[摘 要] 文章就中、美兩國高校助學(xué)貸款體系的貸款管理機構(gòu)、貸款運行機制、貸款償還保證三方面進行了比較分析，進而對美國高校助學(xué)貸款體系探究可資借鑒之處，通過分析提出了對于我國高校學(xué)生貸款的幾點思考。
　　[關(guān)鍵詞] 中國 美國 高校助學(xué)貸款 思考
　　
　　一、中美兩國高校助學(xué)貸款的立法
　　美國高校助學(xué)貸款發(fā)軔于第二次世界大戰(zhàn)期間實施的一項“應(yīng)急貸款計劃”（Emergency Loans’Programme），以鼓勵學(xué)生學(xué)習(xí)那些被認為對戰(zhàn)爭至關(guān)重要的學(xué)科，在畢業(yè)后到與戰(zhàn)爭有關(guān)的部門或企業(yè)就業(yè)。這是聯(lián)邦政府首次以“學(xué)生助學(xué)貸款”的方式資助學(xué)生。1958年《國防教育法》設(shè)立“國防學(xué)生貸款計劃”，這種計劃先后易名為“國家直接學(xué)生貸款計劃”和“帕金斯貸款計劃”，一直實施至今。英國學(xué)生資助問題研究專家伍德霍爾所稱其為聯(lián)邦政府在全國范圍內(nèi)向貧困學(xué)生提供的“第一項貸款計劃”。在世界高等教育迅速發(fā)展的20世紀(jì)60年代，各國都向?qū)W生提供了優(yōu)越的資助條件，1965年美國頒布了《高等教育法》之后，著名的“擔(dān)保學(xué)生貸款計劃”（即“斯坦福學(xué)生貸款計劃”的前身）一躍成為美國最主要的貸款計劃。這是美國學(xué)生資助立法上真正的歷史里程碑。
　　縱觀我國高校學(xué)生資助體系，其歷史演進大致可分為個三個階段：人民助學(xué)金階段（20世紀(jì)50年代至1983年）；人工助學(xué)金與人民獎學(xué)金并存階段（1983~1986年）；以國家助學(xué)貸款、國家助學(xué)獎學(xué)金為主，勤工助學(xué)，臨時困難補助及減免學(xué)費制度并存階段。在前兩個階段，我國的高校學(xué)生資助制度基本上體現(xiàn)了平均分配到一定程度上的鼓勵先進，對于解放初期我國促進高等教育發(fā)展作出了不可忽視的貢獻。1987年，國家教委和財政部頒布了《普通高等學(xué)校本、?？茖W(xué)生實行獎學(xué)金制度的辦法》和《普通高等學(xué)校本、專科學(xué)生實行貸款制度的辦法》，首次以行政指令的形式確立了高校學(xué)生貸款制度。1999年，教育部、財政部和中國人民銀行聯(lián)合頒布了《關(guān)于國家助學(xué)貸款的管理規(guī)定（試行）》。2004年，教育部又出臺了國家助學(xué)貸款新政策。
　　
　　二、中美兩國高校助學(xué)貸款體系比較
　　中美兩國高校助學(xué)貸款體系涵蓋多方面，本文僅就兩國貸款的管理機構(gòu)、貸款的運行機制、貸款的償還保證這三方面進行比較與分析。
　　1. 貸款的管理機構(gòu)
　　斯坦福學(xué)生貸款計劃（Stafford Loan）、帕金斯貸款計劃（Perkins Loan）、本科生家長貸款計劃（PLUS Loan）在美國的貸款申請中統(tǒng)稱為“聯(lián)邦家庭教育貸款計劃”，（Federal Family Education Loan Program），此系統(tǒng)非常龐大復(fù)雜，因此在管理上也呈現(xiàn)出多層次、多渠道、多樣化的特點。參與貸款管理的主要有：一是政府公立機構(gòu)，主要負責(zé)整個貸款計劃的管理和目標(biāo)制訂。同時，政府為了鼓勵銀行向?qū)W生發(fā)放貸款，也出臺了相應(yīng)的補貼政策來提供擔(dān)保，除此以外，政府還須向銀行提供管理費，以分擔(dān)貸款機構(gòu)的管理成本。二是貸款機構(gòu)，主要負責(zé)整個貸款計劃的實施。貸款機構(gòu)既可以是商業(yè)銀行也可以是發(fā)放學(xué)生貸款的非金融機構(gòu)。三是擔(dān)保機構(gòu)，除了各州政府高等教育的擔(dān)保機構(gòu)以外，還有一些特殊的私人擔(dān)保，作為“信用第三方”來防止違約的發(fā)生。四是服務(wù)機構(gòu)，這些機構(gòu)主要是貸款回收代理機構(gòu)，負責(zé)學(xué)生畢業(yè)后的貸款回收。
　　我國助學(xué)貸款管理機構(gòu)主要有：一是政府機構(gòu)主要由中央一級的全國貸款管理中心、教育部、財政部、中國人民銀行組成。管理中心主要負責(zé)落實助學(xué)貸款政策并推動相關(guān)工作，協(xié)調(diào)教育、財政、銀行等部門及學(xué)校之間的關(guān)系。教育部則根據(jù)國家教育發(fā)展?fàn)顩r，研究如何利用國家學(xué)生貸款的有關(guān)政策。財政部負責(zé)撥付國家部委所屬學(xué)校學(xué)生貸款的貼息經(jīng)費和監(jiān)督貼息經(jīng)費的使用情況。中國人民銀行根據(jù)國家相關(guān)政策，確定貸款經(jīng)辦銀行，審批有關(guān)辦法并監(jiān)督貸款執(zhí)行情況。二是貸款機構(gòu)主要由經(jīng)辦銀行承擔(dān)，主要負責(zé)制訂國家助學(xué)貸款的具體管理辦法，負責(zé)管理國家助學(xué)貸款的審批、發(fā)放和回收等項工作。
　　通過以上的比較可以看出，美國的學(xué)生貸款管理機構(gòu)較為完善，層次分明，責(zé)任明確。從貸款的政策制定到貸款的發(fā)放實施再到貸款的回收擔(dān)保都有明確的管理機構(gòu)完成其工作，尤其是擔(dān)保機構(gòu)和服務(wù)機構(gòu)的參與在管理上保證了貸款有效、暢通地實施。我國的貸款管理機構(gòu)有全國貸款管理中心、教育部、財政部、銀行與學(xué)校的多方參與，分別執(zhí)行政策制定、劃撥貼息經(jīng)費、貸款的實施與回收的職責(zé)，但從管理機構(gòu)上看，對貸款的擔(dān)保和回收服務(wù)略有欠缺，不利于貸款的積極發(fā)放，增加了銀行對貸款償還風(fēng)險的顧慮。
　　
　　2. 貸款的運行機制
　　美國主要的幾類聯(lián)邦貸款計劃中帕金斯學(xué)生貸款是由學(xué)校發(fā)放的政府貸款；而斯坦福學(xué)生貸款是利用商業(yè)銀行系統(tǒng)將錢貸給學(xué)生，由各州的教育擔(dān)保機構(gòu)代表政府擔(dān)保；本科生家長貸款計劃是由銀行或其他金融機構(gòu)將款貸給學(xué)生家長，使他們能資助子女完成本科學(xué)業(yè)。斯坦福計劃是美國目前最主要的學(xué)生貸款計劃，貸出金額約占聯(lián)邦學(xué)生貸款總額的5/6，圖1所示為美國高校學(xué)生貸款運行機制。
　　在該運行機制中聯(lián)邦政府通過提供“特別補助費”和“特別津貼”，提高銀行參與貸款的積極性，同時，政府還向擔(dān)保機構(gòu)提供管理費補貼，以分擔(dān)擔(dān)保機構(gòu)的管理成本。服務(wù)機構(gòu)是介于貸款機構(gòu)和借款人之間的中介機構(gòu)，主要負責(zé)向借款人追還貸款。擔(dān)保機構(gòu)是另一種介于貸款機構(gòu)和借款人之間的中介機構(gòu)，當(dāng)發(fā)生還款拖欠時，擔(dān)保機構(gòu)則負責(zé)向貸款機構(gòu)支付應(yīng)還貸款。同時借款人也要向擔(dān)保機構(gòu)支付擔(dān)保管理費，以分擔(dān)其管理成本。整個運行機制體現(xiàn)了政府與市場的多方參與，風(fēng)險共擔(dān)的特點。
　　美國學(xué)生貸款的發(fā)展還主要得益于貸款二級市場上的運行，其運行機制如圖2所示。
　　銀行將學(xué)生貸款出售給經(jīng)營學(xué)生貸款的金融企業(yè)，企業(yè)再將所持的貸款以證券和票據(jù)的形式出售給投資者，從而實現(xiàn)了學(xué)生貸款的“資產(chǎn)證券化”或?qū)W生貸款的二級市場。由于聯(lián)邦政府為助學(xué)貸款提供擔(dān)保，投資者則愿意購買資產(chǎn)證券化的證券。
　　我國高校學(xué)生助學(xué)貸款主要包括三種形式：國家助學(xué)貸款、高校利用學(xué)校資金對學(xué)生辦理的無息借款和一般性商業(yè)助學(xué)貸款。國家助學(xué)貸款是國家利用金融手段對高校貧困家庭學(xué)生資助而采取的一項重要措施；高校利用學(xué)校資金對學(xué)生辦理無息借款由人民助學(xué)金制度改革而來；一般性商業(yè)助學(xué)貸款是指各金融機構(gòu)以信貸原則為指導(dǎo)，對高校學(xué)生、學(xué)生家長或其監(jiān)護人辦理的，以支持學(xué)生完成學(xué)習(xí)為目的的一種商業(yè)性貸款。其中，國家助學(xué)貸款資助力度和規(guī)模最大，是高校學(xué)生助學(xué)貸款的主要內(nèi)容。其運行機制如圖3所示。
　　從運行機制中可以看出國家助學(xué)貸款是由銀行、教育行政部門與高校共同操作的專門幫助高校貧困家庭學(xué)生的銀行貸款。其操作流程主要為：第一，確定貸款計劃。學(xué)校對借款人的申請進行資格初審后再將學(xué)校貸款申請報告（包括學(xué)校經(jīng)濟困難學(xué)生的數(shù)量和所占在校生比例、計劃貸款額度等內(nèi)容）報送貸款管理中心。管理中心將學(xué)校貸款申請報告審核匯總后，根據(jù)部際協(xié)調(diào)組確定的學(xué)校國家助學(xué)貸款指導(dǎo)性計劃及財政部核定的年度貼息經(jīng)費，按照各學(xué)校經(jīng)濟困難學(xué)生占在校生的比例分配學(xué)校的貸款額度，下達給學(xué)校并抄送貸款機構(gòu)。第二，發(fā)放貸款。貸款機構(gòu)在收到學(xué)校報送的借款人申請材料與申請國家助學(xué)貸款的合同等材料后，經(jīng)審核無誤，編制放款通知書，并通知借款人所在學(xué)校。然后由經(jīng)辦銀行將貸款按學(xué)年直接劃入借款人所在學(xué)校指定的賬戶。第三，劃拔貸款貼息。管理中心在每季度末按照經(jīng)辦銀行總行提供的國家助學(xué)貸款貼息清單進行核對。核對無誤后，將財政部撥付的學(xué)校國家助學(xué)貸款貼息經(jīng)費存入經(jīng)辦銀行總行。
　　
　　通過以上比較可以看出從政策上兩國政府分別采用了“特別津貼”和“財政貼息”的方式刺激貸款機構(gòu)對貸款的積極發(fā)放。但從運行機制上看，美國的助學(xué)貸款還依靠二級市場的運作，從而使更多的社會資金參與進來，為助學(xué)貸款提供了更多的資金，增加了資金的流動性。正如著名的教育財政學(xué)家布魯斯·約翰斯通（D.Bruce Johnstone）所言：“如果可以將助學(xué)貸款票據(jù)銷售給私有資本持有者，那么它們能在私有資本市場上成為一種具有潛在投資價值的資產(chǎn)?！边@對我國助學(xué)貸款有很好的啟示作用，在我國貸款運行機制中也應(yīng)該考慮發(fā)展建立貸款二級市場。
　　
　　3. 貸款的償還保障
　　貸款的回收是助學(xué)貸款的另一個重要方面。首先，美國教育部門為銀行和相關(guān)的利益群體制定了許多貸款回收的管理和降低違約的辦法。第一，對貸款的申請資格作了更多嚴格的限定和要求。如在1998年對《高等教育法》的修改中除了對學(xué)生如若涉嫌犯罪時資格限定外，還對學(xué)校如若還貸拖欠率大于或等于25%時作了資格限定，同時還考慮到了家庭收入等變化引起的家庭應(yīng)作貢獻因素的變化對所需經(jīng)濟資助的影響。第二，聯(lián)邦教育部和各州教育部制定嚴格的法規(guī)，要求貸款機構(gòu)努力收回貸款，如果借款人實在無法償還貸款，那么政府作為擔(dān)保人有義務(wù)為其償還貸款。同時由于擔(dān)保機構(gòu)收取的擔(dān)保金額取決于違約率，違約率越低擔(dān)保金額越高，作為擔(dān)保機構(gòu)為爭取更高的擔(dān)保金則會努力降低違約率，從而加強了貸款的回收。其次，建立了十分完善的信用體系，每個公民都有記錄了社會保障號碼和銀行賬號等個人信用檔案，美國學(xué)生貸款方案可以更多從借款人本身來化解風(fēng)險，從而最大限度地確保貸款的償還。
　　我國助學(xué)貸款采用信用擔(dān)保的形式，即除了要求借款人在校學(xué)習(xí)期間學(xué)習(xí)成績優(yōu)異、遵守法律、品德端正外，只需提供父母及本人的有效身份證、家庭成員收入證明及其擔(dān)保人的有效身份證件及收入情況并提供見證人和介紹人，就可以向銀行申請助學(xué)貸款。在1999年由中國人民銀行、教育部、財政部頒布的《關(guān)于國家助學(xué)貸款的管理規(guī)定（試行）》中明確規(guī)定“經(jīng)辦銀行負責(zé)管理國家助學(xué)貸款的審批、發(fā)放和回收等工作?！辟J款的回收主要由經(jīng)辦銀行完成。但在2001年中國人民銀行發(fā)布的《助學(xué)貸款管理辦法》中最后一條指出“各商業(yè)銀行發(fā)放助學(xué)貸款，發(fā)生呆壞賬，分別由各商業(yè)銀行總行核實后，按實際發(fā)生額在所得稅前按規(guī)定核銷”。
　　通過以上的比較可以看到，美國由于對申請資格的嚴格限制與審查從源頭上減少了償貸風(fēng)險；擔(dān)保機構(gòu)和服務(wù)機構(gòu)的引入從制度上強化了還貸保證；完善的信用體系從根本上有效控制了貸款風(fēng)險。我國貸款回收主要是由經(jīng)辦銀行完成，對借款人實施的是信用貸款，而銀行難以對借款人的信用情況進行有效評估，還貸的確定性難以保證，加之貸款擔(dān)保機制的缺乏，造成銀行在借款人選擇上的慎重和緩慢，所以建立國家擔(dān)保體制和個人信用系統(tǒng)顯得尤為重要。
　　
　　三、對我國高校學(xué)生貸款的幾點思考
　　1. 引入中介與服務(wù)機構(gòu)，健全國家擔(dān)保機制
　　從美國的貸款管理機構(gòu)中可以看到中介機構(gòu)（擔(dān)保機構(gòu)和服務(wù)機構(gòu)）負責(zé)貸款的中介擔(dān)保和回收，這在貸款管理中是一個重要的環(huán)節(jié)。我國有必要建立和引入非銀行的金融中介機構(gòu)，使貸款更加有效地運作，也使政府職責(zé)更為清晰。政府可以從宏觀上制定和把握貸款政策，提供貸款的貼息經(jīng)費，提供信息及對中介機構(gòu)監(jiān)督等，而中介機構(gòu)進行日常管理等微觀操作。建立非銀行的金融中介機構(gòu)具有很強的實踐操作意義，中介機構(gòu)的引入可以有效地分擔(dān)銀行的風(fēng)險，切實地調(diào)動銀行的積極性，解決銀行的后顧之憂；可以完善貸款管理機制。
　　由于我國的助學(xué)貸款是一項政策性很強的商業(yè)貸款，它并不是一項單純的金融產(chǎn)品，在經(jīng)濟學(xué)意義上講，學(xué)生貸款能促進高校教育財政改革，促進教育資源更加有效地分配；從社會學(xué)意義上講，實施學(xué)生貸款能使促進高等教育的大眾化和機會公平與均等。因此國家助學(xué)貸款對借款人實施的是信用擔(dān)保，實際上也就是無擔(dān)保，貸款機構(gòu)要承擔(dān)更大的分險，這也使貸款機構(gòu)不敢大規(guī)模發(fā)放國家助學(xué)貸款，致使部分財政貼息資金難盡其用。政府、學(xué)校、社會都是國家貸款的受益者，我國可以考慮建立起國家擔(dān)保機制，讓銀行、學(xué)校、社會團體和個人廣泛參與，設(shè)立國家助學(xué)擔(dān)?；穑饕糜谘a償銀行努力催收但仍未收回的貸款本息。國家擔(dān)保機制的建立可以促進多方參與，實現(xiàn)共同獲益、風(fēng)險共擔(dān)。
　　2. 開發(fā)助學(xué)貸款二級市場，完善助學(xué)貸款運行機制
　　從貸款運行機制上看，成功建立的二級市場是美國助學(xué)貸款的一個重要特點，這也為我國提供了一個很好的借鑒。我們可考慮積極開發(fā)國家助學(xué)貸款二級市場。即在建立起助學(xué)貸款擔(dān)?；虮ｋU體系的前提下，由省級和地方政府提供擔(dān)保和保險，中央再進行“再擔(dān)?！焙汀霸俦ｋU”，銀行可將學(xué)生貸款出售給經(jīng)營學(xué)生貸款的一些教育融資集團，這些集團再將所持的貸款進行包裝以證券和票據(jù)的形式出售給投資者，從而形成學(xué)生貸款的二級市場。二級市場的功能是創(chuàng)造國家助學(xué)貸款債權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場。在二級市場里，金融機構(gòu)出于資產(chǎn)負債管理的需要，將貸款轉(zhuǎn)讓出去，由第三者購買。通過二級市場的運行，吸引了私有資金、非政府資金共同參與助學(xué)貸款，解決了銀行有限的貸款資金和無限的貸款需求之間的矛盾，有利于形成良好的資金融通，通過證券化的方式，也克服了助學(xué)貸款非證券化方式不能分散風(fēng)險的弊端。自身信用級別高是國家開發(fā)銀行的一大優(yōu)勢，由它們?yōu)橹鷮W(xué)貸款發(fā)行教育債券，加上國家信用作擔(dān)保，國家助學(xué)貸款前景應(yīng)該很樂觀。
　　3. 強化銀校責(zé)任與合作，建立共同管理體制
　　我國的高校學(xué)生貸款采用商業(yè)化運作模式。我國目前學(xué)生貸款的特點主要是筆數(shù)多、額度小、利率低、還款期長、管理成本大，加之貸款學(xué)生誠信度低和貸款擔(dān)保機制的缺失造成了銀行發(fā)放貸款的積極性不高，但作為社會成員不能僅以經(jīng)濟利益作為決策指導(dǎo)，同時還應(yīng)加強社會責(zé)任感。銀行的確承擔(dān)了一定的風(fēng)險與損失，但銀行更應(yīng)該看到國家助學(xué)貸款的義務(wù)性和高尚性以及對貧困學(xué)生獲得高等教育機會的重要性。因此，銀行努力建立自已的商業(yè)品牌意識的同時還要加強社會責(zé)任意識。
　　在我國學(xué)生貸款管理中雖然規(guī)定以學(xué)校為主，銀校共同管理，但實際操作中學(xué)校僅僅充當(dāng)介紹人和見證人的角色，在學(xué)生與銀行的借貸關(guān)系中，學(xué)校不承擔(dān)擔(dān)保和經(jīng)濟責(zé)任，造成了學(xué)校與銀行雙方的“責(zé)任”與“利益”失衡。但學(xué)校作為借款人的管理者是借貸雙方最合適的溝通者，因為與銀行相比，學(xué)校更了解學(xué)生的情況，更容易對學(xué)生的還款加以督促。因此在貸款活動中，學(xué)校應(yīng)強化自身的管理功能，首先應(yīng)加強對申請人的資格審查制度，讓真正貧困的學(xué)生能及時得到貸款；其次在貸款的發(fā)放過程中加強貸款人對貸款使用情況的跟蹤和管理并及時向銀行反饋信息，同時加強學(xué)生的信用和誠信教育；再次在貸款到期后協(xié)助銀行加強貸款的回收工作。
　　銀行和學(xué)校之間應(yīng)充分加強自身的責(zé)任感和合作意識，建立起廣泛、有效的共同管理機制。重點應(yīng)加強學(xué)校在風(fēng)險管理上的責(zé)任，如讓高校承擔(dān)一定的經(jīng)濟責(zé)任，切實強化學(xué)校的責(zé)任意識。銀行則要努力改進金融服務(wù)，提供更為簡便、快捷、高效的貸款服務(wù)。有了銀行對學(xué)生貸款的積極參與和學(xué)校的努力配合才能讓助學(xué)貸款的發(fā)展具有可持續(xù)性。
　　
　　參考資料
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　　責(zé)任編輯 張 鶴