曹康泰

依法行政是現(xiàn)代政府權(quán)力配置和運(yùn)行的基本準(zhǔn)則。改革開放30年來，隨著我國社會(huì)主義民主法制建設(shè)的發(fā)展，我國的依法行政逐步推進(jìn)。30年推進(jìn)依法行政的豐富實(shí)踐給我們留下了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和深刻的啟迪。

我國推進(jìn)依法行政的基本經(jīng)驗(yàn)

推進(jìn)依法行政必須堅(jiān)持憲法原則，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來。依法行政，首先必須依憲行政，只有堅(jiān)持憲法原則才能保證依法行政的正確政治方向。同時(shí)，推進(jìn)依法行政，只有把來源于群眾的實(shí)踐并被實(shí)踐證明是正確的黨的路線方針政策，及時(shí)通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志，成為全社會(huì)一體遵循的行為準(zhǔn)則并確保其全面正確實(shí)施，才能從制度上、法律上保證黨的領(lǐng)導(dǎo)，保障人民當(dāng)家作主的地位，才能實(shí)現(xiàn)三者的有機(jī)統(tǒng)一。

推進(jìn)依法行政必須堅(jiān)持以落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，把維護(hù)最廣大人民的根本利益作為依法行政的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。依法行政作為與社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng)的制度文明，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，通過建立健全公正的法律制度，科學(xué)民主的決策機(jī)制，廉潔高效的行政管理和行政監(jiān)督體制，方便快捷、成本低廉的防范和化解社會(huì)矛盾機(jī)制，推進(jìn)依法行政，才能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然以及國內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放等各項(xiàng)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，才能正確處理好當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益、局部利益與整體利益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步等各種復(fù)雜的關(guān)系，從法律制度上保證科學(xué)發(fā)展的各項(xiàng)要求的落實(shí)。依法行政的本質(zhì)是政府按照體現(xiàn)黨的主張和人民意志的法律法規(guī)行使權(quán)力、履行職責(zé)，為人民謀福利。推進(jìn)依法行政只有堅(jiān)持以人為本，把促進(jìn)人的全面發(fā)展，反映人民群眾的呼聲和意愿，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為根本標(biāo)準(zhǔn)，才能得到人民群眾的擁護(hù)和支持，才能取得實(shí)效。

推進(jìn)依法行政必須把法治政府建設(shè)與服務(wù)型政府建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來。黨的十七大提出了建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。服務(wù)型政府著眼于社會(huì)發(fā)展，為人民謀求幸福生活，促進(jìn)社會(huì)健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展與進(jìn)步。法治政府著眼于治官、治權(quán)，保障公民各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，確保行政權(quán)力的規(guī)范行使。二者相輔相成，相互滲透。全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，必須與建設(shè)服務(wù)型政府有機(jī)結(jié)合起來。要更加注重發(fā)揮法律的引導(dǎo)功能，以引導(dǎo)和激勵(lì)作為主導(dǎo)型機(jī)制。要更加注重發(fā)揮法律的評(píng)價(jià)功能，善于通過立法把建設(shè)服務(wù)型政府的軟任務(wù)變成硬指標(biāo)。要更加注重發(fā)揮法律的協(xié)調(diào)功能，在制度建設(shè)中兼顧各方利益，以溫和、協(xié)商的方式在行政機(jī)關(guān)和行政管理相對(duì)人之間達(dá)成共識(shí)，力求實(shí)現(xiàn)國家利益、社會(huì)利益和個(gè)人利益的有機(jī)統(tǒng)一。要更加注重發(fā)揮法律的保障功能，既嚴(yán)格履行法定職責(zé)，維護(hù)公民合法權(quán)益，又規(guī)范行政權(quán)力的行使，防止權(quán)力濫用。

推進(jìn)依法行政必須把推進(jìn)依法行政與政府職能轉(zhuǎn)變和深化行政管理體制改革有機(jī)結(jié)合起來。依法行政既是政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革的重要內(nèi)容，也是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革的必要手段。在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，依法行政要在現(xiàn)有行政管理體制下逐步推進(jìn)，與行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變相銜接，通過依法行政促進(jìn)政府職能向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變。此外，還要為行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變提供足夠的創(chuàng)新空間，保證行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的逐步到位。

推進(jìn)依法行政必須堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，堅(jiān)持政府立法、行政執(zhí)法和行政監(jiān)督并重。推進(jìn)依法行政，制度建設(shè)是前提。只有樹立以人為本的科學(xué)立法理念，合理安排立法項(xiàng)目，建立立法工作者、實(shí)際工作者和專家學(xué)者相結(jié)合的政府立法工作機(jī)制，提高政府立法工作的透明度和公眾參與度，采取多種方式聽取社會(huì)各方面的意見，才能不斷提高制度建設(shè)質(zhì)量，為依法行政打下良好的制度基礎(chǔ)。同時(shí)，政府立法、行政執(zhí)法和行政監(jiān)督是依法行政的三個(gè)重要環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持三者并重、整體推進(jìn)。

推進(jìn)依法行政必須不斷提高行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的觀念和能力。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。只有不斷加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識(shí)的培育，增強(qiáng)其法律思維能力，才能使依法行政從理念轉(zhuǎn)化為自覺行動(dòng)，把依法行政貫穿于行政管理的全過程和各個(gè)環(huán)節(jié)，切實(shí)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的矛盾和問題。

推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府存在的一些不足

改革開放30年來，我國推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府工作取得了巨大成就。但必須承認(rèn)，推進(jìn)依法行政是一項(xiàng)具有長期性、復(fù)雜性的系統(tǒng)工程，在推進(jìn)依法行政的過程中必然面臨很多困難和問題，工作也必然會(huì)存在一些不足。

隨著中國特色社會(huì)主義法律體系的基本形成，政府立法基本適應(yīng)了改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的需要，但法律規(guī)范的科學(xué)性、針對(duì)性和可操作性還有待進(jìn)一步增強(qiáng)。科學(xué)、民主、依法決策機(jī)制逐步健全，但嚴(yán)格依照法定權(quán)限、法定程序辦事還需要著力推進(jìn)。行政執(zhí)法行為逐步規(guī)范，行政執(zhí)法責(zé)任制逐步落實(shí)，但有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、執(zhí)法擾民、執(zhí)法損害人民群眾利益的現(xiàn)象依然存在，規(guī)范行政執(zhí)法的力度還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。行政監(jiān)督逐步增強(qiáng)，但行政監(jiān)督的制度和機(jī)制還需要進(jìn)一步完善，對(duì)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的備案審查力度還需要進(jìn)一步增強(qiáng)。各級(jí)行政機(jī)關(guān)工作人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)顯著提高，全社會(huì)崇尚法治的氛圍正在形成，公民守法、用法意識(shí)逐步增強(qiáng)，但各級(jí)行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的能力、水平和自覺性有待進(jìn)一步提高，法律的權(quán)威在群眾中尚未真正樹立起來。政府法制機(jī)構(gòu)的地位和作用明顯提高，但政府法制機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮仍然受到人員不足和自身素質(zhì)、能力不夠高的雙重制約。

下一步推進(jìn)依法行政的展望

黨的十七大把“法治政府建設(shè)取得新成效”作為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求之一，對(duì)推進(jìn)依法行政提出了新的更高要求。政府法制建設(shè)要以黨的十七大精神為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，繼續(xù)以貫徹落實(shí)《綱要》為主線，推動(dòng)依法行政各項(xiàng)工作向縱深發(fā)展，加快建設(shè)法治政府進(jìn)程。

進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法工作。堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，突出政府立法重點(diǎn)，繼續(xù)抓好改善民生、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，節(jié)約能源資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，全面深化改革開放、完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展等方面急需制定或者修訂的法律和行政法規(guī)項(xiàng)目。著眼于完善中國特色社會(huì)主義法律體系，把法律法規(guī)的修改完善與制定工作擺在同等重要的位置。在繼續(xù)抓好有關(guān)法律法規(guī)制定工作的同時(shí)，及時(shí)修改完善那些與形勢發(fā)展不相適應(yīng)的法律法規(guī)。建立健全科學(xué)民主立法的制度和機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)政府立法工作的透明度和公眾參與度。除依法不能公開的外，所有行政法規(guī)和規(guī)章草案都向社會(huì)公開征求意見。研究建立政府立法成本效益分析制度，實(shí)現(xiàn)政府立法效益最大化。推行行政法規(guī)、規(guī)章的后評(píng)估制度。

進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新行政管理方式。按照政府調(diào)控、市場主導(dǎo)、企業(yè)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長的模式，繼續(xù)重塑政府與市場、企業(yè)的關(guān)系，更多地以宏觀、間接的方式管理經(jīng)濟(jì)，使政府管理經(jīng)濟(jì)的職能真正回歸到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管上來。加大行政審批制度改革力度，對(duì)不合法或者不合理的行政審批項(xiàng)目，及時(shí)予以取消、調(diào)整。嚴(yán)格行政許可的設(shè)定，切實(shí)防止違法設(shè)定行政許可，從源頭上減少行政許可。對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)設(shè)定的行政許可，依法明確條件、簡化程序、縮短期限，使行政許可的實(shí)施更好地做到規(guī)范、公開、便民。加強(qiáng)對(duì)行政許可法實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，堅(jiān)決糾正變相設(shè)定行政許可的行為。建立經(jīng)常、規(guī)范、便捷的民意溝通渠道，保障群眾對(duì)行政管理的參與權(quán)。

繼續(xù)深化行政執(zhí)法體制改革，完善行政執(zhí)法程序，嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法行為。合理界定不同執(zhí)法部門之間的執(zhí)法權(quán)限，做到一項(xiàng)事務(wù)或者相近事務(wù)由一個(gè)部門管理。繼續(xù)推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作、擴(kuò)大相對(duì)集中行政處罰權(quán)的范圍，探索開展相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作。減少行政執(zhí)法層次，適當(dāng)下移行政執(zhí)法重心。健全執(zhí)法部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息互通、資源共享。深入推行行政執(zhí)法責(zé)任制，確保行政機(jī)關(guān)工作人員按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。完善行政執(zhí)法程序，堅(jiān)持公平、公正執(zhí)法，把執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法過程、執(zhí)法結(jié)果等重要內(nèi)容，告之于民、公之于眾，防止暗箱操作和執(zhí)法腐敗。規(guī)范行政自由裁量權(quán)，加強(qiáng)對(duì)行政裁量行為的控制。

進(jìn)一步強(qiáng)化政府層級(jí)監(jiān)督。進(jìn)一步加強(qiáng)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查工作，健全公民、法人和其他組織提出審查建議的受理制度，實(shí)行規(guī)范性文件事前合法性審查制度。對(duì)違法的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，要堅(jiān)決予以糾正。探索行政復(fù)議體制改革方案，整合地方政府特別是市縣政府部門的復(fù)議機(jī)構(gòu)，積極創(chuàng)造條件，爭取在縣級(jí)以上地方人民政府做到一級(jí)政府只設(shè)立一個(gè)復(fù)議機(jī)構(gòu)，同時(shí)探索實(shí)行政府行政復(fù)議委員會(huì)制度。改進(jìn)行政復(fù)議辦案方式，綜合運(yùn)用和解、調(diào)解、聽政等手段，發(fā)揮行政復(fù)議監(jiān)督行政執(zhí)法、化解行政爭議、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的作用。研究建立行政復(fù)議人員專業(yè)資格制度，切實(shí)解決一些基層政府行政復(fù)議能力偏低、人員不足的問題。加快推行行政問責(zé)制，明確行政問責(zé)的范圍，規(guī)范行政問責(zé)的程序，強(qiáng)化行政責(zé)任。

大力提高行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的觀念和能力。行政機(jī)關(guān)工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的觀念和能力，在一定程度上決定著一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門依法行政的整體水平。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政觀念和能力的培育，提高其對(duì)貫徹落實(shí)《綱要》、推進(jìn)依法行政重要性的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)依法行政工作均衡發(fā)展。

全面推行依法行政考核和報(bào)告制度，加強(qiáng)市縣基層政府法制機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)。根據(jù)建設(shè)法治政府的目標(biāo)和要求，把是否依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)作為衡量政府及其部門各項(xiàng)工作好壞的重要標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)設(shè)定考核指標(biāo)，納入各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的績效考核指標(biāo)體系，并把依法行政考核結(jié)果與獎(jiǎng)勵(lì)懲處和干部任免掛鉤。建立依法行政情況報(bào)告制度，要求縣級(jí)以上地方政府每年向本級(jí)人大常委會(huì)和上一級(jí)政府報(bào)告本地區(qū)推進(jìn)依法行政的進(jìn)展情況，各級(jí)政府有關(guān)部門每年向本級(jí)政府報(bào)告本部門推進(jìn)依法行政的進(jìn)展情況。采取得力措施，加強(qiáng)市縣基層政府法制機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，使其能夠承擔(dān)起政府和部門領(lǐng)導(dǎo)在依法行政方面的參謀、助手與法律顧問的重任。（作者為國務(wù)院法制辦公室主任）

延伸閱讀

我國依法行政的發(fā)展歷程

1978年至1989年：起步階段

經(jīng)過“文革”十年浩劫，中國人民和領(lǐng)導(dǎo)人深刻認(rèn)識(shí)到建立健全民主法制、推進(jìn)依法行政的重要性。這期間不僅制定了新憲法，并先后出臺(tái)了刑法、民法通則等一批基本法律以及中外合資經(jīng)營企業(yè)法、外資企業(yè)法、中外合作經(jīng)營企業(yè)法、經(jīng)濟(jì)合同法等一系列調(diào)整外商投資和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律法規(guī)。

1989年至1999年：確立階段

1989年，行政訴訟法出臺(tái)。1993年11月黨的十四屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，第一次正式提出了各級(jí)政府都要依法行政、依法辦事的要求。1996年制定的行政處罰法，對(duì)行政處罰的設(shè)定和實(shí)施作了嚴(yán)格規(guī)定。1997年9月，江澤民同志在黨的十五大報(bào)告中明確指出一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政。1999年3月，依法治國基本方略被載入憲法。此外，還先后制定實(shí)施了行政復(fù)議法等一系列規(guī)范政府共同行為的法律?，F(xiàn)代法治意義上的依法行政觀得以初步確立。

1999年至今：推進(jìn)階段

1999年11月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》。2003年3月新一屆國務(wù)院修訂《國務(wù)院工作規(guī)則》，將依法行政正式確立為政府工作的三項(xiàng)基本準(zhǔn)則之一，并明確規(guī)定依法行政的核心是規(guī)范行政權(quán)力。2004年3月，國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確了今后十年全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施，正式確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)，標(biāo)志著我國依法行政進(jìn)入了全面深化階段。