陳統(tǒng)奎

公安機關(guān)不是一般的行政機構(gòu)。對公安機關(guān)進行適當(dāng)?shù)姆謾?quán)，可以從體制上給高風(fēng)險的警察權(quán)減負。

白手套、頭盔、警棍，這是如今上海市公安局閘北分局門衛(wèi)的新裝備。此前的7月1日，28歲的北京青年楊佳闖進這棟大樓“暴力襲警”，連刺11名保安、警察，死亡6人，重傷5人，驚動全國。

7月10日，上海市公安局刑偵總隊經(jīng)過9天的“深入偵查和廣泛調(diào)查取證”，將該案移送上海市檢察院第二分院審查起訴。7月17日，上海市檢察院第二分院向上海市第二中級人民法院提起公訴，指控楊佳涉嫌故意殺人罪。然而，原定于7月29日下午開庭的楊佳襲警案并未如期進行，開庭時間可能推遲至奧運會之后。

在7月7日舉行的新聞發(fā)布會上，上海市公安局稱，2007年10月5日晚，楊佳騎一輛無牌無證自行車途經(jīng)閘北區(qū)芷江西路普善路口時，遇閘北分局芷江西路派出所巡邏民警盤查。因其拒絕出示身份證件和提供所騎自行車來源證明，造成市民圍觀、影響交通，被帶至派出所作進一步調(diào)查。

那一夜，在派出所究竟發(fā)生了什么?

“楊佳到底生殖器被打壞沒有?”中國社會科學(xué)院法學(xué)所教授劉仁文被好幾位京城法學(xué)專家如此詢問，這讓他感到很可悲，“只要網(wǎng)上一流傳，大家寧可信其有，不信其無。為什么?因為過去公安機關(guān)確實做過這種事情，要推翻別人的懷疑，卻沒有法官作證，也沒有律師作證?！?/p>

有識之士已經(jīng)公開呼吁，上海警方應(yīng)該公布楊佳的投訴材料，并公布派出所監(jiān)控錄像的音像資料。

7月底，在閘北區(qū)公安隊伍建設(shè)暨政風(fēng)建設(shè)大會上，區(qū)委常委、區(qū)公安分局局長童永正表示要領(lǐng)會上海市委書記俞正聲的講話精神，處理好三大關(guān)系：一是要繼續(xù)堅持執(zhí)法為民思想，處理好方便群眾和提高警惕的關(guān)系；二是要繼續(xù)糾正各種錯誤思想，處理好依法管理、嚴打犯罪與文明執(zhí)勤、規(guī)范辦案的關(guān)系；三是要繼續(xù)堅持從嚴治警思想，處理好關(guān)愛干警和嚴處違規(guī)的關(guān)系。

“閘北這個案子，本來是可以避免的?！表n國權(quán)痛心地說。韓曾是上海市第一警察學(xué)校、上海公安?？茖W(xué)校的公安概論教師，上海公安理論研究所專職研究員，現(xiàn)在是一名專職律師。在他看來，常態(tài)下，一般老百姓騎個自行車警察不必去管，管了，又作為過頭了。

檢方亦認為，楊佳要求閘北公安分局開除事發(fā)當(dāng)晚的責(zé)任警察和索賠精神損失費1萬元等要求“未被公安機關(guān)接受”，與楊佳襲警是因果關(guān)系。

“慎獨”難

一個令人不安的現(xiàn)象是，大部分網(wǎng)絡(luò)民意同情楊佳，哀悼無辜警員的評論很少。襲警新聞中的任何一個漏洞，都會被挖出來放大，作為抨擊警察隊伍的口實，比如楊佳的動機，甚至說楊佳是英雄。

不過，“一個人不能強調(diào)有別的原因就做出這樣的行為，否則的話，任何一個人都為自己的違法行為找到一個理由，那社會就亂套了?！眲⑷饰慕淌谝幻媾g上述網(wǎng)絡(luò)民意，一面提醒，“這說明楊佳的行為迎合了一種逆反心理，是一種挑戰(zhàn)官方的行為?！?/p>

再仔細研讀公眾在互聯(lián)網(wǎng)上的言論，我們發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)公眾的不滿并不是對楊佳殺人的支持，而是對警方不能公開楊佳作案的動機、不能公開案件事實真相、不能依法辦案的抗議。一言以蔽之，這是輿論對警務(wù)公開的監(jiān)督，公眾不僅期待警方擁有公權(quán)力，還要擁有公信力。

事實上，近年來暴力襲警在上海并非零星個案，據(jù)來自上海市檢察院的數(shù)據(jù)，2007年1月至8月，檢方共向法院提起公訴暴力襲警案件41件320人。截至去年8月，上海市公安民警及受委托從事公務(wù)活動的社保隊員在執(zhí)法中遭受暴力侵害情況突出，暴力襲警案件造成遇襲民警、社保隊員1人死亡、2人重傷、16人輕傷、256人輕微傷的嚴重后果，“已經(jīng)出現(xiàn)了有預(yù)謀、有組織的報復(fù)性襲警案件”。

不難發(fā)現(xiàn)，楊佳襲警案的暴力程度遠超以往。從警察角度反省，劉仁文認為警方在社會矛盾多發(fā)時期，對社會的“閱讀能力”不強，欠缺最大限度地減少社會對抗的策略和方法。警方存在著“重大案、輕小案的傾向”，面對楊佳這種小人物的申訴不予重視，久而久之，矛盾由小變大，直至不可收拾。

“個人的積怨深了，就難免出現(xiàn)偏激行為?！眲⑷饰恼f。

此外，有研究者從深層矛盾來查找暴力襲警頻發(fā)的原因，指出，暴力襲警是警察權(quán)威弱化的危險信號，“暴力襲警就是不服從警察權(quán)威的極端形式”。

相較警察權(quán)力，警察威望是一種非常重要的軟實力，包括認同、服從、信任、支持和協(xié)助五個方面。顯然，如果沒有這些軟實力，警察權(quán)威就得付出更大的代價來完成對社會的外在整合，需要采用強力手段才能達到維護秩序的目的。警察本來是和平時期最危險的職業(yè)之一。

多年來，警察執(zhí)法工作作風(fēng)問題重重，權(quán)錢交易、徇私枉法、濫用權(quán)力等現(xiàn)象又屢有發(fā)生，特別是基層警察部門的非警務(wù)活動泛濫，警察權(quán)威嚴重受損。上海市公安局曾做過調(diào)查，基層警察部門的非警務(wù)活動占去警察工作量近30％，“各條線自上而下布置工作，一味索取，使得派出所工作透支”。

“商業(yè)動遷，動用警察；企業(yè)勞資矛盾，也動用警察……用警用濫了以后，警察就沒有權(quán)威了。如果在老百姓心目中警察不是保護人民權(quán)利的，而是貪官污吏的爪牙，哪還有權(quán)威啊?”韓國權(quán)反問道。

韓國權(quán)的很多學(xué)生現(xiàn)在都是上海各警察機構(gòu)的頭了，不論是當(dāng)初的公安概論課，還是現(xiàn)今閑談，韓國權(quán)都督促自己的學(xué)生“依法治警”，將警察權(quán)力放在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使，“抓住自己的主業(yè)，種好自己的自留田，我當(dāng)時上課，在黑板上寫‘慎獨兩個字，整整講了一節(jié)課”。

可是，很少有學(xué)生能照他說的去做，有學(xué)生回來告訴他：“韓老師你說話容易，我這個派出所長，抵制非警務(wù)活動以后，下一屆所長我當(dāng)不了了?！爆F(xiàn)在，上海一個街道辦事處主任都能調(diào)動派出所所長，雖然上海市公安局也嚴禁非警務(wù)活動用警，但沒有機制保障，武寧南路128號(上海市公安局辦公大樓)也沒有辦法。

警察權(quán)的邊界

慎用警力。這是甕安事件和楊佳襲警案的共同警示。

除了規(guī)范地方政府非警務(wù)活動濫用警力外，制度設(shè)計中警察權(quán)力過大問題已經(jīng)成為警民關(guān)系緊張的“活水源頭”。法治社會，警察權(quán)力的行使必須要控制，對警察權(quán)力進行制約，是法治國家時代的重大命題。不受監(jiān)督與制約的權(quán)力會自發(fā)地向外和向內(nèi)尋求擴張，導(dǎo)致越權(quán)和濫權(quán)、擅權(quán)。以“協(xié)助調(diào)查”為名變相限制人身自由的事情，也不是沒發(fā)生過。殷鑒不遠。

在國家權(quán)力體系中，公安機關(guān)一直扮演著比較重要的角色，相比國外警察權(quán)普遍受制于司法權(quán)而言，中國警察在實體和程序兩方面均具有較大的獨立執(zhí)法權(quán)，前者如治安拘留和治安罰款等治安處罰，后者如刑事拘留以及對犯罪嫌疑人是否取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住的決定權(quán)。事實上，公安機關(guān)是一個具有某種程度上的行政權(quán)和司法權(quán)合一的混合型執(zhí)法機關(guān)。

劉仁文介紹說，在法治比較健全的國家，警察抓人，要提供一下免費電話，讓當(dāng)事人給家人打電話，給律師打電話，而且，還可以要求法官聽審?！拔覀儸F(xiàn)在抓到以后，不容許跟外界聯(lián)系”?！皬捏w制上反省，警察要不要受法院的制約?公安機關(guān)限制一個人的人身自由，要經(jīng)過法官，要經(jīng)過律師，這是國際人權(quán)公約最低的標(biāo)準(zhǔn)?！苯?jīng)過這兩把篩子，真的需要被逮捕的被逮捕，不需要被逮捕的放掉，“老百姓的怨氣就沒有了嘛”。

警察好比一個拳擊手，警察權(quán)是刀把子，輕易不能用；而司法審查好比拳擊手套，給拳擊手戴上手套，即使不小心打到一般老百姓，殺傷力也會減輕不少。因此，劉仁文提出建議，對公安機關(guān)進行適當(dāng)?shù)姆謾?quán)，將涉及剝奪人身自由的實體處罰和強制措施統(tǒng)統(tǒng)納入法院的審查范圍，從體制上給高風(fēng)險的警察權(quán)減負。

韓國權(quán)提醒記者說，建國之初，一個警察在人民心目當(dāng)中，代表著人民政府，當(dāng)時一個戶籍民警，管工作、管生活……什么都管?，F(xiàn)在，國家實施依法治國方略，警察再也不能代表同家，公安機關(guān)只是政府下面一個專門負責(zé)治安行政的職能機構(gòu)，但這是一個不同于一般行政機關(guān)的行政機關(guān)?！暗覀儏s把它當(dāng)作一般行政機關(guān)在建?！表n國權(quán)說。

“公安機關(guān)本來是刀把子，不能隨心所欲地動用警察，它不是一般的行政機構(gòu)，警察一出錯就兩樣了。”韓國權(quán)說，行政機關(guān)首長負責(zé)制，下級無條件服從上級這條原則不適用于政府首長跟公安局長的關(guān)系，“動用警察，要有制約條件”，“什么情況下能用，什么情況下堅決不能用”，為公安機關(guān)拒絕政府首長錯誤指令建立保障機制。韓國權(quán)的建議，實際上是“限權(quán)”，動議立法設(shè)限使用警察權(quán)的邊界。

法治國家的兩大原則是行政限權(quán)和司法控權(quán)。過去，人們常說，警察權(quán)受命于國家，受制于法律。顯然，這還不夠。權(quán)力必須要有監(jiān)督與制約，也唯有權(quán)力才能制衡權(quán)力，愈重要的權(quán)力，愈需要與之相匹配的權(quán)力來進行制約和監(jiān)督。要之，依法限權(quán)、以權(quán)治權(quán)。