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美商務(wù)部終裁中國三產(chǎn)品高額補貼:“牙齒”初露

2008-07-30 09:57:14余盛興
WTO經(jīng)濟導(dǎo)刊 2008年7期
關(guān)鍵詞:軋鋼中國政府使用權(quán)

余盛興

我國電池行業(yè)是以出口為主的行業(yè),該案的勝敗將嚴重影響我國電池產(chǎn)品的出口和行業(yè)的發(fā)展。

2008年5月30日至6月中旬,美國商務(wù)部(DOC)先后對中國進口的標準鋼管、薄壁矩形鋼管和復(fù)合編織袋等三種產(chǎn)品作出反補貼調(diào)查最終裁定,確定的補貼幅度最高達到615.92%。這不僅大大超過2007年3月DOC對華第一例反補貼案銅版紙案終裁結(jié)果(20.90%-20.35%)和美國對其它國家反補貼調(diào)查裁定的稅率,而且比美國近30年來對中國企業(yè)發(fā)起的超過130起反傾銷調(diào)查裁定的最高稅率(2004年手推車案,中國不合作企業(yè)懲罰性關(guān)稅為386.75%)還要高出60%。

為什么中國企業(yè)再次如此“受傷”?這三起爭議的焦點和被指控補貼的項目有哪些?本文作者在分析案卷資料的基礎(chǔ)上,試圖解答這些問題。

反補貼法對中國的適用

反補貼法是否適用于非市場經(jīng)濟國家,這是銅版紙案爭議的焦點問題之一。在最近的三起反補貼調(diào)查案件中,各方為此再次展開激烈爭論。在標準鋼管案(另外兩起案件中各方爭論和抗辯的焦點大同小異,在此不累述)中,美國申訴方提出:(1)美國法律并沒有禁止對非市場經(jīng)濟國家展開反補貼調(diào)查;(2)在喬治城鋼鐵案中,美國法院并沒有裁定DOC不得對非市場經(jīng)濟國家展開反補貼調(diào)查,而只是肯定了DOC不對非市場經(jīng)濟國家展開反補貼調(diào)查的“自由裁量權(quán)”;(3)DOC在銅版紙案件中就中國經(jīng)濟與前蘇聯(lián)模式不同的分析和認定是準確的,因而解決了喬治城案時期對前蘇聯(lián)模式經(jīng)濟國家補貼難以量化的問題;(4)根據(jù)《中國加入WTO議定書》,反補貼法律應(yīng)當適用于中國;(5)美國國會在批準給予中國永久正常貿(mào)易關(guān)系法時也確認了對中國適用反補貼法。此外,申訴方還援引中國入世后的實際行動,證明中國認可并實際受WTO《補貼與反補貼措施協(xié)定》約束。

中國政府則認為,在反傾銷調(diào)查中繼續(xù)認定中國為非市場經(jīng)濟國家的情況下,DOC無權(quán)對中國展開反補貼調(diào)查,因為:(1)在喬治城鋼鐵案中,聯(lián)邦巡回上訴法院已經(jīng)明確美國反補貼法無意針對非市場經(jīng)濟國家;(2)如果DOC有權(quán)對中國適用反補貼,則對中國征收反補貼稅是對現(xiàn)行有效規(guī)則的追溯性修改,由此違反了美國《行政程序法》;(3)DOC對中國目前的經(jīng)濟與原蘇聯(lián)模式不同的分析從法律上是錯誤的;(4)該案中涉及的主要補貼項目,即國有企業(yè)供應(yīng)熱軋鋼構(gòu)成的補貼也證明反補貼法不得適用于非市場經(jīng)濟國家。

在終裁中,DOC堅持其有權(quán)對中國適用反補貼措施。DOC認為,美國法律從來沒有禁止DOC對非市場經(jīng)濟國家適用反補貼,喬治城案中法院也沒有禁止DOC如此作出決定(而是肯定DOC在這方面有充分的自由裁量權(quán)),此后國會一直沒有授權(quán)DOC如此采取行動也不意味著WTO無權(quán)這么做。此外,DOC還分析WTO《補貼與反補貼措施協(xié)定》和《中國加入WTO議定書》,認為中國已經(jīng)承諾接受,同時美國國會已經(jīng)認可在不承認中國為市場經(jīng)濟國家的同時進行反補貼調(diào)查。DOC還就其行為符合美國《行政程序法》作出抗辯,認為對中國適用反補貼不過是一項實踐,而不是規(guī)則,因而無所謂對原規(guī)則的修改。

在2002年結(jié)案的針對匈牙利進口的磺胺酸反補貼調(diào)查案中,DOC拒絕對匈牙利“升級”為市場經(jīng)濟國家前一年的補貼項目展開調(diào)查。據(jù)此,中國政府提出,DOC這一裁決再次表明了其不針對非市場經(jīng)濟國家采取反補貼行動的立場。對此,DOC則以“個案認定結(jié)果不同”等理由加以搪塞。

總之,DOC認為其有權(quán)針對中國展開反補貼調(diào)查,而且從技術(shù)上可以對中國補貼項目進行量化,因而拒絕接受中國政府的主張。

國有企業(yè)供應(yīng)原材料構(gòu)成補貼

在標準鋼管案中,DOC初步裁定濰坊東方鋼管有限公司(以下簡稱“濰坊鋼管”)不構(gòu)成補貼。但數(shù)月之后,該公司被裁定高達29.57%的反補貼稅,其最大的變化在于DOC根據(jù)替代價格裁定該公司從國有企業(yè)購買的原材料——軋鋼獲得了27.35%的補貼幅度。

為了確定中國熱軋鋼生產(chǎn)企業(yè)的“性質(zhì)”,DOC向中國政府發(fā)放調(diào)查問卷,要求提供熱軋鋼生產(chǎn)企業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策信息,中國政府也相應(yīng)作了答復(fù)。但DOC認為中國政府沒有提供全面和可核查的信息,因而決定根據(jù)可獲得信息推定96.1%的熱軋鋼生產(chǎn)企業(yè)為國有企業(yè)。據(jù)此,DOC認定中國熱軋鋼生產(chǎn)企業(yè)中國有企業(yè)占絕大多數(shù)。

這方面爭論的另一個焦點問題在于中國國有企業(yè)向相關(guān)被調(diào)查企業(yè)供應(yīng)熱軋鋼是否構(gòu)成特定的可訴補貼。中國政府認為:(1)DOC沒有解釋中國國有熱軋鋼生產(chǎn)企業(yè)如何構(gòu)成反補貼所指的“當局”;(2)DOC沒有證明政府對國有熱軋鋼生產(chǎn)企業(yè)贈予或者賦予利益。另外一家應(yīng)訴企業(yè)浙江金洲管道科技股份有限公司(以下簡稱“浙江金洲”)也提出,DOC對熱軋鋼生產(chǎn)企業(yè)的補貼構(gòu)成特定補貼的認定是錯誤的。申訴方則提出,相關(guān)調(diào)查證據(jù)表明國有企業(yè)供應(yīng)熱軋鋼已經(jīng)構(gòu)成了反補貼法所界定的財務(wù)資助。DOC最終認定,標準鋼管生產(chǎn)或出口企業(yè)從中國國有企業(yè)采購熱軋鋼構(gòu)成補貼。

在定性之后如何定量,即根據(jù)什么“基準價格”計算補貼幅度是本案爭議的另一個焦點。中國政府和浙江金州都要求DOC采用從中國私有熱軋鋼生產(chǎn)企業(yè)采購熱軋鋼的價格,即比較從中國境內(nèi)的國有企業(yè)和私有企業(yè)采購的熱軋鋼價格來確定熱軋鋼原材料是否構(gòu)成補貼和補貼幅度。申訴方則提出反對意見。DOC最終拒絕中國政府和浙江金州的要求,決定以鋼鐵基準價(SteelBenchmarker)出口價格作為“基準價格”,并據(jù)此裁定浙江金洲和濰坊鋼管分別構(gòu)成44.84%和27.35%的補貼幅度。

同樣,DOC在薄壁矩形鋼管和復(fù)合編織袋案中也裁定相關(guān)企業(yè)從國有企業(yè)購買主要原材料構(gòu)成補貼。

國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓構(gòu)成補貼

在薄壁矩形鋼管和復(fù)合編織袋案中,DOC最終認定相關(guān)應(yīng)訴企業(yè)購買國有土地使用權(quán)構(gòu)成特定的可訴補貼。

從復(fù)合編織袋案來看,有關(guān)購買國有土地使用權(quán)的補貼問題涉及的第一個問題在于是否為可訴補貼。中國政府指出,中國土地盡管為國有,但在使用權(quán)出讓方面存在一個根據(jù)商業(yè)標準確定的市場。對照構(gòu)成特定可訴補貼所指的“財政支持”的幾種情形,中國政府認為土地使用權(quán)不構(gòu)成“財政支持”,因此不可訴。淄博艾福迪塑料包裝有限公司(以下簡稱“淄博艾福迪”)也對DOC初裁認定提出質(zhì)疑。但DOC認為,國家轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)構(gòu)成了財政支持之一,即提供“產(chǎn)品或服務(wù)”,因此具有可訴性。

各方還就土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所構(gòu)成的補貼項目是否具有特定性展開爭論。中國政府指出,土地使用權(quán)與DOC認定不具有特定性的電費一樣,都不針對特定的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)給予支持或優(yōu)惠,因此即使存在補貼也不具有特定性。淄博艾福迪提出,沒有證據(jù)表明同一工業(yè)園內(nèi)的不同企業(yè)或產(chǎn)業(yè)的土地使用權(quán)出讓金價格存在差異,而且淄博艾福迪及其關(guān)聯(lián)公司并沒有享受優(yōu)惠的土地使用權(quán)出讓價格。但DOC認為地方政府劃定一個區(qū)域建立工業(yè)園區(qū),為進入該園區(qū)內(nèi)的工業(yè)企業(yè)提供土地使用權(quán),因而具有特定性。

在如何確定土地使用權(quán)基準價格方面,各方爭議也相當激烈。中國政府提出,DOC應(yīng)當采用中國企業(yè)的實際購買價格,或者審查和確定中國企業(yè)的購買價格是否符合市場原則。淄博艾福迪也要求DOC將其購買土地使用權(quán)價格與其它企業(yè)的購買價格進行比較,以此確定是否構(gòu)成補貼和補貼金額。但DOC認為,由于中國土地為國家所有而不允許私人所有,因此其土地市場受國家控制而扭曲,因此不能采用本國價格作為“基準價格”。DOC決定以泰國工業(yè)園區(qū)土地價格作為“基準價格”,由此確定淄博艾福迪的補貼幅度為13.36%。

中國境內(nèi)銀行提供貸款構(gòu)成補貼

如此前所介紹的,銅版紙案中DOC認定的最主要補貼項目是銀行政策性貸款。由于認定中國政府對銀行業(yè)的不同程度干預(yù)造成市場扭曲,DOC不認可中國境內(nèi)銀行(不管是中資還是外資銀行)貸款(不管是人民幣貸款還是外幣貸款)利率,同時拒絕采用中國境內(nèi)的銀行貸款利率作為基準利率,而是采取替代利率的方法。在最終裁定中,DOC根據(jù)世界銀行確定的中低收入國家報告的利率,在剔除了所謂8個“非市場經(jīng)濟”的8個國家和利率明顯不正常3個估價之后,計算得出2005年人民幣平均短期基準利率為7.56 %;對于外幣貸款, DOC采用倫敦銀行同業(yè)拆借利率(LIBOR)美國和歐元區(qū)公司債券利率作為基準利率,并根據(jù)上述同類方法進行調(diào)整之后得出基準利率。據(jù)此,DOC裁定惟一的合作企業(yè)金東紙業(yè)(江蘇)有限公司因政策性貸款獲得的補貼率為4.11%。

律師點評

在最近的三起案件中,DOC不顧中國政府和企業(yè)的反對,繼續(xù)認定中國境內(nèi)銀行的所謂政策性貸款構(gòu)成補貼,并根據(jù)各企業(yè)的不同情況裁定不同的補貼幅度。

此外,在這三起案件中,DOC還裁定一些企業(yè)機電產(chǎn)品技術(shù)改進獎勵基金、“明星企業(yè)”獎勵、企業(yè)所得稅減免等項目構(gòu)成補貼。對于應(yīng)訴中途撤出或者被DOC裁定不合作的企業(yè),DOC則采用不利推定的方法確定它們享受的補貼項目和補貼金額。在這種情況下,DOC裁定的補貼幅度達到天文數(shù)字也就不奇怪了。

與銅版紙案相比,DOC似乎在鞏固其首戰(zhàn)告捷(盡管銅版紙案因美國國際貿(mào)易委員會最終裁定無損害而無稅結(jié)案,但對于DOC而言,首次成功突破了在不承認中國市場經(jīng)濟地位的同時對其作出構(gòu)成補貼的最終裁定,這似乎是一種成功)的基礎(chǔ)上,顯然加大了反補貼的力度。尤其值得注意的是,DOC動輒以體制和制度問題為借口“開拓”一些“新”的而且往往帶有共性的補貼項目(例如根據(jù)逆向推定國有企業(yè)供應(yīng)原材料問題和土地問題),并變著戲法選擇和采用“基準價”,其結(jié)果往往比反傾銷更具有不確定性和殺傷力。

此外,這些案件無一例外都是“兩反”(反傾銷和反補貼)并舉。一方面拒絕承認中國市場經(jīng)濟地位而采用替代國價格計算正常價值和傾銷幅度,另一方面又通過與所謂基準價格比較確定原材料、土地等的補貼幅度,由此可能帶來的雙重征稅的效果,是WTO規(guī)則所不允許的。正因為如此,在DOC公布標準鋼管案終裁結(jié)果后,商務(wù)部發(fā)言人立即表示“強烈不滿和堅決反對”,并表示“將繼續(xù)通過世貿(mào)組織爭端解決機制和法律手段尋求公正的解決,以切實維護中方利益和企業(yè)的合法權(quán)益”。

如果說銅版紙案是“狼來了”之未雨綢繆的話,此次DOC連續(xù)對三種產(chǎn)品征收高額反補貼稅則顯示其露出“牙齒”。因此,相關(guān)出口企業(yè)恐怕不僅需要“狼來”的警覺,而且還要做好應(yīng)對“狼災(zāi)”的準備。

(作者單位:高朋律師事務(wù)所·上海)

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