周　琪

對競選經(jīng)費限制難以進行徹底改革的根本原因是，美國人對言論自由受到限制的擔憂甚于對選舉開支過高的擔憂

西方民主制的要義是組成政黨的政治派別或政黨候選人通過在選舉中獲得多數(shù)來組成政府，從而對國家公共事務進行管理。但這里遇到的一個關鍵問題是，為了保障民主，選舉必須公平，如果競選者不能在一個相對同等的起點上進行競爭，民主就會徒有其名。而在美國，造成不公平競爭的一個重要因素就是金錢。

這樣，為了維護公平競爭，防止與競選有關的政治腐敗，抑制金錢對政治的直接作用，美國國內(nèi)不斷對競選經(jīng)費的管理進行改革。美國國會于1971年通過了聯(lián)邦競選法，以此取代了1925年通過的聯(lián)邦反腐敗行為法，為聯(lián)邦競選經(jīng)費的管理建立了一個規(guī)范。該法對候選人和政治行動委員會提出了公開競選經(jīng)費的要求，對競選開支和捐款做出了各種限制，并建立了嚴格的經(jīng)費監(jiān)督和審計制度。

1974年，國會又通過了經(jīng)過修訂的新的聯(lián)邦競選法，這項法律第一次建立起了一個全面的聯(lián)邦競選經(jīng)費管理制度.同時，一個獨立的機構——聯(lián)邦選舉委員會也被建立起來以監(jiān)督實施這項法律。

然而，對言論自由限制的擔憂始終是對美國競選經(jīng)費管理改革的一個障礙。聯(lián)邦競選法通過之后，其主要條款很快就受到了挑戰(zhàn)。兩位參議員以該法限制捐款和開支的條款違反了憲法第一條修正案關于保護言論自由的規(guī)定為由，起訴到美國最高法院。

1976年1月，最高法院做出了裁決，它雖然支持公開競選開支、限制個人捐款和自愿接受公共競選基金資助等規(guī)定，但否決了聯(lián)邦競選法中關于限制捐款和開支數(shù)額的條款，理由是“這些開支限制的主要效果是限制個人、組織和候選人的競選言論的數(shù)量”，因此它們“限制了居于我們選舉進程和(憲法)第一條修正案核心的政治言論自由?！睆拇耍拗崎_支就成為候選人的自愿選擇，而不是強制性要求。

盡管以后聯(lián)邦競選法的修正案不斷對個人和政治行動委員會的捐款數(shù)額制定新的限制，并在2002年對用于政黨的選民動員、選民登記、基層活動和廣告等費用的所謂“軟錢”做出了限制，而且聯(lián)邦在納稅人提供的經(jīng)費的基礎上建立了公共競選基金，希望候選人可以志愿選擇接受公共競選基金的資助，而放棄其他方式的籌款，但由于在原則上不能接受對捐款和競選開支的限制，美國選舉費用近幾十年來成倍增長。

據(jù)統(tǒng)計，美國各級公職選舉的總開支1976年是5.4億美元，2000年增加到30億美元，而到2004年，則高達40億美元以上，比2000年增加了30%。1976年，總統(tǒng)預選和正式選舉共花費了6690萬美元，2000年開支了3.431億美元，而到了2004年，這一數(shù)字攀升為驚人的7.179億美元。在不到20年的時間里，美國總統(tǒng)選舉的費用增長了近10倍。

根據(jù)聯(lián)邦選舉委員會的統(tǒng)計，在2003至2004年的選舉中，參、眾兩院的候選人共支出了11.57億美元，參議院候選人的總開支比2002年的開支高大約52%，眾議院候選人的總開支超過2002年約7%。

從目前的發(fā)展趨勢來看，未來美國“民主治理”的代價會越來越高，選舉耗資巨大的問題會越來越嚴重。然而，盡管大多數(shù)選民不滿意現(xiàn)有的管理競選經(jīng)費法的法律，支持對競選經(jīng)費加以限制，但是，難以進行徹底改革的根本原因是，美國人對言論自由受到限制的擔憂甚于對選舉開支過高的擔憂，因為在他們看來，前者是民主制的重要組成部分。

大多數(shù)美國人認為，言論自由是公民的基本權利，不應受到侵犯；人們捐款給候選人，是對自己立場的表達，他們一般是出于意識形態(tài)的認同而支持候選人，而非出于謀求特殊利益的目的。如果對競選捐款和開支進行限制，便是對公民言論自由的束縛。

此外，民意調查也顯示出，公眾的大多數(shù)反對由納稅人提供經(jīng)費來設立公共基金以資助競選。根據(jù)1990年12月全美廣播公司和《華爾街日報》聯(lián)合進行的民意調查，55%的受訪者反對建立公共競選基金，而支持者只占38%。而且，大多數(shù)公眾并沒有把競選經(jīng)費問題視為當今美國社會亟待解決的重要問題。有些人甚至認為實施民主必須付出代價，況且花費在競選上的金錢并不算多，雖然看起來競選經(jīng)費支出總量不小，但如果平攤到每一個選民身上，不過是每人每兩年幾美元。而且他們認為，全面實施公共基金的做法有悖于美國人所持有的基本信念：應當由個人而不是政府來決定候選人如何爭取支持。