邢少文

在《預(yù)算法》先天不足的情況下，海歸老板吳君亮以5月《政府信息公開條例》的實(shí)行為契機(jī)，申請并獲得了部分政府部門的預(yù)算報(bào)告，公布在自己創(chuàng)辦的中國預(yù)算網(wǎng)上。讓納稅人知道錢是如何花出去的，只有先做到這一點(diǎn)，參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)才能成為可能。

2008年11月間，深圳君亮資產(chǎn)管理公司CEO吳君亮接到了來自全國的上千封電郵和無數(shù)的電話，但內(nèi)容并不與他的生意有關(guān)，而是關(guān)乎他的一項(xiàng)“業(yè)余工作”——推動公共財(cái)政預(yù)算公開。

自2008年5月《政府信息公開條例》實(shí)施以來，吳君亮和他的幾個(gè)同事利用業(yè)余時(shí)間向多個(gè)政府部門申請公開部門年度財(cái)政預(yù)算報(bào)告。在不懈的努力下，時(shí)至今日他們“小有收獲”，不但獲得了深圳市2008年度市級部門預(yù)算草案，還獲得了衛(wèi)生部、民政部、教育部、環(huán)?？偩值戎醒氩课牟块T預(yù)算資料。

正是在他們的爭取下，成就了公共預(yù)算信息公開的一個(gè)歷史節(jié)點(diǎn)。特別是深圳市政府公開了2008年度部門預(yù)算草案，屬于全國首個(gè)向普通公民公開預(yù)算報(bào)告的政府部門。

吳君亮們因此獲得了來自全國諸多素不相識的人士的贊美與支持，而最讓吳君亮感到高興的是，電郵和電話中，全國有近百名人士向他們表示愿意加入他們的行列，申請成為志愿者，共同推動公共財(cái)政預(yù)算的公開。在這些人中，有大學(xué)生、省委黨校干部、縣財(cái)政局官員，還有著名教授。

“還是有很多人愿意為了公共利益做點(diǎn)事情的。”吳君亮對記者說，這是他期待的一種現(xiàn)象，有更多的人“公民意識覺醒”，共同來推動公共預(yù)算的信息公開。因?yàn)閷差A(yù)算的知情權(quán)，本來是公民作為納稅人所應(yīng)擁有的一項(xiàng)權(quán)力。

理想主義的“自我按摩”

吳君亮現(xiàn)年50歲，自認(rèn)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)比較理性的年齡，并不是一個(gè)滿懷激情和理想主義的人。

接受本刊記者采訪的前兩天，他正因?yàn)樽约旱纳饷τ诔霾睿馁Y產(chǎn)管理公司主要業(yè)務(wù)是財(cái)務(wù)顧問和投資咨詢，手頭正在做的一個(gè)項(xiàng)目是重慶某保稅區(qū)的財(cái)務(wù)規(guī)劃報(bào)告。

“我的本職是一個(gè)生意人，不斷去申請公共預(yù)算公開，只是自己保持關(guān)注社會的一種姿態(tài)，”他淡淡地說，“只要不是腦死亡的人，在心靈的深處，總有一些東西是不會徹底消失的。”

他認(rèn)為自己之所以忙于“正業(yè)”之余還跑去糾纏公共預(yù)算公開，既是必然，也是偶然。

從本科、碩士到博士，吳君亮讀的都是政治學(xué)專業(yè)，1986年，他留學(xué)美國休斯頓大學(xué)，后來博士專業(yè)讀的也是政治學(xué)。但博士讀了一年他就放棄了，因?yàn)樗絹碓接X得以自己的個(gè)性，并不適合到體制內(nèi)安身立命，如果只能做做學(xué)術(shù)研究，“那也沒有什么意思”。

因?yàn)槿卞X，后來，他跑到美國投行里謀職，再后來就轉(zhuǎn)做私人投資，投資地產(chǎn)和藝術(shù)品，一直到2006年年底。這一年，他的女兒上大學(xué)離家，他有了“空閑時(shí)間”，于是，他回國創(chuàng)辦了自己的深圳君亮資產(chǎn)管理公司。

由于學(xué)的是政治學(xué)，在國外做生意的時(shí)候也常接觸國內(nèi)，吳君亮對于中國的公共財(cái)政預(yù)算改革也一直保持觀察。1984～1986年，中國財(cái)政制度完成了利改稅的改革，由公有制時(shí)期的‘上繳利潤變?yōu)椤侠U稅收，也意味著中國由財(cái)政自有國家到稅收國家或者公共財(cái)政國家的轉(zhuǎn)變，而企業(yè)和公民作為納稅組織和個(gè)體(主要包括個(gè)人所得稅和增值稅)，都有權(quán)知道稅收財(cái)政的使用和流向分配。

在美國，則早在1921年國會就通過了《預(yù)算與會計(jì)法》，完成了公共預(yù)算改革。

2006年底吳君亮創(chuàng)辦公司之后，有一次因?yàn)榕既坏年P(guān)系，他需要查找有關(guān)公共預(yù)算的資料，但到處都找不到，于是萌生了建立“中國預(yù)算網(wǎng)”的想法，為外界提供一個(gè)相關(guān)的信息平臺。

他預(yù)判，中國自1999年啟動公共預(yù)算改革，建立了以部門預(yù)算為基礎(chǔ)的編制，其后又進(jìn)行了收支兩條線、國庫統(tǒng)一支付等深化改革，他認(rèn)為到2007年，已經(jīng)是接近于“外部公開”的時(shí)機(jī)了。

時(shí)至2007年4月，國務(wù)院頒布《政府信息公開條例》(下稱《條例》)，其中明確規(guī)定：各級政府的財(cái)政預(yù)算和決算報(bào)告是需要主動公開的“重點(diǎn)政府信息”，必須向公眾開放并提供便利的查閱條件。

但中國預(yù)算網(wǎng)建立之后，吳君亮一度很困惑，覺得是不是辦得太早了一點(diǎn)，因?yàn)榫W(wǎng)站沒有內(nèi)容去填充，缺乏信息。直到2008年5月1日《條例》正式實(shí)施之前，吳君亮雖有申請公共財(cái)政預(yù)算公開的想法，但并沒有付諸行動，“一是《條例》沒有實(shí)施，去申請沒有依據(jù)；二是政府部門的工作人員也會認(rèn)為沒有章程可參照?！?/p>

吳當(dāng)初也想過自己掏錢做一做相關(guān)的民間研究，“也算是自己的一種業(yè)余興趣吧，滿足自己對社會關(guān)注的一種姿態(tài)?！?/p>

亦曾有過自由知識分子理想的吳君亮笑稱，在中國，體制之外可以“玩”的空間其實(shí)很少，自己因此也“心死了”好多年。在美國20年，基本上追求的是屬于讓自己的生活更“享受”的玩喝玩樂。

而2008年5月1日之后，他頻頻推動的公共預(yù)算公開，是屬于衣食豐足之后“讓自己舒服一下”，是一種心靈的“自我按摩”。

預(yù)算公開之旅

為此，吳君亮和他的同事首個(gè)瞄準(zhǔn)要求信息公開的單位，便是深圳市政府，“說實(shí)話，普通人關(guān)注的，都是與自己利益相近和相關(guān)的東西，你不可能要求住在成都的人去關(guān)心深圳的財(cái)政預(yù)算?！彼J(rèn)為。

有些出乎意料的是，吳君亮他們的第一份財(cái)政預(yù)算公開的申請得到了深圳市政府的良好回應(yīng)，2008年5月19日，他們以“分析研究”為由，向深圳市政府提出閱覽2008年預(yù)算的請求，市政府工作人員電話對他們進(jìn)行了解之后，5月27日便同意了他們的申請。

不外借，不復(fù)印，可以閱覽，也可以拍照，吳和他的同事們非常欣喜，在深圳市財(cái)政局閱覽室，將一本300頁的《2008年度深圳市級部門預(yù)算草案》拍成了300張照片。這也成為了中國首個(gè)對普通公民公開的公共預(yù)算報(bào)告，雖為草案。

“這也不是偶然的，一方面是深圳在預(yù)算信息方面做得相對完善一些，另一方面深圳在很多方面是改革先行者，政府態(tài)度比較開明?！眳钦f。

首戰(zhàn)告捷激發(fā)了吳君亮的信心，于是他和他的同事們每天利用兩個(gè)小時(shí)的業(yè)余時(shí)間，下至深圳各個(gè)區(qū)政府，全國各大城市的市政府，上至中央各大部委，紛紛發(fā)出要求公開部門預(yù)算報(bào)告的申請。

但接下來的結(jié)果并不理想，他們屢屢碰壁，政府工作人員拒絕提供的理由包括“保密”、“不在可公開范圍”、“與申請人需求無關(guān)”等等，有些甚至毫無回音。他們于是以《條例》規(guī)定的政府部門要在“15個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)”為由不斷進(jìn)行多次溝通和申請，多者達(dá)5～6次，并將每次的申請和回復(fù)記錄、電話溝通記錄進(jìn)行保存。

應(yīng)者寥寥。2008年10月27日，衛(wèi)生部向他們提供了一份并不完備的預(yù)算資料，隨后，包括教育部、民政部、環(huán)保總局等部門

也給他們“一點(diǎn)一點(diǎn)的”提供有關(guān)的資料，有些則是“一堆沒有經(jīng)過歸類整理的看不懂的預(yù)算數(shù)據(jù)”。

不過，吳君亮對這些政府部門的態(tài)度表示理解，“一方面可能是因?yàn)樗麄兊念A(yù)算做得還不是很完善，準(zhǔn)備不充分，自己心里沒底；另一方面也可能是行政管理體制滯后，不愿意提供給外界，擔(dān)心引發(fā)其他麻煩?！痹诖酥?，公共預(yù)算即使在有些政府部門內(nèi)部，乃至兩會上的全國人大代表，都表示過不一定能夠看得到、看得懂。

“按照《條例》，應(yīng)該是他們要主動公開，但在中國，類似的改革要完成都是自上而下的；但如果不去爭取，不做互動，這樣的進(jìn)程就會很慢?！眳钦f。

深圳有的區(qū)甚至將吳君亮他們的申請轉(zhuǎn)給了保密局處理，但保密局并沒有進(jìn)行回應(yīng)，“這就已經(jīng)是一種進(jìn)步了，至少說明保密局沒有把這個(gè)認(rèn)為是機(jī)密文件了。”他說。

預(yù)算公開之后

吳君亮坦承，“其實(shí)我也不是一個(gè)具有特別強(qiáng)的社會責(zé)任感的人，但這個(gè)事情，既然付出不是很大，力所能及為什么不做呢?”

但他認(rèn)為他們的著眼點(diǎn)更多的在于推動預(yù)算公開，而不在于預(yù)算本身，至于預(yù)算的科學(xué)性、合理性、方法論等等議題，則是以后的事情，而不能僅成為“情緒的發(fā)泄”。

話雖如此，但他還是沒有完全忍住。

在獲得深圳市預(yù)算草案的映像資料后，吳君亮和他兩個(gè)學(xué)財(cái)務(wù)出身的海歸下屬，寫了一份關(guān)于草案的評讀，在評讀中捉出了他們自己的一些質(zhì)疑。他們指出這一部門預(yù)算草案中，都沒有對其部門的基本職責(zé)進(jìn)行陳述，也就是說，對為什么要基本預(yù)算支出?拿這些錢去干什么?完全沒有說法。

在預(yù)算草案中，分列基本支出和項(xiàng)目支出，但這些項(xiàng)目支出所履行的職能與部門的基本職能有重疊，也就是說，項(xiàng)目支出看起來就像是多開出一筆錢來做那些分內(nèi)之事。也好像是干一件事情，但給納稅人開了兩次賬單。

評讀指出：“對幾乎所有項(xiàng)目支出僅列出名稱和所需金額，而對這些項(xiàng)目的必要性、實(shí)施的可行性、目標(biāo)和宗旨、具體內(nèi)容、細(xì)節(jié)指標(biāo)，以及符合效率的評估等等，無一字交代?！?/p>

他們提出疑問：“這些項(xiàng)目預(yù)算資金是否會通過某一種形式成為各政府部門人員的另一收入渠道?也即，這些錢將或多或少地成為各部門人員(或部門中的一部分人員)的第二收入來源?”

吳君亮將這一評讀分別寄給了深圳市長和深圳市財(cái)政局局長，但兩周過去了，沒有收到任何回復(fù)。于是，他們將這一評讀報(bào)告掛到了“中國預(yù)算網(wǎng)”上，結(jié)果得到了網(wǎng)友的一片贊許之聲。而據(jù)吳透露，深圳市政府工作人員因此也有點(diǎn)后悔當(dāng)初向他們提供了這些資料。

這其實(shí)正是公共預(yù)算公開的好處，只有擁有了知情權(quán)，才能夠擁有參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，只有公開之后，外界才能從不同角度進(jìn)行解讀，包括預(yù)算專家，進(jìn)而推進(jìn)公民參與和監(jiān)督的進(jìn)程，而在以前，人大的預(yù)算委員會畢竟只是“體制內(nèi)的評判”。

在吳君亮看來，公共資源的分配，就是不同利益群體互相博弈的過程，如果沒有充分的博弈，就會導(dǎo)致“暗箱操作”。比如，預(yù)算公開之后，教育陣線的人就會評判，教育經(jīng)費(fèi)的支出是不是少了?而從事環(huán)保的人會評判，環(huán)保支出是不是不足?等等，這才能由“公開”最終促進(jìn)“公平”和“公正”。

在他看來，預(yù)算公開其實(shí)是政治體制和行政體制改革一個(gè)比較容易啟動的突破口，而公開對于政府部門和納稅人都是互相促進(jìn)的，一方面通過技術(shù)手段可以促進(jìn)政府效率的提高，另一方面可以促進(jìn)納稅人納稅意愿的增強(qiáng)，“現(xiàn)在特別是有錢人，納稅意愿很低，因?yàn)樽约簺]有知情權(quán)和參與權(quán)?！?/p>

但在現(xiàn)階段，他還是強(qiáng)調(diào)要一步一步來，給政府部門一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，也給公民一個(gè)權(quán)利意識覺醒的過程?！叭绻唧w到一個(gè)區(qū)的部門預(yù)算能夠公開，那么，這個(gè)區(qū)的居民的參與興趣才會體現(xiàn)出來?！眳蔷琳f。

因此，他向前來表示愿意當(dāng)志愿者的青年人說，首先要爭取先把自己所在地的公共預(yù)算信息公開平臺建立起來，只有越來越多的人參與，才能推動下一步的深化。

而據(jù)吳君亮的樂觀估計(jì)，3年之后，公共預(yù)算公開，將迎來一個(gè)比較明朗的局面，包括公共預(yù)算中另一個(gè)重要的部分——大項(xiàng)目預(yù)算的公開。