內(nèi)容摘要代議機(jī)關(guān)內(nèi)部的不同“院制”與不同“層次”相組合,形成了4種主要的結(jié)構(gòu)樣式。我國人大首先是全國人大,采行的是“一院雙層”結(jié)構(gòu)。1979年起,隨著縣級以上地方各級人大建立常委會,“一院雙層”結(jié)構(gòu)終于拓展到了地方層面。30年來,地方人大常委會取得了可以稱許的進(jìn)步與績效,但也面對著某些難題。為了推進(jìn)我國民主政治的發(fā)展,當(dāng)從多方面著手,“用足”其制度空間。

關(guān) 鍵 詞人大常委會 一院雙層 績效 制度空間

作者浦興祖,復(fù)旦大學(xué)選舉與人大制度研究中心主任、國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。(上海:200433)

我國人大采行的是“一院雙層”結(jié)構(gòu)

從現(xiàn)代政治文明的視角看,人民代表大會制度與人民代表大會也是一種代議民主制與代議機(jī)關(guān)。它們具有代議民主制與代議機(jī)關(guān)的某些共同特征,但并非是對國外既有的具體樣式的簡單復(fù)制。一個為人熟知的重要例證是,人大制度沒有照搬一些國家的“三權(quán)分立與互相制衡”,人大被憲法賦予了較一些國家的代議機(jī)關(guān)更高的地位和更大的權(quán)力。此外,在代議機(jī)關(guān)內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面,人大也有別于許多國家的國會、議會等。

代議機(jī)關(guān)的內(nèi)部結(jié)構(gòu),首先涉及“院制”問題?，F(xiàn)代以來的代議民主制國家,只有極少數(shù)在其代議機(jī)關(guān)內(nèi)部實行過多院制結(jié)構(gòu)(如上世紀(jì)60~70年代中期的南斯拉夫聯(lián)邦議會由五院組成),絕大多數(shù)實行的是一院制或兩院制結(jié)構(gòu)。“在被統(tǒng)計的近140個國家中,采用一院制的約90個,采用兩院制的約50個?！盵1 ]資本主義國家多為兩院制,但也有一院制(如芬蘭);社會主義國家多為一院制,但也有兩院制(如前蘇聯(lián)最高蘇維埃由聯(lián)盟院和民族院組成)。看來,一院制、兩院制并沒有與“姓社”、“姓資”截然對應(yīng)。不同“院制”各有長短、各具利弊,相關(guān)國家往往根據(jù)自己對“院制”的認(rèn)知以及對國情等因素的考慮,做出這一方面的制度選擇和制度安排。

我國確立人大制度時,沒有像一些國家(包括蘇聯(lián))那樣采行兩院制,而是建構(gòu)了一院制的各級人大。后來,鄧小平曾指出,我們“不搞三權(quán)分立、兩院制。我們實行的就是全國人民代表大會一院制,這最符合中國實際。如果政策正確,方向正確,這種體制益處很大,很有助于國家的興旺發(fā)達(dá),避免很多牽扯。當(dāng)然,如果政策搞錯了,不管你什么院制也沒有用”[2 ]。這番話至少從一個方面詮釋了我國各級人大采行一院制結(jié)構(gòu)的緣由,同時也回應(yīng)了少數(shù)人中曾出現(xiàn)過的“政協(xié)可以成為參議院”的議論。顯然,循著鄧小平的上述“院制觀”,人們不難體悟到,我國人大之所以采行一院制,在很大程度上是由于認(rèn)定“這種體制益處很大”,“最符合中國實際”,在“政策正確、方向正確”前提下它可以“避免很多牽扯”,“很有助于國家的興旺發(fā)達(dá)”。

代議機(jī)關(guān)的內(nèi)部結(jié)構(gòu),還涉及“層次”問題。社會主義國家的代議機(jī)關(guān)內(nèi)部一般實行雙層結(jié)構(gòu)。例如,1936年底至1977年10月,作為蘇聯(lián)最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的蘇聯(lián)最高蘇維埃,在其閉會期間由經(jīng)其從代表中選舉產(chǎn)生的蘇聯(lián)最高蘇維埃主席團(tuán)作為其常設(shè)機(jī)構(gòu),依法行使部分最高國家權(quán)力。這就意味著,蘇聯(lián)代議機(jī)關(guān)(最高國家權(quán)力機(jī)關(guān))包含兩個層次:蘇聯(lián)最高蘇維埃全體會議 + 它的常設(shè)機(jī)構(gòu)蘇聯(lián)最高蘇維埃主席團(tuán)。之所以如此,是為了避免眾多蘇維埃代表長期陷于會議而脫離原有的工作崗位與周圍群眾。在資本主義國家,議員們通常在任期內(nèi)專職從政,整個代議機(jī)關(guān)可以經(jīng)常舉行會議,故無須設(shè)立一個依法行使其部分權(quán)力的常設(shè)機(jī)構(gòu)①。也就是說,在這些國家里,代議機(jī)關(guān)內(nèi)部一般不存在兩個層次,筆者稱之為“單層結(jié)構(gòu)”。

我國人大制度確立伊始,在全國人大內(nèi)部采行了雙層結(jié)構(gòu):全國人大全體會議 + 全國人大常委會。后者是由前者從代表中選舉產(chǎn)生的常設(shè)機(jī)構(gòu),在前者閉會期間行使其部分權(quán)力。后者必須對前者負(fù)責(zé)和報告工作,并接受前者的監(jiān)督。全國人大之所以采行雙層結(jié)構(gòu),除了借鑒當(dāng)時蘇聯(lián)等國的經(jīng)驗外,還因為如彭真所言,“我國國大人多,全國人大代表的人數(shù)不宜太少;但是人數(shù)多了,又不便于進(jìn)行經(jīng)常的工作。全國人大常委會是人大的常設(shè)機(jī)關(guān),它的組成人員是人大的常務(wù)代表,人數(shù)少可以經(jīng)常開會,進(jìn)行繁重的立法工作和其他經(jīng)常工作?！盵3 ]

綜合來看,不同“院制”與不同“層次”相組合,便形成了代議機(jī)關(guān)內(nèi)部的4種主要的結(jié)構(gòu)樣式。一是“兩院單層”(如美國);二是“兩院雙層”(如蘇聯(lián));三是“一院單層”(如芬蘭);四是“一院雙層”(如中國)。顯然,我國人大(首先是全國人大)內(nèi)部采行的“一院雙層”結(jié)構(gòu),蘊(yùn)含著我們對代議“效率”的理解與追求,對“國大人多”條件下代議機(jī)關(guān)經(jīng)常運(yùn)行的考慮。這一結(jié)構(gòu)與許多國家的相應(yīng)結(jié)構(gòu)有別。

“一院雙層”結(jié)構(gòu)向地方的艱辛拓展

我國人大內(nèi)部采行的“一院雙層”結(jié)構(gòu),曾有一個從全國層面向地方層面艱辛拓展的過程。這一過程,折射著人大制度初創(chuàng)探索、風(fēng)雨曲折、改革前行的歷史命運(yùn)。

1949年第一次人民政協(xié)全體會議代行全國人大職權(quán),在閉會期間則由經(jīng)其選舉產(chǎn)生的中央人民政府委員會行使(部分)最高國家權(quán)力。這是后來全國人大“一院雙層”結(jié)構(gòu)的前身、雛形。1954年第一屆全國人大的召開,標(biāo)志著我國人大制度的正式確立。依據(jù)此次會議制定的憲法,全國人大一誕生就與其常委會構(gòu)成了“一院兩層”結(jié)構(gòu)。但是,當(dāng)時及其后20多年間,地方各級人大因未設(shè)常委會而一直停留于“一院單層”結(jié)構(gòu)。

1954年全民討論憲法草案時,有學(xué)者建議地方人大也應(yīng)像全國人大那樣設(shè)立常委會。但是,這一建議沒有被采納。當(dāng)時的考慮是:第一,在蘇聯(lián)1936年憲法影響下,新中國第一部憲法亦將全國人大(全體會議)規(guī)定為“行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)”,相應(yīng)地,地方各級人大無立法權(quán)。而且又認(rèn)為地方人大的其他經(jīng)常性工作也不會像全國人大那樣繁重,因此無須設(shè)立常委會。第二,認(rèn)為地方人大所轄區(qū)域較小,代表數(shù)量也不多,必要時可以一年開幾次全體會議,因此沒有必要另設(shè)常委會。第三,按照憲法與地方組織法規(guī)定,地方各級人民委員會(即地方各級人民政府)兼行原屬本級人大常設(shè)機(jī)關(guān)的部分職權(quán)②。據(jù)此,劉少奇認(rèn)為,“地方各級人民委員會是地方人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān),同時也行使人民代表大會常務(wù)機(jī)關(guān)的職權(quán),如果另外設(shè)立人民代表大會的常務(wù)機(jī)關(guān),反而會使機(jī)構(gòu)重疊,造成不便?！盵4 ]以今天的眼光視之,1954年決定地方人大不設(shè)常委會的理由并不充分,這只能表明人大制度尚處于確立與探索的初始階段,還缺乏經(jīng)驗。

學(xué)者們通常認(rèn)為,當(dāng)時地方各級人大閉會期間實際上構(gòu)成了“議行合一”的體制。筆者贊同這一判斷。但是,應(yīng)當(dāng)看到,通常所謂的“議行合一”是指“議”(立法或議決)與“行”(執(zhí)行)“合一”于以“議”為主的代議機(jī)關(guān),而當(dāng)時地方各級人大閉會期間呈現(xiàn)的卻是另一種“議行合一”,其“議”、“行”均“合一”于以“行”為主的地方政府。這兩種“議行合一”間存在著重要區(qū)別。

在實踐中,地方人大“一院單層”結(jié)構(gòu)連同“議行合一”于政府的弊端很快暴露了出來。主要表現(xiàn)是,地方人大并非如原先設(shè)想的那樣“一年開幾次全體會議”。人大閉會期間,政府與司法機(jī)關(guān)必要的人事變動便難以進(jìn)行,人大對政府的經(jīng)常性監(jiān)督更是無法開展。按照法律規(guī)定,地方人大會議由本級政府負(fù)責(zé)召集。然而,“或許是政府不愿意召開人大會議來決定問題,而愿自行決定問題;或許是政府工作過于繁忙,顧不及召開會議。這樣,人大職權(quán)不能有效行使,人大的作用得不到充分發(fā)揮。[5 ]”

有鑒于此,并得益于中共八大關(guān)于“擴(kuò)大人民民主,健全社會主義法制”的推力,1957年5月,中共全國人大常委會機(jī)關(guān)黨組向中央呈送關(guān)于健全人大制度的幾點(diǎn)意見的報告,提出了“建立縣級以上地方各級人大常委會”、“原由同級人民委員會行使的一部分職權(quán),劃歸常委會”,以及“給予省、直轄市人大及其常委會一定范圍的立法權(quán)限”等重要建議。由于不久發(fā)生了反右斗爭,人大制度開始被忽視,以上報告與草案自然被擱置。[6 ]

1965年,中共中央和全國人大常委會再次考慮設(shè)立縣級以上地方各級人大常委會的問題。其動因在于:一是為了適應(yīng)社會主義革命與建設(shè)的需要,提拔一批青年干部到政府工作,原在政府的一批老同志需要安排到人大常委會工作;二是為了人大閉會期間能對本地區(qū)內(nèi)的一些重大問題及時地做出決定,特別是能對政府工作進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督。然而,隨著“文化大革命”的爆發(fā),上述“考慮”不可避免地被打入了冷宮。后來的1975年憲法,則明文規(guī)定:“地方各級革命委員會是地方各級人民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān),同時又是地方各級人民政府”,即“議行合一”于“文化大革命”的產(chǎn)物——革命委員會。

有幸的是,“文革”結(jié)束后的中共十一屆三中全會深刻總結(jié)歷史教訓(xùn),明確指出,“由于在過去一個時期內(nèi),民主集中制沒有真正實行,離開民主講集中,民主太少,當(dāng)前這個時期特別需要強(qiáng)調(diào)民主”,要“使民主制度化、法制化”。[7 ]而講民主,首先就是人大制度。在此大背景下,1979年2月,全國人大常委會的法制委員會在征求對地方組織法修訂意見時,許多地方提出縣級以上地方人大應(yīng)當(dāng)設(shè)立常設(shè)機(jī)關(guān)。據(jù)此,1979年5月,時任法制委員會主任的彭真在給中央的報告中提出了3個可供選擇的方案:其一,用立法手續(xù)把革命委員會體制固定下來;其二,取消革命委員會,恢復(fù)人民委員會;其三,縣級以上地方各級人大設(shè)立常委會,恢復(fù)人民委員會作為行政機(jī)關(guān)。中央領(lǐng)導(dǎo)審閱了這一報告,鄧小平等建議采納第三個方案。[8 ]

1979年7月l日,五屆全國人大二次會議修訂的憲法與地方組織法做出了一項影響深遠(yuǎn)的重要規(guī)定:縣級以上地方各級人大設(shè)立常委會。據(jù)此,當(dāng)年8月14日,西藏自治區(qū)三屆人大二次會議選舉產(chǎn)生了常委會,成為中國第一個省級人大的常設(shè)機(jī)關(guān)。截至翌年6月,當(dāng)時29個省級人大全部設(shè)立常委會。3000上下的市、自治州、縣、自治縣、市轄區(qū)人大,也在1980年前后相繼選出了自己的常設(shè)機(jī)關(guān)。

20余年4番提議,縣級以上地方各級人大常委會終告誕生,人大“一院雙層”結(jié)構(gòu)的拓展終告完成。毋容置疑,這是我國政治體制改革與民主政治發(fā)展的一項重要碩果。歷史必將濃重地記下這一筆。

地方人大常委會30年績效評析

應(yīng)當(dāng)看到,縣級以上地方各級人大常委會面世之初,除了引來不少贊許外,亦曾引發(fā)出多種“不適癥”。例如,一些黨政干部進(jìn)入人大常委會,總覺得“從一線退到了二線”,無所適從;某些政府官員面對人大常委會,常抱怨“多了個婆婆”,甚至希望“機(jī)構(gòu)改革改掉這個常委會”;有些公民提到人大常委會,則譏之為“橡皮圖章”、“大牌子,老頭子,空架子”。

如今走過30年,盡管在不同階段、不同地區(qū)、不同層面上走得有快有慢,顯得有強(qiáng)有弱,但就總體而言,地方人大常委會畢竟取得了可以稱許的進(jìn)步。筆者以為,評析其績效,主要應(yīng)當(dāng)衡量其依據(jù)民意行使法定職權(quán),在民主政治生活中發(fā)揮功能的狀況。

第一,匯集民意。對于任何代議機(jī)關(guān)而言,首要的是匯集民意、依據(jù)民意,危險的是脫離民意、背離民意。18世紀(jì)的盧梭之所以竭力反對代議民主,其主要憂慮便是“議員一旦選出之后”,會背離民意甚至奴役民眾,人民“就是奴隸,他們就等于零了”[9 ]?？梢?民意對于代議機(jī)關(guān)是何等重要!

不少地方人大常委會重視深入基層開展視察或調(diào)查研究,除了常委會組成人員親為外,還組織其他代表定期或不定期地開展此類活動;有些地方人大常委會通過探索形成了“組成人員聯(lián)系代表”—“代表聯(lián)系選民”—“代表列席常委會會議”的“制度鏈”;還有些地方人大常委會圍繞“常委會成員與公民網(wǎng)上對話”、“公民通過網(wǎng)絡(luò)為常委會點(diǎn)‘菜(議題)”、“公民旁聽常委會會議”、“公民走進(jìn)人大常委會”、“公民(學(xué)生)舉辦模擬人大常委會活動”等進(jìn)行制度創(chuàng)新。凡此種種,旨在拉近人大常委會與代表、與民眾的距離,以有效了解與匯集不同方面、不同偏好的民意。在此基礎(chǔ)上,地方人大常委會通過協(xié)商討論等方式對民意加以分析整合,并依據(jù)整合了的民意行使各項法定的職權(quán)。

第二,地方立法?，F(xiàn)代民主政治框架內(nèi)的代議機(jī)關(guān),包括國會(及國家層面的“議會”)、某些聯(lián)邦成員單位甚或某些地方的議會,通常擁有不同層面、不同程度的立法權(quán)。這是代議機(jī)關(guān)最為重要的權(quán)力。

1979年,地方組織法在規(guī)定縣級以上地方各級人大設(shè)立常委會之同時,還賦予省級人大及其常委會以地方立法權(quán)。后經(jīng)1982、1986年兩次修改地方組織法以及2000年制定立法法,又將地方立法權(quán)程度不同地擴(kuò)大到了三類“較大的市”③的人大及其常委會。由于人大常委會至少每兩個月舉行一次會議,因此,絕大多數(shù)地方性法規(guī)的制定與修改都是由相關(guān)的人大常委會完成的。據(jù)《人民日報》統(tǒng)計,截至2009年6月,全國現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)近8000件,其中90%以上是由地方人大常委會制定的。[10 ]值得提及的是,有些地方性法規(guī)是在全國尚無相關(guān)法律的情況下“先試一步”的產(chǎn)物,為后來的全國性立法積累了經(jīng)驗、提供了基礎(chǔ)。在地方立法的實踐中,一些地方人大常委會不斷探索創(chuàng)新,逐步改變早期曾一味模仿國家立法,地方性法規(guī)缺失地方特點(diǎn)的弊端,并形成了“代表列席常委會立法活動”、“向社會征求立法項目”、“公民參與法規(guī)案起草”、“立法聽證”、“公布法規(guī)案供公眾討論”、“立法績效評估”與“法規(guī)清理”等做法與制度,使地方立法漸趨成熟。近年來,擁有地方立法權(quán)的人大常委會正在從“數(shù)量立法”向“質(zhì)量立法”轉(zhuǎn)變。

應(yīng)該說,部分地方人大常委會的立法,不僅為推進(jìn)本地區(qū)發(fā)展提供了因地制宜的地方性法規(guī)支持,而且也為改變我國以往“無法可依”狀況,初步建立社會主義法制體系做出了貢獻(xiàn)。

第三,依法監(jiān)督?，F(xiàn)代意義上的代議機(jī)關(guān)通常具有監(jiān)督政府的功能。按照威爾遜的說法,“嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項工作,并對所見到的一切進(jìn)行議論,乃是代議機(jī)構(gòu)的天職?！盵11 ]區(qū)別在于,一些國家實行代議機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)(行政、司法)之間的“雙向監(jiān)督”,以求“權(quán)力制衡”。而在我國人大制度下,強(qiáng)調(diào)代議機(jī)關(guān)代表人民依法對“一府兩院”施以“單向監(jiān)督”。

審議監(jiān)督政府的專項工作報告,是地方人大常委會普遍采用的監(jiān)督方式,個別地方人大常委會還否決過本級政府的相關(guān)專題報告;近十多年以來,許多地方人大常委會在夏秋之交召開擴(kuò)大會議,邀請本級人大全體代表參與對政府半年工作報告進(jìn)行審議監(jiān)督。這一形式被稱為“小人代會”,且已走向制度化。圍繞政府工作開展視察與調(diào)查,是各地人大常委會所長期堅持的。在此基礎(chǔ)上,一些地方較早演化出了“執(zhí)法檢查”的方式,即就政府執(zhí)行某一項法律的情況開展針對性很強(qiáng)的檢查監(jiān)督。這一方式很快獲得全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)的肯定,也被全國人大常委會所采用。個別地方人大常委會還對本級政府有關(guān)部門的工作行使過質(zhì)詢權(quán)。大多數(shù)地方人大常委會則通過較為“軟性”的“評議”方式,監(jiān)督政府部門的工作,也有對“一府兩院”干部開展“述職評議”的,有的還通過電視或網(wǎng)絡(luò)向社會直播,以吸引公民關(guān)注。近年來,一些地方人大常委會開始強(qiáng)化對政府及其部門預(yù)算(編制與執(zhí)行)的審查監(jiān)督力度。監(jiān)督法的頒布,更是給他們添了一把火。

30年來,地方人大常委會在依法行使決定權(quán)、任免權(quán)方面,在開展本級人大及其代表的組織聯(lián)絡(luò)工作方面,在為全國(或上級)人大及其常委會上傳民意、協(xié)助工作方面,在對下級人大(或其常委會)進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)、聯(lián)系方面,在加強(qiáng)自身建設(shè)等方面,也有不少值得提及之處。但以上三項相對突出。它們集中體現(xiàn)了地方人大常委會在依法行使職權(quán)、推進(jìn)民主政治方面的功能與績效,逐步改變著這一新生機(jī)構(gòu)在公民心目中的形象與印象,也證明了人大“一院雙層”結(jié)構(gòu)向地方拓展的有效性。

“用足”地方人大常委會的制度空間

地方人大常委會只走了30年,其績效和貢獻(xiàn)可以稱許,但畢竟還是初步的。其存在的不足、面對的難題需要在實踐中探索解決,也需要從理論上給予導(dǎo)引。包括人大制度在內(nèi)的當(dāng)代中國政治制度,論宏觀層面,有其內(nèi)在結(jié)構(gòu)的邏輯性,有其歷史選擇的必然性,也有其現(xiàn)實存在的合理性。未來的走向只能由未來的社會歷史條件所決定,而現(xiàn)在我們應(yīng)當(dāng)盡力的是“當(dāng)真”地“用足”其制度空間,切實地開發(fā)其制度績效。倘能如此,中國的民主政治必可上一臺階。須知,處于轉(zhuǎn)型期的當(dāng)今中國比以往任何時候都更需要民主的發(fā)展。這也是“硬道理”!

如何“用足”地方人大常委會的制度空間?筆者略述如下淺見,以期各方指正。第一,理順“制度間關(guān)系”。幾乎所有的代議民主,都少不了政黨政治與之相匹配。人大民主自然也離不開政黨。不過,各國的政黨制度有差異,政黨對代議民主發(fā)揮影響力的方式、渠道、程度也有區(qū)別。中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨,自然要對人大常委會實行領(lǐng)導(dǎo)。需要進(jìn)一步研究的是,如何理順黨的領(lǐng)導(dǎo)制度與人大制度的“制度間關(guān)系”?如何既堅持黨對人大常委會的領(lǐng)導(dǎo),又保障黨所長期要求的人大常委會“積極主動地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作”?筆者以為,關(guān)鍵在于準(zhǔn)確解讀“領(lǐng)導(dǎo)”的兩種不同涵義。同一組織系統(tǒng)內(nèi)上級對下級的領(lǐng)導(dǎo)(例如黨委對其派往人大常委會的黨組),可以發(fā)號施令,并可借助于紀(jì)律的強(qiáng)制性要求下級服從與執(zhí)行。此可謂“剛性領(lǐng)導(dǎo)”。但是,黨委與人大常委會,并非同一組織系統(tǒng)內(nèi)的上下級關(guān)系。在這里,黨的領(lǐng)導(dǎo)之涵義,不是發(fā)號施令,強(qiáng)制推行,而是“帶領(lǐng)與引導(dǎo)”。黨委要求設(shè)在人大常委會內(nèi)的黨組將其(關(guān)于決策或干部人選等)主張,作為“建議”與“推薦”,向人大常委會宣傳與解釋,爭取得到多數(shù)組成人員的認(rèn)同。人大常委會則代表人民的意愿依法“獨(dú)立負(fù)責(zé)地”開展審議與表決,若獲多數(shù)通過,便成為法律或決議,即國家意志。這樣,黨以其正確主張通過黨組渠道,運(yùn)用宣傳解釋方式實現(xiàn)了“帶領(lǐng)與引導(dǎo)”,可謂“柔性領(lǐng)導(dǎo)”。依筆者所見,通過“柔性領(lǐng)導(dǎo)”便能理順黨的領(lǐng)導(dǎo)制度與人大制度的關(guān)系,便能既堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),又保障人大常委會作為人民代議機(jī)關(guān)獨(dú)立負(fù)責(zé)地依法履職。

有必要指出,個別地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)人或因認(rèn)識的偏誤或因個人的動機(jī),以“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”為名妨礙人大常委會獨(dú)立負(fù)責(zé)地依法履職,做出有悖于憲法法律,有悖于人大制度,有悖于人民意愿的行為。這絕非真正堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),而是對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的曲解與褻瀆,是我們黨所堅決反對的。

第二,增強(qiáng)代議履職能力。要用足制度空間,還需人大常委會增強(qiáng)代議、履職能力,包括匯集與整合民意的能力、依據(jù)民意集體行使職權(quán)的能力等。而要增強(qiáng)這些能力,需要從多個方面改革與創(chuàng)新。例如,地方人大常委會應(yīng)當(dāng)全面實行組成人員專職化,使全體組成人員真正成為“常務(wù)代表”,從而全身心地投入常委會工作,同時在實踐與學(xué)習(xí)中增強(qiáng)自身能力。

在學(xué)界,主張人大代表(含常委會組成人員)專職化的議論已不絕于耳。依筆者所思,專職與否均有利有弊。若不專職,可以經(jīng)常置身于民眾之中,了解周圍真實鮮活的民意。但由于時間與精力所限,一般難以做到廣泛聯(lián)系選民、全面了解民意;若是專職,則可以有充分的時間與精力用以廣泛接觸選民、全面了解民意,但由于是自上而下、由外入內(nèi)的聯(lián)系與了解,所掌握的民意有時會失真。有鑒于此,筆者主張,絕大多數(shù)代表不脫產(chǎn)與人大常委會組成人員全面專職化相結(jié)合,以期優(yōu)勢互補(bǔ)。其實,現(xiàn)行憲法已明文規(guī)定各級人大常委會組成人員不得兼任“一府兩院”職務(wù),其用意之一就在于讓更多組成人員走向?qū)Ｂ?。實現(xiàn)“全面專職化”,則要求人大常委會組成人員在任期內(nèi)辭去其他一切職務(wù),而不僅僅是“一府兩院”的職務(wù)。

要增強(qiáng)代議、履職能力,地方人大常委會還需建立大會辯論機(jī)制。這是因為“整合民意”是一個復(fù)雜的過程,不能以一時的“多數(shù)”、“少數(shù)”論?！罢胬碛袝r候掌握在少數(shù)人手中”,辯論機(jī)制有利于不同意見(包括少數(shù)人的意見)展開申述、協(xié)商甚至碰撞,然后經(jīng)過鑒別讓合理的意見最終能獲得多數(shù)人的支持。當(dāng)然,此時還需注意“保護(hù)少數(shù)”的原則。人大建立大會辯論機(jī)制是周恩來于1956年提出的,半個多世紀(jì)后的今天還不具備條件嗎?有人擔(dān)心,辯論會影響效率。須知,代議機(jī)構(gòu)不同于行政機(jī)構(gòu),前者的民主比效率更為重要。

第三,帶頭遵守與用足法律。地方組織法規(guī)定,地方各級人大及其常委會的第一條職權(quán)便是在本行政區(qū)域內(nèi),保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人大及其常委會決議的遵守和執(zhí)行。為了有效“保證”,人大常委會首先應(yīng)當(dāng)帶頭依法辦事。這可從兩個維度去理解。

一是地方人大常委會應(yīng)當(dāng)帶頭遵守憲法法律,不能有任何超越(突破、違反)憲法法律規(guī)定的行為。例如,按照地方組織法規(guī)定,人大常委會的主任會議負(fù)責(zé)“處理常務(wù)委員會的重要日常工作”,而不是可以行使人大及其常委會部分職權(quán)的又一“層面”。這說明,人大采行的是“一院雙層”而非“一院三層” 結(jié)構(gòu)。又如,地方組織法還明確規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的任務(wù)是“主持(本次人大)會議,并負(fù)責(zé)召集下一次的本級人民代表大會會議”。那么,地方性法規(guī)就不能賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)行使本級人大部分職權(quán)的權(quán)力?，F(xiàn)實中,少數(shù)地方的主任會議在代行著常委會的部分職權(quán),少數(shù)地方人大常委會甚至通過立法認(rèn)可了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)行使人大的部分職權(quán)。這種與法律相抵觸的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)糾正!否則,人大常委會自身都不能嚴(yán)格依法辦事,又如何去“保證”憲法法律等在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守與執(zhí)行?

二是地方人大常委會應(yīng)當(dāng)帶頭用足法律。盡管民眾已經(jīng)發(fā)現(xiàn)省一級與“較大的市”的人大常委會立了大量法規(guī),不少人大常委會也能依據(jù)民意“路見不平一聲吼”(監(jiān)督政府),但總覺得人大常委會還是“一步一回頭”,猶豫徘徊,底氣不足。底氣為何不足?原因之一是,某些地方人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)者對于相關(guān)法律不夠了解,不夠熟悉,于是就“吃不準(zhǔn)”,不敢為,或者只能“打打太極拳”,“意思意思”,不敢“當(dāng)真”而為。例如,法律規(guī)定了質(zhì)詢權(quán)、撤銷權(quán)、罷免權(quán)、特別調(diào)查權(quán)等,有幾個地方人大常委會真正行使過?由于害怕這些權(quán)力“太硬”而創(chuàng)造的軟性“評議”,在一些地方也鮮見“出手”。據(jù)知,是擔(dān)心“監(jiān)督不利于支持政府”。其實,給政府指出缺點(diǎn),促其改進(jìn),也是一種支持。假若地方人大常委會真的不敢或不能依據(jù)民意有效地監(jiān)督政府,那才是真正值得擔(dān)心的。因為“只有人民起來監(jiān)督政府,政府才不敢懈怠”,如若政府缺失了人民、人大、人大常委會的有效監(jiān)督,那能否跳出“歷史周期律”呢?

看來,在人大“一院雙層”結(jié)構(gòu)有效拓展的基礎(chǔ)上,“用足”地方人大常委會的制度空間,意義深遠(yuǎn),任重道遠(yuǎn)。

注釋:

① 此處所謂“依法行使其部分職權(quán)的常設(shè)機(jī)構(gòu)”,不同于代議機(jī)關(guān)(國會、議會等)內(nèi)按專業(yè)分門別類設(shè)置的常設(shè)委員會。后者不能行使代議機(jī)關(guān)的(部分)權(quán)力,只能為代議機(jī)關(guān)進(jìn)行輔助性的議事活動。不過,其對代議機(jī)關(guān)的立法、決策所產(chǎn)生的實際影響力是相當(dāng)明顯的,以至于被人稱為“行動中的國會”。

② 1954年憲法與地方組織法規(guī)定,縣級以上地方人民委員會有權(quán)“停止下一級人民代表大會的不適當(dāng)?shù)臎Q議的執(zhí)行”;地方組織法還規(guī)定,地方各級人民委員會有權(quán)“主持本級人大代表的選舉”,“召集本級人大會議”。

③ 按照立法法的界定,三類“較大的市”是指:省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。

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