王瑞華

[摘要]近些年來，我國臺灣海峽經(jīng)濟區(qū)建設進程中，公共政策的運行正存在著一些障礙因素，主要表現(xiàn)在：缺乏能夠有效促進海西發(fā)展的區(qū)域政策，一些符合區(qū)情的宏觀決策沒能有效落實，尚未確立起有利于海西建設的評估體系，沒能有效糾正政策運行出現(xiàn)的失誤偏差，現(xiàn)行政策缺乏足夠的靈活性以及創(chuàng)新性，等等。這些障礙的成因可以從主觀、客觀和制度等幾個方面來分析。在科學發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)下，要有效克服各種障礙因素，必須選擇切實可行的公共政策優(yōu)化途徑。

[關(guān)鍵詞]海西建設；公共政策；障礙；成因

[中圖分類號]D6[文獻標識碼]A[文章編號]1008-2689(2008)03-0050-05

隨著近幾年海峽西岸經(jīng)濟區(qū)(簡稱海西)建設的提出并納入國家十一五規(guī)劃發(fā)展綱要之中，利用公共政策工具來促進區(qū)域經(jīng)濟又好又快發(fā)展已經(jīng)成為大勢所趨。誠如黨的十七大報告所言，必須積極采取政策措施，支持海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展，為實現(xiàn)中華民族偉大復興而共同努力。從區(qū)域管理的角度看，海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的建設實際上離不開政府所提供的強有力的公共政策驅(qū)動，正因為這樣，埃利諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)指出，“地區(qū)的和全國的政府在為增強地方占用者進行制度設計而提供設施方面可以起積極的作用”。從政策分析的角度看，地方政府必須同社會各界一道努力克服海峽西岸經(jīng)濟區(qū)建設中的政策障礙，不斷為提升公共政策的效能開辟道路。當前，研究海峽西岸經(jīng)濟區(qū)建設進程中公共政策運行存在的障礙及其成因已經(jīng)成為擺在理論界和相關(guān)建設部門面前的一項十分重要的前沿課題，面對這樣的嶄新議題，筆者打算在理論與實踐相結(jié)合的基礎上，著重展開以下三個層次的分析、論述與闡釋。

一、海西建設中公共政策運行障礙的主要表現(xiàn)

在海西建設的進程中，公共政策運行正存在著一些障礙因素。從區(qū)域特征與地緣角度看，海西是海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的簡稱，它地處臺灣海峽西岸，與珠江三角洲和長江三角洲兩個經(jīng)濟區(qū)銜接，是依托沿海核心區(qū)溫州、福州、廈門、泉州、汕頭五大中心城市所形成的地域綜合體。從政策分析的角度看，搞好海西建設是時代發(fā)展的客觀要求，正如列寧指出的那樣，只有“首先考慮到各個‘時代的不同的基本特征，我們才能夠正確地制定自己的策略”。作為“由政府或其他權(quán)威機構(gòu)制定的策略”和“對社會價值的權(quán)威性分配”，公共政策對海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的建設起著十分重要的驅(qū)動作用。根據(jù)政策分析的審視范式，公共政策運行實際上是促進特定經(jīng)濟社會問題得以解決的動態(tài)過程，其中納入政策議程的緊迫問題成為政府優(yōu)先考慮和重點解決的客體對象。研究發(fā)現(xiàn)，在當前的政策運行過程中正存在著諸多制約區(qū)域建設的消極因素，主要表現(xiàn)在以下諸方面。

(一)政策制定中文件細化不足，缺乏能夠有效促進海西發(fā)展的區(qū)域政策

政策制定作為公共政策運行的首要環(huán)節(jié)，應當建立在系統(tǒng)、可行和科學的基礎上，而在當前的公共政策運行中，一些市縣領(lǐng)導人對中央和省委提出的戰(zhàn)略決策重視不夠，出臺的政策文件缺乏應有的效能。例如，有些市縣的領(lǐng)導人好大喜功，沒能根據(jù)地方的人力、物力、財力、環(huán)保和時間狀況進行項目決策，出現(xiàn)資源浪費、無法投產(chǎn)以及環(huán)境污染等問題；有些市縣在政策制定中出現(xiàn)新舊政策文件沖突或者文件本身模棱兩可，結(jié)果無法落實；有些基層干部靠弄虛作假的“數(shù)字政績”蒙騙上級，結(jié)果在當?shù)厝罕娭性斐闪藝乐氐牟涣加绊?；有些市縣不顧自身條件和客觀規(guī)律隨意決定上“大項目”，出現(xiàn)一批嚴重的“豆腐渣”工程，等等。殊不知，地方政府在區(qū)域經(jīng)濟社會建設中的基本職責就是根據(jù)中央和省級下發(fā)的文件精神，出臺能夠有效促進區(qū)域發(fā)展的地方性政策，深入研究和有效細化來自上級的科學決策，為地方建設提供良好的行政驅(qū)動與政策條件。從具體的政策文件看，2004年福建省明確提出了海西建設的政策主張，2006年國家《政府工作報告》和“十一五”規(guī)劃綱要明確提出要把海西建設成為產(chǎn)業(yè)群、港口群和城市群的發(fā)達區(qū)域。福建省也出臺了《建設海西岸綱要》和《省十一個五年規(guī)劃綱要》，但各地市在政策文件的細化過程中，存在著許多細化不足問題，迫切要求進一步加強各個層次的協(xié)調(diào)、細化和優(yōu)化。

(二)政策執(zhí)行中存在策略行為，一些符合區(qū)情的宏觀決策沒能有效落實

政策執(zhí)行中的“策略行為主要是指行為者基于對特定情境的認知，自行改變政策中的某些內(nèi)容，從而推行一套經(jīng)過改變的制度安排”，其主要表現(xiàn)形式為敷衍、變通、逃避與抗拒，實質(zhì)就是沒能有效落實來自上級的宏觀決策。例如，一些市縣的行政部門在執(zhí)行上級政策時表面上承諾服從上級政策安排，實質(zhì)上并沒有按照上級要求調(diào)整行為方式，區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢；一些市縣雖然沒有嚴格遵從上級政策安排，但卻向上級“拍胸脯”表明完全服從的姿態(tài)，從而避免與上級公開沖突，地方社會建設的混亂局面依然如故；一些市縣的政策執(zhí)行者既不叫喊也不商量，既不尋求際名副其實的改變也不期盼偷梁換柱，而是采取漠然的態(tài)度；一些基層執(zhí)法隊伍借口地方特殊，拒不執(zhí)行上級政策，相關(guān)建設工程并未取得實質(zhì)性的進展，等等。研究發(fā)現(xiàn)，目前加強海西建設的公共政策已從整體規(guī)劃走向了全面推進，各地正在結(jié)合當?shù)靥攸c積極探索新的政策執(zhí)行模式，區(qū)域建設與發(fā)展的工程也取得了很大的進展。但是，也有一些市縣在政策執(zhí)行中“不求神似，只求形似”或者“既不求形似，也不求神似”，符合自身利益的政策就用足用活，反之就搞“上有政策，下有對策”、“你有政策，我有對策”、“曲解政策，為我所用”，各種“軟拖硬抗，拒不執(zhí)行”的不應有現(xiàn)象時有發(fā)生。

(三)政策評估中存在諸多誤區(qū)，尚未確立起有利于海西建設的評估體系

政策評估作為依據(jù)一定的標準和程序?qū)舱叻桨浮⑿б?、效率及價值進行判斷的專門政治行為，在海西建設的背景下已經(jīng)成為保證相關(guān)公共政策順利運行的重要環(huán)節(jié)。近些年來，盡管中央和福建省相繼出臺了一些加強海西建設的政策措施，但對其運行效果卻缺乏關(guān)心，知之甚少。在政策運行的過程中，決策者、執(zhí)行者、目標群體等不同角色的人對于政策評估持有不同的態(tài)度和期望，出現(xiàn)各種誤區(qū)。例如，政策的制定主體掌握一定的公共權(quán)力，往往自以為是，把正常的政策評估活動當成“挑毛病”、“找茬兒”或“惹麻煩”，甚至公開反對，從而置公共政策評估于尷尬境地；一些市縣沒有把政策評估看作是嚴肅的專門的建設性的活動，而是習慣于做表面文章，搞形式主義；一些市縣的政策執(zhí)行者認為政策評估實際就是民間的政策議論，只要運用新聞媒體“炒作炒作”就能得出理想的評估結(jié)論；一些市縣的群眾認為，政策評估只能“攻其一點，不及其余”，表面上熱熱鬧鬧，實際上起不到太大的作用。事實上，諸如利益復雜多變、目標模糊不清、標準難以確立、組織難以健全、報告模棱兩可和體系難以建立等障礙，都已成為海西建設政策環(huán)境中

的不和諧因素，各種誤區(qū)的存在嚴重制約了科學評估體系的建立。

(四)政策監(jiān)控中存在功能弱化，沒能有效糾正政策運行出現(xiàn)的失誤偏差

政策監(jiān)控作為貫穿公共政策運行過程始終的功能性環(huán)節(jié)與活動，是政策運行過程中不可或缺的環(huán)節(jié)，對于減少政策失誤、糾正執(zhí)行偏差、保障政策落實、實現(xiàn)既定目標和提高政策績效具有十分重要的作用。研究發(fā)現(xiàn)，海西建設進程中公共政策的運行，正存在著監(jiān)督不力、控制失效、反饋遲滯、調(diào)整受阻及更新較慢等障礙問題。例如，政策監(jiān)控系統(tǒng)中除黨政監(jiān)控之外，地方人民代表大會及其常委員、司法機關(guān)、政府輿論等監(jiān)控主體都存在著功能弱化現(xiàn)象；地方人大受理群眾的申訴、檢舉、控告的權(quán)力以及視察、質(zhì)詢等權(quán)力都因缺乏可靠的制度而無法實現(xiàn)；政府監(jiān)控與社會監(jiān)控相脫節(jié)，社會上的新聞及輿論監(jiān)控成為黨政監(jiān)控手段的沿伸，群眾對公共政策的真正看法、建議與意見無法通過政策渠道反饋到黨政決策層；公共政策的不同監(jiān)控主體之間缺乏必要的溝通、協(xié)調(diào)與銜接，各種監(jiān)控行為之間出現(xiàn)太多的空隙，基層行政司法機關(guān)對公共政策的監(jiān)控在范圍、程序、處罰及方法等方面沒有作出權(quán)威、具體與明確的界定。這樣，不同層次的公共政策方案、措施與辦法的貫徹落實情況無法得到有效保障，海西建設的政策文件難以產(chǎn)生應有的實踐效果。

(五)政策終結(jié)中存在渠道不暢，現(xiàn)行政策缺乏足夠的靈活性以及創(chuàng)新性

政策終結(jié)作為介于新舊政策之間的承上啟下的環(huán)節(jié)，不僅意味著舊政策的了結(jié)與廢止，而且還意味著新政策的開端與創(chuàng)始。“政策終結(jié)同時也是政府為削減預算以適應社會服務社會化的需要而采取的主動性”，對于節(jié)省資源、避免僵化和優(yōu)化政策具有重要意義。近些年來，各級政府及時進行了政策清理，廢止了大量過時的“紅頭文件”，為海西建設事業(yè)開辟了美好的前景。但是，在當前的公共政策過程中不同程度地存在著政策終結(jié)渠道不暢，致使現(xiàn)行政策失去應有的靈活性和創(chuàng)新性。例如，現(xiàn)行的公共政策難以有效理順各種政策相關(guān)人之間的關(guān)系，短期內(nèi)難以改變基礎設施建設滯后的現(xiàn)狀；沒能有效進行過時政策的功能終結(jié)、機構(gòu)終結(jié)、方案終結(jié)與項目終結(jié)，已經(jīng)完成使命的政策文件的廢止、替代、合作、分解、縮減等渠道不暢；現(xiàn)行加強海西建設的政策文件隨著時間推移已經(jīng)暴露出細化不足、操作性不強、針對性不夠等問題，一些政策文件作為暫時性的過渡性方案應當及時補充新條款，但令人遺憾的是，相關(guān)決策層往往借口“忙著上項目”卻沒有及時進行建設性的公共政策終結(jié)。

二、關(guān)于政策障礙的成因分析

公共政策的產(chǎn)生、運行和發(fā)展實際上是內(nèi)外各種因素綜合作用的結(jié)果，政策生命過程的延續(xù)與其他因素之間存在著相互依賴、相互促進和相互制約的關(guān)系。正如馬克思指出的那樣，“相互作用是事物的真正的終極原因”。恩格斯指出，“人類的活動對因果性作出驗證”，由于人的活動，人們建立起了因果觀念。公共政策系統(tǒng)的形成、維系和變化是一個多變量的函數(shù)，它受多種因素影響和制約，并且能夠作為新的原因而產(chǎn)生新的結(jié)果。事實上，制約海峽西岸經(jīng)濟區(qū)建設的政策障礙有著復雜的形成原因，這些不利因素如果得不到及時的調(diào)整、解決和扭轉(zhuǎn)，必將危及海峽西岸經(jīng)濟區(qū)建設的實際成效。根據(jù)馬克思主義的因果關(guān)系理論，筆者認為，上述障礙因素的成因主要可以歸結(jié)為以下三個方面。

(一)主觀上各種公共政策活動者無不存在能力閾限性

政策活動者作為直接或間接參與政策制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控與終結(jié)的個人、群體與組織，其能力大小與素質(zhì)高低直接影響著公共政策系統(tǒng)的效率與成敗。公共政策作為“在某一特定的環(huán)境下，個人、團體或政府有計劃的活動過程”，實際上包含著“一整套相互聯(lián)系的因素，包括公共機構(gòu)、政策制度、政府官僚機構(gòu)以及社會總體的法律和價值觀”，而作為官方政策活動者的立法機關(guān)、行政機關(guān)、執(zhí)政黨、司法機構(gòu)以及作為非官方政策活動者的利益團體、公民、大眾傳媒等參與者無不是謀利的行動者，他們的知識、能力、信息量、技術(shù)水平等主體特征和規(guī)定性都不可能至上、至善和盡美，多元行動者中的多重影響因子的某一單一因子的缺失或不足都可能導致整個公共政策失敗。西方公共選擇學派以及政策分析學者提出的“政府失敗論”很好地解釋和闡發(fā)了公共政策失效的原因?！肮策x擇是政治上的觀點，它從經(jīng)濟學的工具和方法大量應用于集體或市場決策的產(chǎn)生”，“它是觀察政治制度的不同方法，由于“信息的不對稱”、“活動者的短視效應”和“政策相關(guān)人理性的無知”等多種原因，政策失敗再所難免。政策分析學者試圖擴展和深化政策失敗的研究，蘭德公司研究生院院長沃爾夫(charles J.Wolf)的著作《政府或市場》就是“闡發(fā)一種非市場缺陷的理論，從而使政府的不完善運行能夠得到清晰的分析”。決策理論的代表人物西蒙(Herbert Simon)曾指出，人的理性是不完全的，人類缺乏尋求最優(yōu)的才智。馬克思主義認為，不同的政策活動者由于自身利益的差別而產(chǎn)生了各自獨特的追求，行動失敗的主體原因才是根本原因和關(guān)鍵原因。

(二)客觀上復雜的不確定的社會環(huán)境增加了政策難度

公共政策的運行離不開特定環(huán)境為其提供賴以維系的前提、基礎和條件，政策環(huán)境成為影響政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的不可忽視的因素。當今時代，各種公共政策的活動者面臨著復雜的不確定性的環(huán)境，在“混沌”的環(huán)境條件下，一切過去確定不移的東西現(xiàn)在都變得不確定了，一切清晰的東西都變得模糊了，不可預測的突變在整個社會中隨時可能引發(fā)混亂和危機。正如布萊森(J.M.Bryson)指出的那樣，“過去20年發(fā)生了太多的事件和趨勢，要求公共與非營利組織作出適當?shù)姆磻?。公共政策外部環(huán)境的不確定性無疑增加了政策制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控和終結(jié)的難度。新時期影響公共政策運行的自然與社會因素可以描述為“超社會”、“超系統(tǒng)”、“超生物”的環(huán)境，社會組織與個人在復雜的“超系統(tǒng)”中謀生存、求發(fā)展不能離開由洞見所凝聚的戰(zhàn)略以及由理性所奠定的基礎，否則將會成為無法取得預期成效的“可憐蟲”。外部環(huán)境促使各種政策相關(guān)人在動態(tài)適應過程中而變得捉摸不定、混沌不清和難以預料。正如科學史學家波普爾所講的“云與報時鐘”的故事所揭示的那樣，各種政策行為并不能夠做到像報時鐘那樣有節(jié)律地運行，而只能像流云那樣變幻不定。政策行動中的細微差異卻有可能會通過邊際累積而最終產(chǎn)生截然不同的后果，簡單的變化往往會導致令人震驚的復雜反應，政策行動的得失往往也難以預料，甚至出現(xiàn)“一著不慎，滿盤皆輸”。

(三)制度上良好的規(guī)則體系的形成是有機的建構(gòu)過程

公共政策總是在一定的社會制度下設計、制定和實施的，“沒有恰當?shù)闹贫?，任何意義的政策都可能失敗”。這是因為，“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追

求主體福利最大化或效用最大化的利益的個體行為”，它對公共政策系統(tǒng)及其過程有著決定性的影響。這種影響作用主要表現(xiàn)在：制度并非對任何政策建議都能接受，它對政策形成的制約首先體現(xiàn)為政策項目與方案是否可行，即使可行并得到確定，其實施過程也無法擺脫制度的制約；公共政策的制定主體不僅要為公共利益服務，而且還有自身系統(tǒng)的利益要求，于是各自為政與政出多門便時有發(fā)生；政策方案的選擇與社會制度密切相關(guān)，體制上容納政策的可能性決定了政策選擇的結(jié)果，與現(xiàn)行體制相抵觸的政策往往容易被擱置；制度上習慣勢力的大小及占優(yōu)勢的程度，影響著政策活動者對海西建設的認知、對共同利益的表達及問題獲得解決的機會，如果代表舊制度的習慣勢力占優(yōu)勢，則很難推出新的公共政策；隨著社會民主制度的加強，政策爭執(zhí)與分歧也越來越明顯，實際上很難出臺意見一致的政策；制度上的限制與隋性使得原有的政策過程很難發(fā)生實質(zhì)性的改變，制度創(chuàng)新不足成為產(chǎn)生政策障礙的重要原因；要用新的良好的規(guī)則體系代替舊的制度，需要隨著和諧社會的發(fā)展、設計者素質(zhì)的提高、卓越文化的形成而不斷地進行著建構(gòu)和創(chuàng)新。

三、科學發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)下實現(xiàn)政策優(yōu)化的基本途徑

海峽西岸經(jīng)濟區(qū)建設作為促進區(qū)域發(fā)展的重要戰(zhàn)略，在實現(xiàn)祖國統(tǒng)一與建構(gòu)和諧社會的進程中具有十分重要的基礎意義。區(qū)域經(jīng)濟社會建設的多元行者在有效實施這一建設工程的過程中，可供選擇的途徑多種多樣，其中公共政策途徑最具根本性、支配性和權(quán)威性，因為公共政策是由權(quán)威機構(gòu)制定的策略，是對社會價值的權(quán)威性分配。公共政策作為由政府制定并組織實施的治理工具，對海峽西岸經(jīng)濟區(qū)建設的影響不僅廣泛、根本和深刻，而且居于主導、調(diào)節(jié)和控制的地位。從政策分析的角度看，在當前的公共政策運行過程中，由于各種主客觀因素及運作制度方面的原因，公共政策系統(tǒng)還存在著諸多的障礙、困境與問題。解決各種障礙問題的根本之道恰在于加強政策系統(tǒng)的對策研究，優(yōu)化政策運行過程的各個環(huán)節(jié)和方面，實現(xiàn)公共政策運行的持續(xù)有效創(chuàng)新。有鑒于此，筆者對如何從公共政策途徑加速海西建設進程，謹提出以下若干優(yōu)化途徑：其一，探索體現(xiàn)區(qū)情的政策制定模式，及時優(yōu)化促進海峽西岸經(jīng)濟區(qū)建設的公共政策；其二，避免政策執(zhí)行過程的策略行為，有效治理政策變通中違背政策原理的錯誤現(xiàn)象；其三，克服政策評估出現(xiàn)的認識誤區(qū)，努力發(fā)展促使經(jīng)濟區(qū)建設有序進行的評估事業(yè)；其四，強化政策監(jiān)控應有的建設功能，堅決遏制阻礙海峽西岸經(jīng)濟區(qū)建設的消極因素；其五，及時疏通公共政策的終結(jié)渠道，科學處理政策周期及政策發(fā)展出現(xiàn)的障礙問題；其六，優(yōu)化公共政策系統(tǒng)的構(gòu)成單元，實現(xiàn)有效促進海峽西岸經(jīng)濟區(qū)建設的政策創(chuàng)新。

(責任編輯：北緯)