楊中旭

中共十七屆三中全會(huì)召開在即。一般來說，三中全會(huì)歷來會(huì)對經(jīng)濟(jì)體制改革做出重大調(diào)整

“十一”長假之后將召開中共十七屆三中全會(huì)。中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革的下一個(gè)突破口和路徑，再次引起社會(huì)的關(guān)注和討論。對此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧提出了自己的看法。9月15日，厲以寧接受了《中國新聞周刊》的專訪。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的局限

中國新聞周刊：近10年來，“三農(nóng)”問題凸顯，有學(xué)者建議召開一次專門研究農(nóng)村改革的全會(huì)，即將召開的十七屆三中全會(huì)，亦將主題鎖定于此，背后的邏輯何在？

厲以寧：改革30周年了，改革初期農(nóng)村的承包制起了很大的作用，但是，它并沒有觸動(dòng)城鄉(xiāng)二元體制。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制實(shí)際上有兩個(gè)重要支柱:一是政企不分、產(chǎn)權(quán)不明的國有企業(yè)體制；二是城鄉(xiāng)分割、限制城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動(dòng)的城鄉(xiāng)二元體制。這兩個(gè)支柱支撐著整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的存在和運(yùn)轉(zhuǎn)。

實(shí)行農(nóng)村家庭承包制只是否定了城鄉(xiāng)二元體制的一種極端的組織形式(人民公社制度) ,而沒有改變城鄉(xiāng)二元體制繼續(xù)存在的事實(shí),城鄉(xiāng)依舊隔絕,兩種戶籍制度仍然存在。

中國新聞周刊：從2004年到2008年，連續(xù)5年的中央一號(hào)文件都鎖定“三農(nóng)”，出臺(tái)了糧食直補(bǔ)，取消農(nóng)業(yè)稅，建設(shè)新農(nóng)村等舉措，請?jiān)u價(jià)上述措施。

厲以寧：這些都是必要的,但是顯然是不夠的。

關(guān)鍵在于改革城鄉(xiāng)二元體制,讓農(nóng)民和城市居民一樣享有同等的權(quán)利,擁有同等的機(jī)會(huì)，這才是城鄉(xiāng)二元體制改革過程中要認(rèn)真解決的問題。

我們可以看到，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的政策已經(jīng)實(shí)行3年了，目的也是提高農(nóng)民收入。但是，城鄉(xiāng)二元體制不改革,不僅農(nóng)民收入無法實(shí)現(xiàn)較大幅度的增長,城鄉(xiāng)收入差距無法有較大程度的縮小,而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村這樣的基層單位由于本身財(cái)力所限,也無法在社會(huì)主義新農(nóng)村要求的鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)、村容整潔、環(huán)境保護(hù)等方面有較大的進(jìn)展。

讓土地承包的使用權(quán)流轉(zhuǎn)起來

中國新聞周刊：關(guān)于“還權(quán)于民”，學(xué)界在本世紀(jì)初“三農(nóng)”問題最為嚴(yán)重時(shí)有過集中討論，簡單概括為小步、中步和大步。你認(rèn)為多大的步子為好？

厲以寧：首先，在現(xiàn)實(shí)情況下,必須慎重對待農(nóng)村土地承包制。目前取消農(nóng)村土地承包制是不可行的。不僅由于這樣做會(huì)引起農(nóng)村社會(huì)的巨大動(dòng)蕩,影響社會(huì)穩(wěn)定,而且因?yàn)樵谌∠r(nóng)村土地承包制之后沒有合適的制度上的可替代物。

有一種建議是改行耕地私有化,誰承包的土地就改為誰對這塊土地?fù)碛兴袡?quán)。如果耕地私有化,農(nóng)村社會(huì)會(huì)發(fā)生巨大動(dòng)蕩。比如說,一些人由于不了解情況而對政策產(chǎn)生誤解,引發(fā)爭論；又如,耕地的質(zhì)量不同,距離家庭住所遠(yuǎn)近不同,農(nóng)戶之間本來就有爭執(zhí),但由于大家都沒有土地所有權(quán),只有使用權(quán),所以盡管爭執(zhí)不停,土地照舊承包使用,一旦把承包土地改為私有土地,爭執(zhí)可能擴(kuò)大,造成社會(huì)不安。

再從經(jīng)濟(jì)上分析,耕地私有化以后更不容易實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營,耕地使用效率不容易提高,因?yàn)橄喈?dāng)多的農(nóng)民會(huì)特別珍視私有的耕地,寧肯守著這一小塊私有耕地而不愿意離開它。

另一種建議是改行耕地國有化并在此基礎(chǔ)上實(shí)行永佃制。多年以來農(nóng)村的耕地實(shí)行的是集體所有制,雖然集體耕地的所有者一直是模糊的，“集體究竟是誰”這一點(diǎn)從未明確過,但耕地集體所有已實(shí)行這么多年了,一旦改為耕地國有,同樣會(huì)導(dǎo)致不少人對此不理解,甚至?xí)せr(nóng)民同政府的矛盾。

至于永佃制,也會(huì)產(chǎn)生新問題。永佃制將被解釋為世代傳襲租佃,這也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的一種障礙。此外,永佃制之下農(nóng)民中有些人仍然會(huì)寧肯守著這一小塊永佃田而不愿意離開它外出。假定只實(shí)行耕地國有化,不實(shí)行永佃制,那么問題會(huì)更多,因?yàn)槎嗄陙淼膶?shí)踐已經(jīng)充分說明,除非在地廣人稀的農(nóng)業(yè)地區(qū)，例如黑龍江農(nóng)墾區(qū),否則國有農(nóng)場的效率未必高于家庭承包制。

中國新聞周刊：你認(rèn)為可行的做法是什么？

厲以寧：目前可行的做法是:堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度,穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系,按照依法自愿有償原則,健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。

也就是說,目前可以在農(nóng)村土地承包制不變的條件下,農(nóng)民根據(jù)自愿原則,實(shí)行承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),尤其是采取轉(zhuǎn)包、租賃、土地使用權(quán)入股等方式,促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營。

有的地區(qū)還試行“土地銀行”經(jīng)營方式,即外出務(wù)工的農(nóng)民或家中缺少勞動(dòng)力的農(nóng)戶把所承包土地存入農(nóng)村信用社,按年取得利息。

總之,只要承包土地的使用權(quán)能夠流轉(zhuǎn)起來,農(nóng)村土地承包制的局限性就可以大大減少,城鎮(zhèn)化的速度也可以加快。

隨著城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口的能力增大,二元戶籍制度就可以逐漸轉(zhuǎn)向一元戶籍制度,這樣,城鄉(xiāng)二元體制的改革就可以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

在這一過程中,進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民的收入也將明顯地增加,因?yàn)樗麄兂藙趧?dòng)收入之外,還能得到“財(cái)產(chǎn)性收入”,如租金收入、“土地銀行”支付的利息收入、土地使用權(quán)入股后的紅利收入等。

宅基地的制度設(shè)計(jì)：置換與抵押

中國新聞周刊：宅基地問題似乎更為復(fù)雜，亟需出臺(tái)明確政策。

厲以寧：在推進(jìn)城鄉(xiāng)二元體制改革時(shí),怎樣處置進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的宅基地? 曾經(jīng)有過一種設(shè)想,并且已在某些縣市試行——即通過政府對宅基地的征用,實(shí)行宅基地國有化,而農(nóng)民則得到一定的補(bǔ)償。

實(shí)踐表明,這種做法會(huì)留下一些后遺癥,而且農(nóng)民對此也不滿意。

主要問題是:在現(xiàn)行法律之下,把集體所有的農(nóng)村宅基地收歸國有,缺少法律依據(jù),而且給農(nóng)民的補(bǔ)償通常較少。

此外,失去宅基地的農(nóng)民還會(huì)以宅基地被政府征用為理由,再申請宅基地。

對于宅基地，大體上有以下三種設(shè)想:

第一，宅基地隨承包土地的流轉(zhuǎn)而一并流轉(zhuǎn)。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工并帶走家屬,所承包的耕地出租或入股,宅基地一并出租或入股。這種方式看起來比較簡便易行。但問題在于：如果宅基地上已蓋房屋,那么在宅基地隨承包土地出租或入股后可能要被拆除；隔一段時(shí)間后,外出務(wù)工的農(nóng)民及家屬因種種原因返回農(nóng)村了,他們在哪里安家棲息? 是不是又要向村里申請宅基地,再建房屋?

第二，宅基地出售給農(nóng)村或城市中的其他人,或出售給企事業(yè)單位，得到一筆錢,用于在城鎮(zhèn)安家。這種方式也比較簡便,而且不會(huì)發(fā)生此后農(nóng)民再回村申請宅基地的問題。但在現(xiàn)行法律之下,出售宅基地是有障礙的,因?yàn)檎貙儆谵r(nóng)村建設(shè)用地,集體所有,不準(zhǔn)轉(zhuǎn)賣。

第三則是宅基地的置換，是指在縣市政府的統(tǒng)一安排下,進(jìn)城工作和生活的農(nóng)民及其家屬把自己的宅基地和上面的房屋,交給縣市政府處理,換取城市戶籍,并得到一套居住面積大體上相當(dāng)?shù)某擎?zhèn)公寓住房。在有的縣市,地方政府如果財(cái)力許可,還可以再給這些農(nóng)民以城市低保待遇。單純以城市低保待遇來置換農(nóng)民宅基地和上面所蓋的房屋,是不足以補(bǔ)償農(nóng)民的損失的。

這樣,農(nóng)民及其家屬就可以安心地遷入城鎮(zhèn)工作和生活了。這種方式在實(shí)行時(shí)盡管程序和手續(xù)要復(fù)雜一些,但將來的糾紛和麻煩也會(huì)減少許多。

如果以后農(nóng)民愿意回鄉(xiāng)居住,或者回鄉(xiāng)經(jīng)營店鋪、作坊,因?yàn)樗麄兊恼匾呀?jīng)進(jìn)行了置換,并且在城鎮(zhèn)中得到了面積相當(dāng)?shù)囊惶坠⒆》孔鳛檠a(bǔ)償,所以不能再以無房可住為理由向村里申請宅基地。

宅基地的置換，未嘗不是上述三種處理農(nóng)民宅基地的方式中的最佳選擇。

中國新聞周刊：具體到宅基地的抵押，究竟有什么制度設(shè)計(jì)？

厲以寧：先說第一種情況，外出務(wù)工和遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民，他們的承包地和宅基地抵押出去,不等于流轉(zhuǎn),因?yàn)樵诘盅褐笕詺w原來的使用者使用,而且在償還貸款之后可以贖回。農(nóng)民應(yīng)當(dāng)有權(quán)在抵押和流轉(zhuǎn)之間作出選擇。