黨的十六大以來，中央堅持以科學(xué)發(fā)展統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會全局，始終把解決“三農(nóng)”問題作為全部工作的重中之重，制定了一系列有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策措施，各地在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制、機制等方面進(jìn)行了大膽探索和試驗，一些領(lǐng)域取得明顯進(jìn)展。展望未來，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展仍任重而道遠(yuǎn)。
　　
　　一、十六大以來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的實踐和主要進(jìn)展
　　
　?。ㄒ唬┓e極調(diào)整國民收入分配格局，大幅度增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入
　　黨的十六大以來，按照科學(xué)發(fā)展觀和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，中央堅持多予少取放活和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，實行了一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，扎實推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，加快改變農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展滯后的局面。其中最重要的一項政策，就是調(diào)整國民收入分配及財政支出結(jié)構(gòu)，不斷加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的支持力度，努力構(gòu)建支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制。一是要求各級政府要按照《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定安排落實對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的預(yù)算支出，保證縣以上各級財政每年農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度高于其經(jīng)常性收入的增長幅度；二是將國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村，對年度財政支農(nóng)資金增長、政府固定資產(chǎn)投資用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設(shè)的比重及信貸支農(nóng)投入增長等提出明確要求；三是政府土地出讓收入、新增建設(shè)用地有償使用費等，均安排一定比例用于支持農(nóng)村開發(fā)，提高耕地占用稅稅率并將新增收入主要用于“三農(nóng)”等，拓寬支農(nóng)投入渠道；四是初步建立了適合我國國情的農(nóng)業(yè)補貼政策框架。在全面取消農(nóng)業(yè)稅的基礎(chǔ)上，對農(nóng)民實行“四項補貼”并不斷加大力度，對主要糧食品種實行最低收購價格政策，對糧食、生豬、油料生產(chǎn)大縣實行獎勵，對畜牧業(yè)良種、母豬和奶牛養(yǎng)殖進(jìn)行補貼，支持發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險等。在上述政策推動下，近年來中央財政用于“三農(nóng)”的支出大幅度增加，由2003年2144億元增加到2007年的4318億元，2008年進(jìn)一步增長到5956億元，比上年增長37.6%，是歷史上總量最多、增長最快的時期，其中中央預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重接近50%。各級地方政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入也明顯增加。與此同時，公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍不斷拓展，政府支農(nóng)投入結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，支農(nóng)資金管理更趨規(guī)范，有力地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。
　?。ǘ┲Ω纳妻r(nóng)民進(jìn)城務(wù)工條件，積極推動城鄉(xiāng)平等就業(yè)
　　從2000年開始，國家對農(nóng)村勞動力外出就業(yè)政策進(jìn)行了重大調(diào)整，并把促進(jìn)農(nóng)村勞動力合理流動和城鄉(xiāng)平等就業(yè)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要突破口，明確提出農(nóng)民工已經(jīng)成為我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，強調(diào)農(nóng)民工問題事關(guān)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局，制定了一系列保障農(nóng)民工權(quán)益和改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境的政策措施，各地區(qū)、各部門做了大量工作，取得了明顯成效。一是明確對農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工采取“公平對待，合理引導(dǎo)，完善管理，搞好服務(wù)”的方針，清理針對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)等方面的歧視性規(guī)定及不合理限制，簡化農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)手續(xù)，實行暫住證一證管理，各行業(yè)和工種要求，對進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民一視同仁。全面取消針對農(nóng)民工的各種不合理收費，如暫住費、流動人口管理費、城市增容費等。二是全面加強農(nóng)民工權(quán)益保障。建立農(nóng)民工工資支付保障機制和最低工資制度，著力解決農(nóng)民工工資偏低和拖欠問題，提高農(nóng)民工工資水平，農(nóng)民工和其他職工實行同工同酬。嚴(yán)格執(zhí)行勞動合同制度，依法保障農(nóng)民工的職業(yè)安全、勞動保護(hù)等權(quán)益，積極解決農(nóng)民工工傷保險、大病醫(yī)療保險，探索適合農(nóng)民工特點的養(yǎng)老保險辦法。三是加強對農(nóng)民工的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和就業(yè)咨詢等服務(wù)。編制實施全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃。要求城市政府把對進(jìn)城農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)、子女教育、勞動保障及其他服務(wù)和管理經(jīng)費，納入正常的財政預(yù)算，并在編制城市發(fā)展規(guī)劃、制定公共政策、建設(shè)公用設(shè)施等方面，統(tǒng)籌考慮長期在城市就業(yè)、生活和居住的農(nóng)民工的需要，逐步健全覆蓋農(nóng)民工的城市公共服務(wù)體系。保障農(nóng)民工子女在城市平等接受義務(wù)教育，完善農(nóng)民工計劃生育管理和服務(wù)，多渠道改善農(nóng)民工居住條件。四是國務(wù)院專門出臺關(guān)于解決農(nóng)民工問題的文件，完善有關(guān)政策措施，創(chuàng)造更加平等的就業(yè)環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動力合理流動。制定實施了《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動合同法》，從不同角度對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)、建立平等就業(yè)制度加以規(guī)定，進(jìn)一步完善了促進(jìn)城鄉(xiāng)平等就業(yè)的法律體系。部分城市開展了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)試點。
　　（三）加快發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)，開始建立農(nóng)村社會保障制度
　　一是加大政府對農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的投入。2003年以來，中央明確提出了將農(nóng)村社會事業(yè)建設(shè)納入公共財政支持范圍，國家新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費主要用于農(nóng)村的政策，先后組織實施了農(nóng)村中小學(xué)危房改造、寄宿制學(xué)校建設(shè)工程、現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程、初中校舍改造、中等職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為重點的縣鄉(xiāng)村三級農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)村計劃生育服務(wù)體系建設(shè)，廣播電視村村通工程、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)等重點專項工程，極大地改善了農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化基礎(chǔ)設(shè)施條件，促進(jìn)了農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展。二是建立了新的農(nóng)村義務(wù)教育體制。按照“明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，把農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，徹底改變了過去主要由農(nóng)民辦農(nóng)村義務(wù)教育的做法。2006年新修訂的《義務(wù)教育法》，以國家法律的形式，進(jìn)一步確立了義務(wù)教育免費原則。2008年，全國農(nóng)村已經(jīng)實現(xiàn)全免費義務(wù)教育，并對家庭困難的寄宿生給予生活補助。三是堅持以農(nóng)村為重點的衛(wèi)生工作方針，建立并不斷完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度，對農(nóng)村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度。農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度從2003年開始試點，2007年已覆蓋全國85.5%縣（市、區(qū)），參加農(nóng)民7.26億人，參合率達(dá)到86%，2008年將在全國農(nóng)村普遍建立。四是著手建立農(nóng)村社會保障體系。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，逐步加大公共財政對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的投入。2007年在全國初步建立了農(nóng)村最低生活保障制度，保障對象達(dá)3100多萬人，2008年將在健全政策法規(guī)和運行機制的基礎(chǔ)上，將符合條件的農(nóng)村貧困家庭全部納入低保范圍。落實農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)政策，開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作，截止2006年底全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的總?cè)藬?shù)達(dá)5299萬人。
　　（四）嚴(yán)格土地管理，以保障農(nóng)民權(quán)益為核心改革征地制度
　　黨的十六大以來，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，國家采取多種措施，嚴(yán)格土地管理，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。一是完善有關(guān)法律法規(guī)，強化土地用途管制，加強土地利用規(guī)劃和計劃管理，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的規(guī)模，嚴(yán)格執(zhí)行占用耕地補償制度，完善建設(shè)項目用地審批制度，加大對耕地和基本農(nóng)田保護(hù)的力度。國務(wù)院做出了關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定，組織修訂了全國土地利用總體規(guī)劃，明確提出全國耕地面積不少于18億畝的“紅線”。二是完善征地補償和安置制度。規(guī)范征地程序，較大幅度提高補償標(biāo)準(zhǔn)，多渠道促進(jìn)被征地農(nóng)民就業(yè)，健全對被征地農(nóng)民的社會保障制度，建立征地糾紛調(diào)處裁決機制。國務(wù)院專門出臺了關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作的指導(dǎo)意見，明確有關(guān)責(zé)任，嚴(yán)格征地審批。到2007年底，已有18個省市出臺了被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障政策的文件，1000多萬被征地農(nóng)民納入社會保障體系。三是嚴(yán)格農(nóng)村集體建設(shè)用地管理，依法規(guī)范農(nóng)民宅基地整理工作，部分地區(qū)開展了城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤的試點，探索在保證耕地總量不減少前提下緩解城鎮(zhèn)發(fā)展用地矛盾的途徑。
　　
　?。ㄎ澹┓€(wěn)步推進(jìn)戶籍管理制度改革，努力消除城鄉(xiāng)人口流動的制度性障礙
　　十六大以來，我國戶籍制度改革的力度明顯加大，并由小城鎮(zhèn)向大中城市推進(jìn)。2003年中央《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》強調(diào)：深化戶籍制度改革，……，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在城市有穩(wěn)定職業(yè)和住所的農(nóng)業(yè)人口，可按當(dāng)?shù)匾?guī)定在就業(yè)地或居住地登記戶籍，并依法享有當(dāng)?shù)鼐用駪?yīng)有的權(quán)利，承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)。按照中央的部署，許多地方開展了統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口的試點工作。2001年以來，累計有13個省份出臺以取消“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”劃分、統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度為主要內(nèi)容的改革措施，其中江蘇、福建、山東、重慶四省市已全面實行“一元化”戶口登記制度，其他省份的試點實施范圍已逐步擴大。
　?。┙y(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)工作有序推進(jìn)，開局良好
　　重慶市和成都市作為西南地區(qū)的兩個特大城市，都是典型的大城市帶大郊區(qū)(農(nóng)村)，在全國有一定代表性。2007年6月，經(jīng)國務(wù)院同意，兩市成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。一年來試驗區(qū)有關(guān)工作進(jìn)展順利。重慶市重點圍繞以下幾個方面開展了工作：一是在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，初步理清了改革試驗的總體思路，形成了綜合配套改革試驗的“總體方案”及推進(jìn)重點領(lǐng)域改革的政策措施。國務(wù)院有關(guān)部門對“總體方案”開展了全面深入調(diào)研，正在研究制定國家對試驗區(qū)的有關(guān)扶持政策。二是選擇了條件較好、具有一定代表性的區(qū)縣，探索了“承包地?fù)Q社保、宅基地?fù)Q住房”、戶籍管理、土地流轉(zhuǎn)等專項改革試驗。三是編制了《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃》，出臺了城鄉(xiāng)合作醫(yī)療保險方案、加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的意見等重要文件。四是加大解決農(nóng)民工切身利益問題的工作力度，引導(dǎo)工商企業(yè)積極投身改革試驗，促進(jìn)城市各類生產(chǎn)要素投入鄉(xiāng)村開發(fā)建設(shè)。
　　成都市重點推進(jìn)了以下工作：一是研究制定了《關(guān)于推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)的意見》、《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開拓現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新局面的意見》，組織編制了《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗總體方案》和專項方案，明確了推進(jìn)試驗區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、總體要求、目標(biāo)任務(wù)和工作重點。二是按照“全域成都”理念和“規(guī)劃先行”的思路，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、交通體系規(guī)劃、公共服務(wù)均衡發(fā)展規(guī)劃等方面，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。三是以創(chuàng)新體制機制為抓手，加快推進(jìn)專項改革，如規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)、擴權(quán)強縣改革、農(nóng)業(yè)投融資體制改革、耕地保護(hù)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點等。
　　
　　二、進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策建議
　　
　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展涉及方方面面，盡管近年來在一些領(lǐng)域取得了積極進(jìn)展，但仍存在很多困難和問題，主要表現(xiàn)在：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍很薄弱，國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持保護(hù)體系不健全，尚未建立支農(nóng)投入穩(wěn)定增長的長效機制；城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴大，城鄉(xiāng)居民收入、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)存在巨大反差；農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后的局面尚未改變，農(nóng)村社會保障體系建設(shè)剛剛起步；農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市和工業(yè)部門轉(zhuǎn)移過程中收益分配不合理，對農(nóng)民及農(nóng)民工的合法權(quán)益保護(hù)不夠；大中城市戶籍制度改革還沒有根本性突破，一些涉及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的深層次改革仍在探索之中，等等。今后統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的任務(wù)仍十分艱巨。
　　今后一段時期內(nèi)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要任務(wù)，是加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，盡快消除城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”和“二元體制”。為此，要重點做好以下工作：
　　（一）加大公共財政支農(nóng)力度，完善國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持保護(hù)政策
　　進(jìn)一步調(diào)整國民收入分配格局，逐步建立完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政體制。盡快形成支持“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長的長效機制，加快農(nóng)業(yè)投入立法，明確各級政府支農(nóng)責(zé)任，進(jìn)一步拓寬支農(nóng)資金渠道。深化農(nóng)業(yè)投融資體制改革，加強支農(nóng)資金整合，改革和創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)。強化和完善農(nóng)業(yè)補貼政策，探索建立適合國情的農(nóng)業(yè)補貼機制和補貼辦法，合理確定補貼品種，增加補貼規(guī)模，提高補貼效率。擴大農(nóng)業(yè)政策性保險試點范圍。引導(dǎo)各類社會力量支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)。
　?。ǘ┘訌妼r(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)，建立城鄉(xiāng)一體化的勞動就業(yè)和戶籍管理制度
　　按照國發(fā)〔2006〕5號文件的要求，進(jìn)一步解決好農(nóng)民工工資待遇、勞動管理、就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)、社會保障、子女教育等突出問題，保障農(nóng)民工權(quán)益。加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口登記制度、居民自由遷徙的人口管理制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口有序流動、安居樂業(yè)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系和職業(yè)培訓(xùn)體系，培育城鄉(xiāng)一體的勞動力市場，健全城鄉(xiāng)一體的就業(yè)管理制度和勞動用工管理制度，形成保障城鄉(xiāng)勞動者公平競爭、平等就業(yè)的制度環(huán)境。加快大中城市戶籍制度改革，探索在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)和固定居所的農(nóng)民登記為城市居民的辦法。
　?。ㄈ┙y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，建立覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及管理體制
　　打破城鄉(xiāng)分割和各類規(guī)劃自成一體、缺乏銜接的規(guī)劃體制，建立城鄉(xiāng)一體、各類規(guī)劃定位清晰、功能互補、銜接協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系，民主化、規(guī)范化的規(guī)劃編制程序和管理體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展合理布局。打破交通、電力、通信、能源、供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)自成一體、分散布局、缺乏銜接的體制，做好統(tǒng)籌銜接。堅持把國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村，進(jìn)一步改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，建成覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和管理體制、投入機制。
　?。ㄋ模┻M(jìn)一步提高農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展水平，完善農(nóng)村社會保障體系
　　長期堅持把社會事業(yè)發(fā)展重點放在農(nóng)村的政策，進(jìn)一步增加政府投入，健全農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，完善農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助政策，加快發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育等社會事業(yè)，支持農(nóng)村勞動者培訓(xùn)，提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平。擴大農(nóng)村最低生活保障、新型合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，逐步提高保障水平，加快形成城鄉(xiāng)一體的社會保障體制。以城鄉(xiāng)勞動者社會保險為主體，完善相互配套與銜接的城鄉(xiāng)社會保障網(wǎng)絡(luò)，建立全國統(tǒng)一、覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。
　?。ㄎ澹┩七M(jìn)土地管理和使用制度改革，切實保障被征地農(nóng)民的權(quán)益
　　統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)發(fā)展用地需求，長期堅持嚴(yán)格保護(hù)耕地的基本國策，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的規(guī)模，實行耕地占用補償制度。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，促進(jìn)農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)，適度擴大經(jīng)營規(guī)模。切實加強征地管理，規(guī)范征地程序，提高補償標(biāo)準(zhǔn)，健全被征地農(nóng)民的社會保障制度，確保得到公平合理的補償和安置。對未履行征地報批程序、征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補償不及時足額到位、社會保障不落實的，堅決不予報批用地。在嚴(yán)格管理的基礎(chǔ)上，積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法，穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤的試點。探索農(nóng)民以“承包地”、“宅基地”換城市“社?！奔啊傲夥俊钡木唧w辦法。
　?。▏野l(fā)展改革委農(nóng)村經(jīng)濟司年度計劃處供稿）