齊　潔　游雪原

摘要：新時(shí)期，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得了一些成績，一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn),&qLA;營，推動了土地適度規(guī)模經(jīng)營，增加了農(nóng)民收入。但是由于土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)權(quán)責(zé)不清，相應(yīng)的制度和法律保障不夠完善等原因，我國農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)中仍出現(xiàn)不少的問題。就整體狀況而言，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的質(zhì)量仍處于較低的水平，因此，文章揭示了我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題，并提出了相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；土地經(jīng)營權(quán)；地域性；市場體系

中圖分類號：F311

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-2374(2009)17-0064-02

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果，是促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)收入、增加農(nóng)民收入、解決“三農(nóng)”問題的必由之路。因此，只有建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，推動土地合理、有序的流轉(zhuǎn)，才能轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)概念

所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，即擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民，根據(jù)自己的意愿，依法將土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式有償轉(zhuǎn)讓給他人或其它合法組織，謀求更高經(jīng)濟(jì)效益的行為。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的范圍既包括耕地、荒地，也包括魚塘、山地等其它農(nóng)業(yè)用地。它包括以下三點(diǎn)內(nèi)涵：

1、土地流轉(zhuǎn)的客體僅限于土地承包經(jīng)營權(quán)，也就是土地使用權(quán)。土地流轉(zhuǎn)后，土地收益權(quán)按照土地流轉(zhuǎn)合同中的規(guī)定分割。

2、土地流轉(zhuǎn)的前提是堅(jiān)持社會主義土地公有制，保證土地所有權(quán)的穩(wěn)定性；土地流轉(zhuǎn)整個(gè)過程中，土地所有權(quán)不變，仍為集體所有。

3、土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的三大基本原則，要充分尊重農(nóng)民的意愿，保障農(nóng)民合法權(quán)益。

二、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

1、土地流轉(zhuǎn)主體的多元性。當(dāng)前參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體除農(nóng)民外，越來越多的農(nóng)業(yè)科技人員和擁有資金、管理優(yōu)勢的現(xiàn)代企業(yè)參與到土地流轉(zhuǎn)中，還有工商企業(yè)、城鎮(zhèn)居民、科研機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、外資企業(yè)以及個(gè)人等。農(nóng)業(yè)處于由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變，大量的現(xiàn)代科技、資金和管理融合到農(nóng)業(yè)的發(fā)展中，培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地，創(chuàng)建產(chǎn)業(yè)化得龍頭企業(yè)，形成了現(xiàn)代企業(yè)參與與農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營相結(jié)合的新局面。

2、土地流轉(zhuǎn)方式的多樣性。目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式主要有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、反租倒包、股份合作和委托經(jīng)營等，從發(fā)展的形勢來看，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，越來越多的農(nóng)民進(jìn)入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，大量的土地需要流轉(zhuǎn)。因此，轉(zhuǎn)包和租賃是現(xiàn)在最主要的兩種形式，而股份合作既保障農(nóng)民對土地的經(jīng)營權(quán)，又可使農(nóng)民獲得股金，所以，股份合作是發(fā)展最快、最具潛力的流轉(zhuǎn)形勢。

3、土地流轉(zhuǎn)的地域性差異性。(1)城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶的流轉(zhuǎn)頻率高，主要以蔬菜種植為主。這主要是由于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)農(nóng)民有著更多的就業(yè)機(jī)會；(2)部分偏僻地區(qū)流轉(zhuǎn)次數(shù)多。主要是由于相當(dāng)一部分農(nóng)民外出務(wù)工，使一些土地撂荒而流向規(guī)模經(jīng)營者；(3)小城鎮(zhèn)區(qū)域土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小。這主要是因?yàn)樾〕擎?zhèn)區(qū)域的農(nóng)民主要是從事兼業(yè)生產(chǎn)，在缺乏有效社會保障制度的支持下，兼業(yè)農(nóng)民一般不愿意放棄土地。

4、土地流轉(zhuǎn)速度的加速性和地域擴(kuò)張性。近年來，由于工業(yè)化和城市化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整加快，加之農(nóng)村大量農(nóng)民工跨區(qū)域流動、土地農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入較低、政府大力推動等因素的影響，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷上升，速度有所加快。從小范圍來看，土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域由村內(nèi)擴(kuò)張到村外；從大范圍來看，土地流轉(zhuǎn)區(qū)域由沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向內(nèi)陸落后地區(qū)擴(kuò)張，但是區(qū)域之間規(guī)模與質(zhì)量的差異較大。

三、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

1、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定模糊導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)缺乏內(nèi)在動力。首先，作為一個(gè)相對完整的土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)該包括土地所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)等要素，然而根據(jù)我國《憲法》、《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)的規(guī)定，這些權(quán)利為不同主體所占有，致使土地產(chǎn)權(quán)主體呈現(xiàn)出多樣性、分散性。這種分散的、殘缺的權(quán)利使得承包者很難將所承包的土地視為自己的財(cái)產(chǎn)，無法最大限度調(diào)動其通過流轉(zhuǎn)土地?cái)U(kuò)大收益的積極性。其次，關(guān)于農(nóng)村土地“集體所有”的規(guī)定，沒有明確這個(gè)“集體”究竟是指“鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體”、“村集體”，還是指“小組集體”，這就導(dǎo)致權(quán)利主體不明確，占有關(guān)系較為混亂。最后，土地的承包期限不穩(wěn)定，20世紀(jì)80年代農(nóng)地的承包期限為十五年不變，而90年代則為十年不變，當(dāng)上一輪合同到期時(shí)，政府則出臺相應(yīng)的文件，保持土地承包期限三十年不變。

2、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的不完善影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。從立法層面上來說，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)允許農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)土地，但是對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體、范圍、程序、價(jià)格、監(jiān)督與管理缺乏明確的規(guī)定，過于籠統(tǒng)，可操作性低，致使現(xiàn)實(shí)中土地流轉(zhuǎn)經(jīng)常出現(xiàn)許多不良現(xiàn)象。從用法層面上來說，缺少專業(yè)的管理和監(jiān)督農(nóng)村機(jī)構(gòu)和組織，相關(guān)的文件沒有進(jìn)行登記和備份，致使許多流轉(zhuǎn)在程序上缺乏法律的保護(hù)。由于缺乏完整的土地測量評級、土地估價(jià)、土地信用、土地交易和土地合同管理等制度體系，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)受到地方政府的較大控制，使得農(nóng)地的自由流轉(zhuǎn)無法有序進(jìn)行。例如，土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范：大多數(shù)為口頭約定，即使簽有合同的，內(nèi)容也過于簡單，對雙方權(quán)利與義務(wù)、違約責(zé)任等缺乏詳盡規(guī)定；土地流轉(zhuǎn)后，不到相應(yīng)主管部門履行必要的登記備案手續(xù)；基層政府或組織鉆土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管缺失的空子，違背農(nóng)民意愿，利用行政手段干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，損害農(nóng)民利益；土地流轉(zhuǎn)價(jià)格扭曲，農(nóng)民土地收益較低等。

3、農(nóng)村社會保障體系建設(shè)滯后使得農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí)顧慮重重。在社會保障制度對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響方面，認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村社會保障制度的缺失，使得農(nóng)地的社會保障功能在農(nóng)民的預(yù)期中至關(guān)重要，也因此制約了農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的意愿。在我國，由于城鄉(xiāng)二元體制的影響，社會保障體系無法覆蓋到廣大農(nóng)村地區(qū)。而通過經(jīng)營土地，農(nóng)民不僅獲得基本的衣食，土地經(jīng)營的收入也直接轉(zhuǎn)化為“醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)”，因此，土地就是保險(xiǎn)，土地就是保障。特別是在就業(yè)壓力持續(xù)增大的情況下，農(nóng)民更將土地看作“命根子”，不肯輕易流轉(zhuǎn)土地。

4、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場中介組織匱乏，交易成本高，流轉(zhuǎn)難度大。土地流轉(zhuǎn)中介組織的匱乏主要表現(xiàn)在：缺少收集、發(fā)布土地流轉(zhuǎn)供需信息的服務(wù)機(jī)構(gòu)，信息傳播范圍有限，常常出現(xiàn)“想賣的找不到想買的，想買的找不到想賣的”的現(xiàn)象；缺少相應(yīng)的專業(yè)土地和地價(jià)評估機(jī)構(gòu)，土地價(jià)格容易被扭曲，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益得不到切實(shí)保護(hù)；缺少為大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)提資金支持的金融機(jī)構(gòu)、土地法律事物咨詢機(jī)構(gòu)以及降低風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。這些因素都直接降低了土地流轉(zhuǎn)的速度與效率，影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和質(zhì)量。

四、做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的對策

1、推進(jìn)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)。一是要明確、強(qiáng)化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)的主體地位，給予農(nóng)民包括占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)和處分權(quán)在內(nèi)的完整的承包經(jīng)營權(quán)。二是要強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，以法律的手段將土地經(jīng)營權(quán)確定為財(cái)產(chǎn)權(quán)，為其進(jìn)入市場流通提供法律依據(jù)。這樣既有利于保持農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，又有利于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。三是將農(nóng)村土地的承包期限以文件的形式確定下來，增加農(nóng)民對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動力。

2、加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的管理與監(jiān)督，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。土地流轉(zhuǎn)關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，處理不善很容易引發(fā)矛盾與糾紛，所以政府應(yīng)該積極主動的做好土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)、管理、監(jiān)督和服務(wù)工作。首先，設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)，明確責(zé)任；其次，制定和實(shí)施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的登記備案制度與信息庫，及時(shí)掌控土地流轉(zhuǎn)的動態(tài)；再者，明確土地流轉(zhuǎn)的程序與手續(xù)，加強(qiáng)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的審查監(jiān)督；指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂規(guī)范的合同，形成穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系；建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仲裁制度，妥善處理好土地流轉(zhuǎn)過程中各種糾紛。

3、注重培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場體系。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場化要求政府扮演好監(jiān)督者和引導(dǎo)者的角色，減少行政干預(yù)，更多的運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，依靠市場進(jìn)行調(diào)節(jié)。要充分發(fā)揮市場作用，就必須建立多功能的土地流轉(zhuǎn)中介組織。這些中介組織不僅可以通過自身交易信息網(wǎng)絡(luò)對外發(fā)布土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量、價(jià)格等信息，溝通買賣雙方的聯(lián)系，提高交易成功率，還可以為農(nóng)民提供價(jià)格評估、信貸、法律、保險(xiǎn)等服務(wù)，降低土地流轉(zhuǎn)的市場風(fēng)險(xiǎn)。

4、逐步建立以農(nóng)村社會保障體系為核心的失地農(nóng)民保障機(jī)制，營造良好的外部環(huán)境。對于農(nóng)民來說轉(zhuǎn)出土地將面臨很大風(fēng)險(xiǎn)，因此政府應(yīng)該通過土地?fù)Q社保等多種形式為失地農(nóng)民提供最低生活保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，解決失地農(nóng)民的生存問題。此外，政府還應(yīng)為失地農(nóng)民提供必要的再就業(yè)勞動技能培訓(xùn)，放寬其進(jìn)入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)其發(fā)展能力。

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