制度建設(shè)首當其沖。這些制度安排保證了代表建議真正“見到實效”。

“代表見官員，最好會上見”，這是對代表大會閉會期間約見官員難的通俗說法?，F(xiàn)在這種現(xiàn)象因為制度的約束在改變。江蘇省建立省人大代表就重大問題約見本級或者下級國家機關(guān)負責人制度，被約見的國家機關(guān)負責人應當在一個月內(nèi)將處理情況書面答復代表本人。四川省宜賓市也制定代表約見國家機關(guān)負責人暫行辦法，規(guī)定代表可單獨持證到基層調(diào)查了解情況，發(fā)現(xiàn)問題后可約見

相關(guān)部門負責人，被約見的負責人不得拖延、推諉和回避。青島、杭州等地也出臺類似的約見制度。

面對代表自費履職或他人贊助履職的現(xiàn)象，為代表提供良好的物質(zhì)保障顯得十分迫切。中央9號文件后，全國人大代表活動經(jīng)費大幅增加，隨之產(chǎn)生示范效應。廣東省人大代表活動經(jīng)費每人每年增加至3000元，其他省級人大代表活動經(jīng)費多在每人每年2000元以上，全國市、縣、鄉(xiāng)三級人大代表活動經(jīng)費也均有明顯增加。此外，北京市、廣州市人大常委會還規(guī)定人大代表履職不得接受贊助，以保證代表履職的客觀與公正。

此外，地方人大還有不少代表工作創(chuàng)新，比如，浙江省、成都市規(guī)定代表在閉會期間可以提出議案；甘肅省試行代表議案專家咨詢制度；深圳市制定代表閉會期間詢問國家機關(guān)辦法和代表持證單獨視察辦法；廣州市開通代表議案、建議網(wǎng)上交辦系統(tǒng)；南昌市建成全國首個代表工作主題網(wǎng)站，推行代表議案建議辦理結(jié)果向社會公開制；江蘇省泰興市設(shè)立代表建議辦理專項基金；山東省郵政開設(shè)“綠色通道”，省人大代表對省政府提出的建議和意見可迅速、安全寄達省政府領(lǐng)導。

越來越大的職務壓力

2004年明，由于管殿富未經(jīng)批準缺席市人代會，閉會期間極少參與代表活動，遼寧省普蘭店市人大常委會通過對管殿富誡警的決定。誡警期間，管殿富不敢懈怠，經(jīng)常深入基層了解情況，還拿出了高質(zhì)量的代表建議。一年后，他用積極的“作為”在重新考評中順利過關(guān)。

人代會上一言不發(fā)，閉會期間不參加代表活動，這樣的“太平”代表現(xiàn)在可能面對空前的壓力，要么主動辭職，要么會被罷免代表職務。隨著民主政治建設(shè)的推進，公民的政治參與意識日漸高漲，對其選舉的人大代表也賦予了更多的期待，向社會公開代表履職情況，選民對直接選舉的縣、鄉(xiāng)代表依法問責，終止不作為代表的代表資格，不能有效履行職責的代表請其辭職，人大代表正面對越來越多的權(quán)利訴求和政治壓力。

2006年1月，四川省人大常委會首次向社會公開代表議案建議，公眾通過手機短信、報社熱線、網(wǎng)絡(luò)點評等方式對議案和建議進行評價。2006年4月，四川省綿陽市在《綿陽日報》上刊發(fā)了市人代會上代表所提的124個建議件的全部內(nèi)容。陜西省通過媒體公開代表建議及建議辦理情況。湖南省溆浦縣崗東鄉(xiāng)的16名選民在全國首次要求對鄉(xiāng)人大代表的議案進行審議，審查是否表達了選民的真實意圖。有專家認為，這些舉措不僅是對公眾知情權(quán)的尊重，更是對代表行使權(quán)力的監(jiān)督。

“只要不違法犯罪，誰奈我何?”可近年來，“不作為”的“太平”代表正屢屢遭到免職。新疆烏魯木齊市等多個地方均有人大代表因未經(jīng)批準兩次缺席人代會或平時履職記錄為零被終止代表資格。

選民的權(quán)利并沒有只存在于代表選舉之時，選民與代表之間正在走向真正意義上的互動。這種互動的表現(xiàn)形態(tài)就是代表履職監(jiān)督機制的啟動。目前，在全國各地多已建立縣、鄉(xiāng)人大代表向選民述職的制度安排，選民對代表進行“第二次投票”已經(jīng)全面鋪開。此外，隨著代表履職登記制、聯(lián)系選民記錄簿、代表履職公示制等辦法的實行，代表不再游離于選民的監(jiān)督視野。還有，選民開始對“不作為”代表實施剛性監(jiān)督，北京市豐臺區(qū)望園東里選民以對居民疾苦置之不理為由罷免了魏某豐臺區(qū)人大代表資格；天津市河東區(qū)196名選民聯(lián)名要求某代表“下課”；深圳市南山區(qū)選民要求罷免人大代表。

“人在曹營，心能在漢”?這是近年來許多縣級人大常委會對因工作異動的“官員代表”履職的現(xiàn)實考量?；谡{(diào)離原選區(qū)的代表很難代表原選區(qū)選民意志、難以履行代表職務、無法接受原選區(qū)選民監(jiān)督等現(xiàn)實主義的客觀判斷，內(nèi)蒙古包頭市等地許多縣區(qū)級人大常委會出臺了提請代表辭職制度，不少因工作調(diào)離原選區(qū)的人大代表主動辭去代表職務。

毫無疑問，人大代表工作對于人大制度功能的實現(xiàn)具有基礎(chǔ)性的意義?；赝?年的人大工作，正是代表們對責任的堅守，使制度呈現(xiàn)活力。