施惠財

對安全生產(chǎn)責(zé)任制這一范疇，人們并不生疏。但在實際工作中，卻有不少人將簽訂安全生產(chǎn)責(zé)任書、責(zé)任狀或下達安全責(zé)任目標等同于建立安全生產(chǎn)責(zé)任制，這種淺層次、表面甚至是片面的理解與做法，顯然會對安全生產(chǎn)責(zé)任制的建立健全與落實產(chǎn)生不良的影響。因此，有必要對安全生產(chǎn)責(zé)任制的內(nèi)涵與主要特征加以探討。

一、安全生產(chǎn)責(zé)任制的提出由來已久

安全生產(chǎn)責(zé)任制的提出由來已久，從上世紀五十年代起，我國就將安全生產(chǎn)責(zé)任制作為搞好安全生產(chǎn)工作的一項重要措施來抓。1954年11月，在勞動部與中華全國總工會聯(lián)合召開的勞動保護座談會上就明確提出各級企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人必須貫徹“管生產(chǎn)的管安全”原則，并開始在企業(yè)建立安全生產(chǎn)責(zé)任制度。1963年3月30日《國務(wù)院關(guān)于加強企業(yè)生產(chǎn)中安全工作的幾項規(guī)定》對企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制的問題作出明確規(guī)定，要求“企業(yè)單位的各級領(lǐng)導(dǎo)人員在管理生產(chǎn)的同時，必須負責(zé)管理安全工作，認真貫徹執(zhí)行國家有關(guān)勞動保護的法規(guī)和制度，在計劃、布置、檢查、總結(jié)、評比生產(chǎn)的時候，同時計劃、布置、檢查、總結(jié)、評比安全工作”，“企業(yè)單位中的生產(chǎn)、技術(shù)、設(shè)計、供銷、運輸、財務(wù)等各有關(guān)專職機構(gòu)，都應(yīng)該在各自業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，對實現(xiàn)安全生產(chǎn)的要求負責(zé)”。1970年12月11日《中共中央關(guān)于加強安全生產(chǎn)工作的通知》要求“各級黨組織要把安全生產(chǎn)擺在重要議事日程上來，……對工作不負責(zé)任以致造成重大事故，分別情況，追究責(zé)任，情況嚴重的，以黨紀國法論處”。1975年4月7日國務(wù)院批轉(zhuǎn)《全國安全生產(chǎn)會議紀要》，要求“迅速改變安全工作無人責(zé)任現(xiàn)象，管生產(chǎn)的必須管安全，行之有效的安全制度必須執(zhí)行”。1978年10月21日《中共中央關(guān)于認真做好勞動保護工作的通知》要求“迅速把各級安全生產(chǎn)責(zé)任制建立健全起來。要做到職責(zé)明確，賞罰分明”。1986年7月4日《國務(wù)院關(guān)于加強工業(yè)企業(yè)管理若干問題的決定》明確“廠長(或經(jīng)理)對企業(yè)的安全生產(chǎn)負有全面責(zé)任”。1988年7月24日《國務(wù)院關(guān)于加強交通運輸安全工作的決定》要求“各級領(lǐng)導(dǎo)一定要……認真貫徹安全第一、預(yù)防為主的方針，實行領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制”、“建立健全安全責(zé)任制”。1997年10年20日《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動部關(guān)于認真落實安全生產(chǎn)責(zé)任制意見的通知》首次專門、全面對安全生產(chǎn)責(zé)任制的落實問題作出規(guī)定，強調(diào)“安全生產(chǎn)是關(guān)系國家和人民群眾生命財產(chǎn)安全、關(guān)系經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的大事，各地區(qū)、各有關(guān)部門(行業(yè))和企業(yè)務(wù)必把這項工作列入重要議事日程，切實抓緊抓好。要按照‘企業(yè)負責(zé)、行業(yè)管理、國家監(jiān)察、群眾監(jiān)督和勞動者遵章守紀的總要求，以及管生產(chǎn)必須管安全、誰主管誰負責(zé)的原則，建立健全安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制并實行嚴格的目標管理。行政正職和企業(yè)法定代表人是安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，對安全生產(chǎn)工作應(yīng)負全面的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；分管安全生產(chǎn)工作的副職應(yīng)負具體的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；分管其他工作的副職，在其分管工作中涉及安全生產(chǎn)內(nèi)容的，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”?！案髌髽I(yè)要嚴格按照國家關(guān)于安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)和方針政策，制定詳盡周密的安全生產(chǎn)計劃，健全各項規(guī)章制度和安全操作規(guī)程，落實全員安全生產(chǎn)責(zé)任制”。2002年6月29日頒布的《安全生產(chǎn)法》第四條關(guān)于“生產(chǎn)經(jīng)營單位必須……，加強安全生產(chǎn)管理，建立、健全安全生產(chǎn)責(zé)任制，完善安全生產(chǎn)條件，確保安全生產(chǎn)”的規(guī)定，首次從法律上確立了安全生產(chǎn)責(zé)任制的地位及作用。2004年1月《國務(wù)院關(guān)于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》明確要求“地方各級從民政府要建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制，……特別要加強縣鄉(xiāng)兩級領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制的落實”。2006年3月27日下午中共中央政治局進行第三十次集體學(xué)習(xí)，胡錦濤總書記在主持學(xué)習(xí)時強調(diào)，安全生產(chǎn)關(guān)系人民群眾生命財產(chǎn)安全，關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，并指出“加強安全生產(chǎn)工作，關(guān)鍵是要全面落實安全第一、預(yù)防為主、綜合治理的方針，做到思想認識上警鐘長鳴、制度保證上嚴密有效、技術(shù)支撐上堅強有力、監(jiān)督檢查上嚴格細致、事故處理上嚴肅認真。在工作中要重點抓好以下幾點：一是要堅決落實安全生產(chǎn)責(zé)任制，安全生產(chǎn)責(zé)任重于泰山，明確責(zé)任、落實責(zé)任，是加強安全生產(chǎn)工作的根本途徑。要完善安全生產(chǎn)管理的體制機制，強化和落實安全生產(chǎn)責(zé)任制，嚴格執(zhí)行安全生產(chǎn)的各項規(guī)章制度，努力形成安全生產(chǎn)的長效機制……”。

可見，安全生產(chǎn)責(zé)任制是隨著安全生產(chǎn)問題的日益突出而引起重視的，也隨著安全生產(chǎn)工作的不斷強化而逐步健全與完善的，而安全生產(chǎn)責(zé)任制的不斷健全與完善，對促進我國安全生產(chǎn)形勢總體趨于平穩(wěn)發(fā)揮了重要的作用。

二、安全生產(chǎn)責(zé)任制的內(nèi)涵

安全生產(chǎn)責(zé)任制是各級政府及其有關(guān)部門、各生產(chǎn)經(jīng)營單位及其內(nèi)部崗位在工作過程中對安全生產(chǎn)層層負責(zé)的制度，它是整個安全生產(chǎn)工作的基本制度，也是安全生產(chǎn)工作制度的核心與靈魂。其內(nèi)涵可從以下三個方面加以理解：

1、安全生產(chǎn)責(zé)任制是確保安全生產(chǎn)工作真正落實的一項基本制度。安全生產(chǎn)責(zé)任制最重要的作用在于它能以制度的力量來保證安全生產(chǎn)各項工作的落實，這從兩個層面可以看出，從制度的層面看，在安全生產(chǎn)工作的制度體系中，安全生產(chǎn)責(zé)任制并不是一種具體的工作制度，它所發(fā)揮的作用也不是單一和具體的，而是一項基本的制度，處于整個安全生產(chǎn)制度體系中的核心地位，它是其它各種具體制度的“母制度”和“總制度”，決定并影響著具體制度的內(nèi)容、形式、地位及其效果，各項具體制度都必須圍繞安全生產(chǎn)責(zé)任制所規(guī)定的總體目標與總體要求來設(shè)計，并為安全生產(chǎn)責(zé)任制的落實創(chuàng)造條件、提供保障；從工作的層面看，安全生產(chǎn)工作內(nèi)容復(fù)雜紛繁，在沒有任何壓力與責(zé)任的情況下，很難保證從事安全生產(chǎn)有關(guān)各項具體的工作的部門、單位甚至個人會自動將工作做到位，而安全生產(chǎn)責(zé)任制則從總體上明確各級各部門各單位甚至個人在安全生產(chǎn)上必須履行的職責(zé)與必須承擔(dān)的責(zé)任，從而為安全生產(chǎn)工作的落實提供了最為基本和最為有效的“規(guī)矩”。

2、安全生產(chǎn)責(zé)任制是確保安全生產(chǎn)工作有效到位的一種運行機制。從安全生產(chǎn)工作運行各環(huán)節(jié)及相互關(guān)聯(lián)情況看，責(zé)任到位，工作才能有效到位，也就是說，安全生產(chǎn)工作的組織實施與落實到位是圍繞著責(zé)任制這一核心來展開的，并由責(zé)任的設(shè)定、分解、傳導(dǎo)、檢查與落實形成了一個有機的整體。第一是責(zé)任的設(shè)定，就是根據(jù)相關(guān)主體在安全生產(chǎn)工作過程中所處的地位、權(quán)限，分別確定他們各自必須承擔(dān)的責(zé)任。這是因為，從理論上來說，安全是安全生產(chǎn)工作相關(guān)各要素保持和諧匹配的一種狀態(tài)，而實現(xiàn)和維持這一狀態(tài)的過程則極為復(fù)雜并有大量的參與者、相關(guān)者，他們其中一個極為細微的不安全行為都

可能破壞這種狀態(tài)并導(dǎo)致事故的發(fā)生。因此，必須對安全生產(chǎn)工作相關(guān)參與者所處崗位的安全生產(chǎn)責(zé)任進行明確，以約束他們的行為，確保其行為的規(guī)范；第二是責(zé)任的分解。從一個地區(qū)、部門或單位來看，安全生產(chǎn)責(zé)任表現(xiàn)為一種整體的責(zé)任，即維持安全生產(chǎn)形勢的穩(wěn)定是一個地方、部門或單位主要負責(zé)人的法定職責(zé)，但主要責(zé)任人的職責(zé)顯然又不僅僅局限于維持安全生產(chǎn)形勢的穩(wěn)定，因此，無論是一級政府或政府的一個部門，還是一個生產(chǎn)經(jīng)營單位或生產(chǎn)經(jīng)營單位的一個部門，都必須將自己承擔(dān)的安全生產(chǎn)整體責(zé)任一層一層、一個方面一個方面地進行分解，使安全生產(chǎn)工作的各相關(guān)參與主體都承擔(dān)相應(yīng)、明確、具體的責(zé)任；第三是責(zé)任的傳導(dǎo)。安全生產(chǎn)的責(zé)任傳導(dǎo)表現(xiàn)為安全生產(chǎn)的各項部署、決策及措施能在各級及各有關(guān)部門的相關(guān)得到認同、得到重視、得到貫徹、得到落實，各相關(guān)的主體確實將抓好安全生產(chǎn)工作當(dāng)作關(guān)系自己切身利益的工作加以落實，安全生產(chǎn)的各項部署、決策及措施能產(chǎn)生應(yīng)有的效應(yīng)。第四是責(zé)任的檢查。檢查是確保責(zé)任制落實的一個重要環(huán)節(jié)和重要手段，沒有進行必要檢查的責(zé)任制是形式主義的責(zé)任制，是毫無約束力的責(zé)任制，在責(zé)任制的落實過程中，通過必要的檢查，可以及時發(fā)現(xiàn)責(zé)任制在落實中存在的問題，并及時采取有力的措施加以解決，督促有關(guān)主體依照責(zé)任制的內(nèi)容要求履行自己必須履行的職責(zé)，做好自己該做好的工作。

3、安全生產(chǎn)責(zé)任制是確保安全生產(chǎn)工作正常運行的一個保證體系。目前，有關(guān)方面對于安全生產(chǎn)責(zé)任制的認識與理解還在在簡單化、形式化的問題，不少地方、部門和企業(yè)將建立安全生產(chǎn)責(zé)任制僅僅理解為政府與政府的有關(guān)部門、政府與企業(yè)、或政府與企業(yè)內(nèi)部上下級之間從所簽訂的安全生產(chǎn)責(zé)任書或責(zé)任狀，以為簽訂了責(zé)任書或責(zé)任狀就是建立了安全生產(chǎn)責(zé)任制，結(jié)果是將建立責(zé)任制變?yōu)楹炗嗀?zé)任書或下達責(zé)任狀的一個儀式或一場會議中的一項議程，這種以責(zé)任書或責(zé)任狀代替責(zé)任制的做法完全違背或偏離了責(zé)任制的基本原則，是導(dǎo)致安全生產(chǎn)責(zé)任制難以真正落實到位甚至流于形式的一個深層原因之一。系統(tǒng)論的觀點認為，一個完整的系統(tǒng)通常要包括三個特征，一是一個系統(tǒng)通常要包含兩個以上的要素(或子系統(tǒng))，二是要素或子系統(tǒng)之間必須要有一定的相互聯(lián)系，三是要素或子系統(tǒng)之間的相互聯(lián)系供求關(guān)系產(chǎn)生特定或相應(yīng)的功能。同樣，安全生產(chǎn)責(zé)任制也是一個相對完整的系統(tǒng)，從其內(nèi)部各有關(guān)要素及其相互關(guān)系看，它應(yīng)有兩個層面：一個是由責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任目標、責(zé)任形式、責(zé)任要求、監(jiān)督檢查、保障措施方面所構(gòu)成的責(zé)任運行與責(zé)任保障體系；二是由以層層負責(zé)為主要內(nèi)容的責(zé)任落實保障體系。即以下一級比上一級更具體、下一級的落實來保證上一級落實、上一級對下一級的責(zé)任制落實情況進行監(jiān)督檢查，由此形成一個“橫向到邊、縱向到底”的責(zé)任保證體系。

三、安全生產(chǎn)責(zé)任制的主要特征

1、主體的明確性。安全生產(chǎn)責(zé)任制的主體是明確的，主要包括三個，即政府、政府的監(jiān)管部門及生產(chǎn)經(jīng)營單位，而這三個大的主體又包含的若干個相關(guān)、具體的主體。具體是：(1)政府。政府是安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任主體，主要是指國務(wù)院和地方各級人民政府包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(或相當(dāng)于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府一級的街道辦事處)在安全生產(chǎn)上的總體責(zé)任。所以《安全生產(chǎn)法》第十一條規(guī)定，國務(wù)院和地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)應(yīng)加強對安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，也就是要求各級政府必須依法履行自己在安全生產(chǎn)工作上所應(yīng)履行的職責(zé)，對所轄行政區(qū)域的安全生產(chǎn)工作負責(zé)。在實際工作中，不少地方也將行政村、居委會等自治組織作為一個領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任主體，實現(xiàn)了安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)工作及有關(guān)職能的向基層的延伸，形成了一個較為健全的安全生產(chǎn)工作網(wǎng)絡(luò)，這符合安全生產(chǎn)工作規(guī)律及特點的要求。(2)部門。是指政府的有關(guān)部門或機構(gòu)，這是安全生產(chǎn)工作的監(jiān)管責(zé)任主體，依照《安全生產(chǎn)法》第九條規(guī)定，各級政府各個負有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門或機構(gòu)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對有關(guān)的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理，主要是在自己監(jiān)管的職責(zé)范圍內(nèi)，代表政府對安全生產(chǎn)工作進行研究部署、組織實施、檢查督促和抓好落實，履行和落實自己應(yīng)負的責(zé)任。(3)生產(chǎn)經(jīng)營單位。生產(chǎn)經(jīng)營單位是安全生產(chǎn)最主要、最直接、最基本的責(zé)任主體，而在生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責(zé)人、相關(guān)負責(zé)人、各部門以及從業(yè)人員等實際上又是一個個具體的主體，生產(chǎn)經(jīng)營單位必須嚴格依照《安全生產(chǎn)法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，認真落實安全生產(chǎn)保障措施，加強內(nèi)部管理，改善工作基礎(chǔ)，切實搞好安全生產(chǎn)各項工作，并對自身的安全生產(chǎn)工作負有最主要、最直接和最基本的責(zé)任。

2、內(nèi)容的強制性。內(nèi)容的強制性就在于將政府、相關(guān)部門、生產(chǎn)經(jīng)營單位等不同層次責(zé)任主體在安全生產(chǎn)工作中的責(zé)任范圍、責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任要求具體化、明確化，并以一定的形式加以確認，這種責(zé)任一旦確認后，對于有關(guān)的主體來說具有一定的強制性。通常，安全生產(chǎn)責(zé)任制內(nèi)容的強制性主要來自三個方面：一是法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)章對于相關(guān)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的強制性規(guī)定，對于有關(guān)主體來說，是必須全面加以履行的法定義務(wù)，是強制性的，而不是選擇性的，不履行法定的義務(wù)、不落實法律法規(guī)規(guī)章所要求的工作必須負相應(yīng)的責(zé)任；二是來源于與安全生產(chǎn)工作有關(guān)的相關(guān)崗位的限定或規(guī)定，也就是工作崗位的權(quán)利與責(zé)任具有對稱性，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)必相稱，不管是政府、部門還是企業(yè)，也不管是領(lǐng)導(dǎo)或是從業(yè)人員，都必須對自己所從事的工作或崗位負相應(yīng)的安全生產(chǎn)責(zé)任。這是因為安全并是不一項可以分離的獨立工作，它融合、依存于整個社會、生產(chǎn)經(jīng)營單位及個人所從事的社會經(jīng)濟、生產(chǎn)經(jīng)營及個人的具體作業(yè)過程之中，只有當(dāng)所有的主體都嚴格按照安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)章及規(guī)程的要求做好自己該做的，安全才有保證。三是來源于某種工作或某項活動的收益與風(fēng)險所存在的正相關(guān)關(guān)系，也就是要獲得一定的收益，必須承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，承擔(dān)風(fēng)險的形式既表現(xiàn)為各種主體必須承擔(dān)的各種責(zé)任，也表現(xiàn)為為控制這種風(fēng)險所必須采取的措施、所必須開展的工作和所必須支付的代價，這在生產(chǎn)經(jīng)營單位表現(xiàn)得尤為明顯。

3、運行的規(guī)范。性。安全生產(chǎn)責(zé)任制的運行是一個完整、嚴謹?shù)倪^程，這一過程具有較為明顯的規(guī)范性：一是運行環(huán)節(jié)的規(guī)范性。安全生產(chǎn)責(zé)任制運行的環(huán)節(jié)主要包括的責(zé)任的設(shè)定、分解、傳導(dǎo)、檢查與落實，也就是說安全生產(chǎn)各種主體通常能依法依規(guī)或工作要求，逐項推進、逐項落實；二是責(zé)任內(nèi)容的規(guī)范性，即將安全生產(chǎn)責(zé)任制的內(nèi)容具體化，明確目標、工作重點、工作要求及相應(yīng)的保障措施等，并以一定的形式、格式加以確定；三是責(zé)任考評規(guī)范性。對于安全生產(chǎn)責(zé)任制的貫徹落實情況可以進行規(guī)范的考評，就是通過建立責(zé)任制落實情況考評制度，研究制定全面、科學(xué)、合理的考評指標體系及考評標準，對各級各部門及有關(guān)單位落實安全生產(chǎn)責(zé)制的情況進行客觀、公正的評價。

4、結(jié)果的約束性。安全生產(chǎn)責(zé)任落實結(jié)果對于相關(guān)主體來說具有約束性、具有較強的壓力，在一定的程度上影響他們政績、業(yè)績的考核與評價。安全生產(chǎn)責(zé)任制的約束性主要通過兩個方面來體現(xiàn)：一是通過一定的方式、渠道對各級各有關(guān)部門、有關(guān)單位落實安全生產(chǎn)責(zé)任制的情況、存在問題進行通報或公布，讓政府、社會的有關(guān)方面對相關(guān)主體落實責(zé)任的情況進行評議、監(jiān)督。二是落實安全生產(chǎn)責(zé)任制的獎罰，即通過制定安全生產(chǎn)責(zé)任制落實情況獎罰規(guī)定，明確各層次責(zé)任主體可能得到的獎勵類型、獎勵檔次、獎勵形式或可能承擔(dān)的責(zé)任類型、責(zé)任檔次、責(zé)任形式，對責(zé)任制落實好的政府、部門、單位給予相關(guān)的獎勵，對責(zé)任制不落實或落實不到位，或由此而造成成生產(chǎn)安全責(zé)任事故有關(guān)政府、部門、生產(chǎn)經(jīng)營單位及有關(guān)人員要進行相關(guān)的責(zé)任追究。