摘要：隨著我國村民自治的進一步推廣實踐，暴露出一些深層次問題，其中最為突出的是自治下的“村支兩委”關系不協(xié)調問題，這也是全國實施村民自治中存在的問題。如何理清和協(xié)調處理“村支兩委”間的關系，成為中國農村開展基層民主建設、實施村民自治必須面對和及時解決的課題。本文以北方某省LZ村為個案，通過對自治選舉、決策權力運行、選舉村委會主任對村黨支部書記的影響、公共事務管理過程中的地位等幾個方面來考察LZ村中“村支兩委”關系，從權力運行和治理績效的角度進行分析研究，最終利用博弈論的相關知識得出一種新型的“村支兩委”關系模式，為村民自治實踐提供理論借鑒。

關鍵詞：村支兩委； 關系研究； 績效

中圖分類號：D422.6 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2008）12-0149-05

黨的十七大報告指出：要健全“基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度?！弊?0世紀80年代初期中國部分農村實施的村民自治是社會主義民主政治建設的一項重要內容。隨著村民自治在全國范圍內的推廣實踐，有個非常重要的問題凸現(xiàn)出來，即如何處理“村支兩委”間的關系問題。如何協(xié)調兩者關系，確保農村政治的穩(wěn)定，基層民主和農村經濟的健康發(fā)展，成為現(xiàn)階段構建和諧社會、建設社會主義新農村亟待解決的重大課題。為此，本文以北方某省LZ村為典型個案，從權力運行和治理績效的角度來研判村民自治中“村支兩委”關系，力求從中得到啟迪。

筆者所駐LZ村是田家房鎮(zhèn)管轄下的一個行政村。田家房鎮(zhèn)地處省會城市西南地區(qū)，距離市區(qū)70公里，離縣城有27.5公里。LZ村座落在田家房鎮(zhèn)的東部，西邊緊靠著通往縣城和市里的國道，交通比較便利。LZ村共有12個生產隊，共擁有768家農戶，3462口人。LZ村經濟以農業(yè)為主。每人平均分得土地1.3畝。村民的經濟來源分為三種：一是靠大片承包土地來獲得收入；二是靠養(yǎng)殖獲得收入；三是靠外出打工。集體經濟基本上是空白的。集體收入的匱乏，嚴重制約了村公共基礎設施的建設和發(fā)展，同時也制約了村干部工作的積極性。

自1953年以來，LZ村先后稱之為大隊（管委會）、村委會。早年為田家房公社二大隊；文化大革命后改為LZ大隊，全稱為LZ大隊革命管理委員會和中共LZ大隊黨支部委員會；1984年撤區(qū)并鄉(xiāng)體制改革時改為田家房鎮(zhèn)LZ村，村級領導組織為村黨支部；1992年X縣開始在農村推行村民自治，LZ村1993年開始實施村民自治。這在村中就形成了兩個村級組織管理機構：一是村黨支部；一是村民委員會。兩者關系怎樣呢？

一、 “村支兩委”關系的具體體現(xiàn)

（一） 村民自治選舉過程中地位的不對稱性

1998年11月全國人大所通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）明確規(guī)定，村黨支部與村委會是指導、保障和支持的關系，但實質上兩者是領導和被領導的關系。從選舉方面看，黨支部對村委會的選舉有多方面的影響。

首先，村黨支部書記擔任村民委員會選舉指導工作小組組長。1993年LZ村開始第一屆自治選舉時，由原來的村黨支部書記王華祥擔任選舉工作小組組長。在他的統(tǒng)籌安排下開展選舉工作，選舉人員的安排是他一手操作。到底該由誰來負責第一次選舉工作？筆者對村民的問卷調查中可以顯示（見表1.1），村民對黨支部書記繼續(xù)擔任村民委員會選舉工作負責人還是得到多數(shù)村民的認同的。從此可以看出村民對于以前村黨支部的認同感還是比較強的，對村黨支部開展工作相對來說還是比較信任和支持的。

其次，村黨支部書記對推薦、審查村委會候選人等具體工作上有很大的控制權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相關負責人認為，“村黨支部書記應該把好村委會成員候選人素質這一關，在普遍調查和民主醞釀候選人的基礎上，最后由村黨支部研究后上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委同意，再由村黨支部向村民大會推薦”。筆者對此做了調查（見表1.2包括表1.21、1.22）。

從以上兩表統(tǒng)計可以明確的看出：鄉(xiāng)干部同意這種做法的比例75%，遠遠大于村民對此做法同意的比例58.3%；直接表明不同意這種做法的鄉(xiāng)干部是8.3%，而村民則高達33.3%，可見村民對由黨支部書記推薦候選人的合法性持懷疑態(tài)度。

（二） 決策權力運行上“兩委”地位的不協(xié)調性

LZ村由于地域比較大，不便于召開全村的村民會議，按說應該召開村民代表會議，但多數(shù)情況下是只召開黨支部會議和村委會會議。由于“村支兩委”之間的兼職現(xiàn)象比較多，所以開會一般都是合著開的。即使在第四屆村委會主任不是黨員的情況下，黨支部開會時，村委會主任也是列席的。

從會議的籌劃、召開的過程中，也可以看出村黨支部和村委會的關系。黨支部的所有會議都是由村黨支部書記電話通知，開會地點在黨支部書記家里。村委會的會議，開會時由村委會主任提前打電話給村黨支部書記，說明開會的主要議題和具體事項，一般是要征得支部書記同意后，再通知其它成員開會，開會的地點也是在村黨支部書記家里。對村中會議的這種安排筆者做了調查（見表1.3包括表1.31、1.32）。

從表1.31可以看出村黨支部書記在各種會議召開之前，有75%是不與村委會主任商量的，都是自己決定來實施的。只有25%可能會選擇和對方商量。

如何看待這種情況呢？“黨是領導，定了的事就要去干嘛。商量？不用扯那個。” “我和他（指村主任）關系比較好，有的事情還是先聊聊好，但也不能所有的事都和他先說，要不誰聽誰的？”也就是說，兩委關系的好壞基本上維系于村支書與村主任的個人交情。從表1.32中可以看出，會議在黨支部書記家召開，主要還是因為村黨支部書記擁有傳統(tǒng)的權威和意識形態(tài)上的特殊地位。

從對村中事務的決策上來看。在村中所有會議中，具體事務最后的決策權由誰來實施？也就是村中老百姓所說的最后由誰拍板？這是反映“村支兩委”關系在日常工作中一個重要的具體形式。（見表1.4）

從表1.4中可以看出，黨支部書記在村中的“事務最后的決策權”無論在干部還是村民中都在80%以上，而認為村委會主任參與合議和自主決策最多也就是50%。由此可以看出在村民自治實施二十多年來，就LZ村實施十多年來，黨支部書記在村中事務的領導權在前三屆是有決策權威的，第四屆有所減弱。前三屆村委會基本上是依附于黨支部來開展工作，自主性相對比較小。第四屆村委會的作用有所提高，即使這樣，與真正意義上的村民自治尚存一定的差距。

（三） 選舉村委會主任對村黨支部書記產生影響的程度

村民自治選舉村委會主任對村黨支部書記的影響有些是直接的，有些是間接的，有些短期內可能還看不出來。但是鄉(xiāng)、村干部和村民對此的看法卻不盡相同?？梢哉f，村民自治選舉的村委會主任對于以前村黨支部書記一人獨大的領導權威產生了影響，影響有多大？是否對村黨支部書記的領導核心作用構成了絕對的威脅？筆者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導、村干部和村民所作的問卷調查表明，只有33.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、25%的村干部和20%的村民承認村民選舉對黨支部書記在村中的核心領導地位構成了威脅；而認為不構成威脅的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導占到58.3%、村干部占到66.7%、村民還要高占到70%。

（四） 公共事務管理過程中所體現(xiàn)的“村支兩委”的地位和關系

實施村民自治以后，村委會選舉的初衷既是社會主義基層民主建設也是農民增收的一種嘗試。黨支部政治上領導，“歸根結底要表現(xiàn)在社會生產力的發(fā)展上，人民物質文化生活的改善上。”[1]那么村委會更要為村民的增收而奔波。

從村民收入增長幅度上的變化來研究。近十幾年來，我國農民的人均純收入，一直在迂回爬坡，沒有明顯增長。LZ村的情況也不例外。

由于從2001年開始國家的農作物價格有所回升，村民想承包地的就大片承包，少則幾十畝，多則上百畝甚至幾百畝，土地的收入也有了較大提高。通過以上諸多措施，這一屆村委會增加了村民致富的門路，拓展了經濟來源的渠道，農民的收入有了較大幅度的提高。下面是筆者的調查統(tǒng)計資料：這是LZ村村民自1988年到2004年（2007年的情況會計說統(tǒng)計不完整，數(shù)據(jù)僅作參考）以來村民務農大致收入的情況（據(jù)村會計說，其中也不能說沒有水分。這里指的是毛收入。），（見表1.5包括表1.51、表1.52）。

從表1.5（包括表1.51、表1.52）中可以很直觀的看出，LZ村村民務農的收入增長勢頭強勁的是1987年到1993年，以后的3、4年里增收幅度急劇下降。LZ村自1992年開始實施村民自治，增長勢頭一年后達到了巔峰。以后農民收入增長乏力，大致在3%左右徘徊。筆者對此結果作一表述，并不是說因為實施村民自治而使農村增長減緩，農村增收減少的原因是實施了村民自治，絕非此意；但是另一方面又說明了，即使實施了村民自治，也沒能阻止農民增收下滑的勢頭。可見村民自治也不是什么“靈丹妙藥”，并非什么地方開出自治這副“藥”就都靈驗，什么問題都可以迎刃而解。了解我國農村經濟發(fā)展歷程的人得知，我國糧食的價格在20世紀90年代初達到最高點，農民的收入也就達到了最高點，1997年LZ村稅費的征收達到了最高點，并沒有因為實施自治而減免什么。實施村民自治不能決定糧食的價格，不能完全決定稅費的多少，所以才出現(xiàn)LZ村以前的現(xiàn)狀。而這一屆村委會采取了多項措施，借國家對“三農”政策的東風，拓寬了村民經濟來源，使村民的收入又有了一個強勁的增長勢頭。LZ村自2002年到2004年兩年的平均增長率達到了8.1%左右。讓老百姓又體會到了久別了的增收喜悅。

把上表1.5演化成發(fā)展趨勢圖得出圖表1.51：

二、 理清和協(xié)調LZ村“村支兩委”關系的措施

在LZ村雖然村委會的地位有所提高，但還沒有象理論上所說的那樣成為村中事務的主要管理者。即便如此，其與黨支部之間也時有矛盾發(fā)生。這和全國其它自治農村沒什么兩樣。如何理清兩者之間的關系，減少和避免“兩委”之間的內耗，筆者認為可采取以下幾種措施：

（一） 在法律、法規(guī)、政策上明晰村民自治中“村支兩委”關系

首先，立法上要明晰兩者的權責范圍。黨組織在村級組織中居領導核心地位，擁有對村級事務的決定權。村委會是村民實行自我管理的自治組織，亦擁有處理村級事務的權力。這就意味著在一個不大的區(qū)域內同時存在兩個公共事務管理的組織，即所謂“兩套班子”。從相關政策和制度規(guī)定上看，黨組織主要是就村中重要事務的決定提出建議，同時通過村民自治組織，將黨的方針政策和村黨組織的意圖變?yōu)槿罕娮杂X的行動。但“何為重要事情”沒有一個界限。再者，一個小小的村莊，也沒有那么多所謂的“重要事情”來決定。所以，要從立法上對兩者職責作出明確界定。

（二） 改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系明朗化

現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的關系還不是特別清晰?！洞褰M法》規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同村委會的關系過于籠統(tǒng)，沒有明確的示范性引導，因此，在實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強制性的行政管理方式與發(fā)展中的村民自治就會發(fā)生一系列矛盾。在對村民和村干部的調查中（見表2.1），有66.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、58.3%的干部和62.5%的村民認為村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系是隸屬關系，只有25%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、33.3%的村干部和25%的村民認為村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系是指導性關系?？梢娫趯嵤┐迕褡灾芜^程中，村民和干部對國家方針政策的了解還不夠，而且并不十分清楚自治的村組織和國家基層政府、行政機構之間的真正關系。

還有，從村干部辭職的意向來看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系（見表2.2）。這有的是說不干就不干了，誰也不給說就啥事也不管了。

是對LZ村村干部（主要為現(xiàn)任村干部）的問卷調查結果。從表中可以看出，村委會主任4人中就有3個向鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記辭職占75%；還有1個向鄉(xiāng)鎮(zhèn)長提出辭職，占25%；也就是所有的村委會主任要辭職的話，全部是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導遞交辭呈。再看被調查的村委會委員，其中有2人向鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記辭職，占16.7%；有6人是向村黨支部書記遞交辭呈的，占50%；向村委會主任辭職的2人，占16.7%，向村委會辭職的1人，占8.3%，兩者合計為25%；由此統(tǒng)計結果可以看出，在村委會成員的心目中村支書的權威性遠遠高于村委會主任?？杀氖牵械拇逦魅魏臀瘑T沒有一個向其授權機構村民大會或者村民代表大會辭職，這不能不說是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級行政化管理的后果。

（三） 扭轉傳統(tǒng)管理觀念，提高現(xiàn)代管理意識

轉變管理觀念：從“為民作主”向“讓民作主”轉變。LZ村第一屆“村支兩委”就出現(xiàn)了“印章”之爭，其實就是“兩委”之間對一些領導權的爭執(zhí)。讓村民當家作主——這一觀念，不僅是LZ村黨支部和村委會雙方都嚴重缺乏的觀念，實際上也是各級黨委政府和關注著中國農村基層民主建設的人們普遍缺乏的一種觀念。[2]正因為如此，公社時期村支書是“里里外外一把手”，現(xiàn)在要讓他們把其中的一部分權力其實他們認為是最重要的權力交給村委主任，對此，原村支書不想放權，采取了抵制態(tài)度。在這種思想指導下，黨支部就不可能“依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動”，[3]對新當選的村委會、村委會主任就不可能積極的配合開展工作，而是千方百計制造麻煩，使新上任的村委班子無法正常工作。實現(xiàn)管理觀念的轉變，就要充分認識到在基層民主建設不斷推進的今天，農民經過十余年村民自治的鍛煉，他們自己管理村中事物和進一步治理的能力有所提高，如LZ村第四屆村委會的治理成效就是一個很好的例證。LZ村中所有涉及到全村村民利益的事情，不需要“村支兩委”當家作主，也不用由“兩委”主要領導說了算，而是由村民說了算，“村支兩委”和地方黨委、政府所要做的工作就是為村民自己當家作主創(chuàng)造條件和掃清障礙，其實就是他們這些機構不要為村民自治設置障礙和增添麻煩就可以了。如果這種“讓民作主”的觀念達成一致的話，“兩委”關系和村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系也就可以理清了。

（四） 建立“村民代表會議制度”，提高村干部的綜合素質

制度是為約束個人行為而制定的規(guī)章、程序和準則。[4]對制度安排的變化的要求，基本上起源于這樣一種認識：按照現(xiàn)有安排，無法獲得潛在的利益。一旦對于行為者來說創(chuàng)立和利用新的制度安排的凈預期利益為正時，他們就會要求有這種新的安排。[5]

首先，在農村建立“村民代表會議制度”，這是實施思維和管理方式得以轉變的制度載體。村民代表大會制度是廣大農民在村民自治中的偉大創(chuàng)造。按照理論上來說，村里的重大事務要由村民大會來決定。但在實際工作中，每一件事務都召開村民大會是不可能的。應指出：村民大會是村中的最高權力組織，在村民大會閉會期間，由村民委員會作為常設機構擔當起處理日常重大事情的工作。執(zhí)行村民大會或者村民代表大會的決議。LZ村人口多、地域大，而且有些人常年不在村中，只能召開村民代表會議。搞好村民代表會議制度建設，不斷提高村民代表的參政議事能力，把村民自治納入依法自治的軌道，從而保證村民自治的正確方向。

其次，合理有效地利用村民小組的作用，搞好村民小組的工作。第一，合理劃分村民小組。從便于工作著眼，因地制宜，不搞一個模式，同時注意村民小組的規(guī)?；蛘呷藬?shù)。第二，充分發(fā)揚民主，選舉小組長。第三，明確小組長的任務與職責。第四，落實小組長的報酬。第五，建立培訓制度。特別是加強對村民小組長會計業(yè)務的培訓，這樣既提高了小組長的自身素質和組織能力，又增強了小組長的責任感和使命感，使其真正成為名副其實的“第四級”干部。[6]

三、 創(chuàng)建一種新型的“村支兩委”關系模式

在當前沒有更進一步具體詳實的法律、規(guī)章制度對“村支兩委”關系作出清晰界定的情況下，以尋求“村支兩委”之間最終的理想模式。綜合上文的系統(tǒng)分析和詳細闡述，可以得出：在村民自治中，如果我國中央財政能給予農村一定的支援，解決了農村基礎設施的初步建設和生產環(huán)境的基本改善問題，再通過“村支兩委”在自治工作中的相互溝通，相互協(xié)商，通力合作，就能建立一種新型的“村支兩委”關系（見表3.1）。

表3.1可以分為兩個部分來分析。一個是“村支兩委”各自內部要素的縱向關系；一個是“村支兩委”橫向之間的關系。

首先，“村支兩委”各自內部要素的關系。（1）.村黨支部依據(jù)村民的需求，按照社會主義市場經濟的運作規(guī)則，搞好經濟發(fā)展規(guī)劃，并制訂一定的規(guī)章制度幫助其實現(xiàn)；同時，依靠自身歷史形成的優(yōu)勢地位，保障資源的供給，搞好服務工作；還必須對“村支兩委”的所有干部進行考核、評定和監(jiān)督管理，使其有序有效的開展工作。（2）村委會要根據(jù)村的整體需求來組織和協(xié)調村民及其組織，以有秩序、有組織的參與到村中公共事務的管理中來，使其進行組織化的操作運行。在運行過程中，要時刻注意聽取參與主體即全體村民和村民團體組織的意見反饋，及時的調整策略和規(guī)章，實現(xiàn)村民自治工作的順利進行和基層民主建設的有效發(fā)展。

其次，“村支兩委”之間的關系。第一，村黨支部和村委會之間是協(xié)作和指導的關系。黨支部在思想、路線、方針和政策上指導村委會，與村委會大力合作；同時村委會在村黨支部的指導下，開展村民自治工作。兩者之間互相協(xié)助，共同完成村莊的公共事務管理工作。第二，村黨支部要依據(jù)自身歷史形成的優(yōu)勢地位為村委會開展自治工作提供服務和保障，并監(jiān)督“村支兩委”及其成員的工作，使村民自治在其正確的軌道上順利開展。第三，“村支兩委”合作完成村民自治工作。在村民大會或者村民代表大會形成決議后，由“村支兩委”共同來執(zhí)行；村民及其組織的需求，通過村民代表大會反饋到“村支兩委”，“村支兩委”通過策略調整、協(xié)商合作來滿足村民的需求。

總之，“村支兩委”的關系，首先必須是合作的。其次是黨支部對村委會起到的是指導作用，并為村委會開展工作提供服務。再次是村委會在黨支部的指導下開展自治工作，受黨支部的監(jiān)督；同時也監(jiān)督黨支部的工作。最后，村民大會作為村民自治中最高權力組織，所形成的決議，由兩個執(zhí)行組織——村黨支部和村委會來合力完成，兩者要加強溝通，相互協(xié)商，密切合作，共同推進村民自治進程，為我國社會主義民主建設和建設社會主義新農村積累寶貴的經驗。

參考文獻：

[1]鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[2]徐付群.村支“兩委”關系：不該成為問題的問題[J].原載思想的境界網站：www.Cnsixiang.com.

[3]1998年11月4日，中華人民共和國村民委員會組織法（第三條）.

[4]諾斯.經濟史上的結構和變革[M].北京：商務印書館，1992.

[5]V.奧斯特羅姆.制度分析與發(fā)展的反思[M].北京：商務印書館，1992.

[6]褚方天，臧松遠.推行村干部兼職需注意幾個問題[J].鄉(xiāng)村組織，1995，（5）.

責任編輯 仝瑞中