孟　盛

作為我黨監(jiān)督制度體系中的新生事物，巡視制度建立5年來(lái)，在黨內(nèi)監(jiān)督中發(fā)揮了巨大的作用。但其運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的某些值得思考的現(xiàn)象也不容忽視。

巡視與被巡視：“貓鼠博弈”？

“一心一意謀發(fā)展”—盡管巡視組與被巡視對(duì)象的出發(fā)點(diǎn)是一致的，然而，并不是所有被巡視對(duì)象都能理解這一層面，“監(jiān)督與被監(jiān)督始終是一對(duì)矛盾，而發(fā)現(xiàn)問(wèn)題則是巡視組的主要職責(zé)?！币恍┑胤降难惨暩刹空J(rèn)為。

“我們一進(jìn)駐就聽(tīng)到當(dāng)?shù)赜腥酥肛?zé)巡視組‘發(fā)雜音，說(shuō)什么巡視組最好不要過(guò)問(wèn)地方黨委決策，不過(guò)問(wèn)干部情況，不過(guò)問(wèn)具體問(wèn)題，聽(tīng)聽(tīng)群眾意見(jiàn)就行了?！币晃谎惨暩刹肯蛴浾咄嘎?。

不僅在省一級(jí)，這種排斥的聲音在高層仍能聽(tīng)到。原中央紀(jì)委、中央組織部第二巡視組組長(zhǎng)祁培文曾向外界透露，有一次他在某省巡視，有人給他寫(xiě)信，第一句話就是“這個(gè)地方?jīng)]你做的事，玩一玩回去吧?！?你要是不回去，沒(méi)有好下場(chǎng)”！

當(dāng)然，這樣的領(lǐng)導(dǎo)干部畢竟是少數(shù)，更多的被巡視對(duì)象對(duì)巡視組抱有一種既期待又擔(dān)心的微妙心情。

“許多地方既期待巡視組能夠幫助當(dāng)?shù)夭檎覇?wèn)題，彌補(bǔ)地方工作的不足，又擔(dān)心巡視組對(duì)當(dāng)?shù)厥┱甘之?huà)腳?！辈稍L中，四川省宜賓市委常委、紀(jì)委書(shū)記向輝禮認(rèn)為，如果一些地方存在消極情緒，往往是擔(dān)心巡視組在對(duì)基層缺乏深入了解的情況下作出有失偏頗的反映。

“有人會(huì)擔(dān)心，巡視組成員長(zhǎng)期呆在機(jī)關(guān)，看待某些問(wèn)題可能會(huì)出現(xiàn)教條主義色彩。”另一地方官員認(rèn)為，“如果意見(jiàn)沒(méi)踩準(zhǔn)，對(duì)當(dāng)?shù)夭粌H沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的幫助，興師動(dòng)眾反而把人整‘疲了，甚至引起不必要的麻煩?！碑?dāng)然，也有人擔(dān)心巡視組與地方黨委意見(jiàn)相左引起的“不合拍”將沖擊當(dāng)?shù)貦?quán)力運(yùn)行模式和慣有的執(zhí)政思維。

另一方面，畢竟巡視組背后是上級(jí)黨委，能將被巡視地方的情況“通天”，還能在一定程度上影響官員的任用，地方上也不敢怠慢或過(guò)于頂撞，還是希望盡量展示自己好的一面。以至于出現(xiàn)個(gè)別地方表面上“拍胸口”作出“全力配合、提供一切工作條件”的表態(tài)，背后卻有意識(shí)地隱瞞、掩蓋不足之處，害怕被挑出太多毛病影響個(gè)人仕途。

“這些局部問(wèn)題的產(chǎn)生，與被巡視對(duì)象對(duì)巡視職能的認(rèn)識(shí)偏差有關(guān)。”有專家認(rèn)為。其實(shí)，巡視與被巡視不應(yīng)該是貓鼠博弈的關(guān)系。原中央紀(jì)委、中央組織部巡視組組長(zhǎng)任克禮曾指出，要從發(fā)展的大局審視二者關(guān)系，否則巡視工作很難開(kāi)展。

“這就關(guān)系到巡視組與被巡視方如何磨合的問(wèn)題。”有專家認(rèn)為，“只有當(dāng)被巡視方真正從巡視中受益后，才能逐漸適應(yīng)這種監(jiān)督方式。”

巡視發(fā)力：巡視工作公開(kāi)化？

清華大學(xué)廉政與治理研究中心主任任建明認(rèn)為，巡視與被巡視之間的微妙關(guān)系，表面上看是監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間固有的角色對(duì)立，實(shí)則還有制度中深層次的原因，巡視工作一方面受到來(lái)自巡視制度本身的內(nèi)部因素制約，另一方面受到來(lái)自支撐性條件的外部因素制約。

“內(nèi)因主要有以下5個(gè)方面：獨(dú)立性—巡視人員是否獨(dú)立于被巡視對(duì)象，對(duì)巡視人員的授權(quán)是否充分；問(wèn)責(zé)性—有沒(méi)有工作考核機(jī)制，巡視人員濫用權(quán)力或不作為是否有問(wèn)責(zé)機(jī)制；資源條件—經(jīng)費(fèi)保障與人員狀況；能力條件—巡視人員的專業(yè)能力；激勵(lì)機(jī)制—巡視人員能否保持工作積極性?！彼嬖V記者，這些因素直接決定巡視制度的有效性，特別是其發(fā)揮效果的可持續(xù)性。

此外，盡管巡視組是由上級(jí)黨委授權(quán)，具有相對(duì)獨(dú)立性，但其職責(zé)定位僅限于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，而解決問(wèn)題則要靠其他機(jī)制，比如上級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子特別是一把手的支持力度，同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織部門(mén)的具體工作支持等。“而一旦解決問(wèn)題的出口堵塞，定位于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的巡視制度必將流于形式。”任建明說(shuō)。

事實(shí)上，目前各地在支撐巡視工作的態(tài)度或決心上的確存在差別，上級(jí)黨委的重視程度直接影響著巡視工作的效果。一些地方的巡視干部反映，巡視過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題上報(bào)后，并沒(méi)有得到有效解決，這種“重巡視，輕整改”的現(xiàn)象折射出一種“不出事”的心態(tài)。

“巡視組反饋問(wèn)題之后，上級(jí)黨委有可能會(huì)出現(xiàn)這樣的顧慮：如果問(wèn)題出多了，其他地方會(huì)怎么看？中央會(huì)怎么看？媒體會(huì)如何評(píng)價(jià)？群眾會(huì)如何評(píng)價(jià)？在目前中央對(duì)省級(jí)黨委政府實(shí)行問(wèn)責(zé)制，以及領(lǐng)導(dǎo)班子任期制的現(xiàn)實(shí)情況下，地方主政的官員最優(yōu)選擇當(dāng)然是不出問(wèn)題或少出問(wèn)題?！比谓鞣治觥?/p>

在這些因素的制約下，如何才能讓巡視工作發(fā)揮最大效果呢？任建明認(rèn)為，目前應(yīng)從巡視工作的公開(kāi)化、透明化方面“開(kāi)刀”，為此他提出了公開(kāi)巡視工作報(bào)告的建議。

任建明告訴記者，如果一步走到向社會(huì)公開(kāi)不太現(xiàn)實(shí)的話，可以探索先在一定的范圍內(nèi)公開(kāi)，例如在上級(jí)黨委常委會(huì)或全委會(huì)公開(kāi)，或向上級(jí)人大公開(kāi)，或在黨代表會(huì)議上公開(kāi)等。但最終還是要徹底地向社會(huì)公開(kāi)，即通過(guò)政府門(mén)戶網(wǎng)站等方式進(jìn)行公開(kāi)。

他將公開(kāi)巡視報(bào)告形容為“催化劑”，在某種程度上是對(duì)上級(jí)黨委是否重視問(wèn)題的一個(gè)制約。一旦公開(kāi)，各種監(jiān)督機(jī)制就可以被有效引入，問(wèn)題就難以捂住蓋子，不可能被簡(jiǎn)單地大事化小，小事化了。在報(bào)告公開(kāi)之后，對(duì)巡視所提出的問(wèn)題一定要有一個(gè)說(shuō)法，包括排除一些問(wèn)題，澄清一些是非，或者證實(shí)問(wèn)題，采取進(jìn)一步行動(dòng)。此外對(duì)于與巡視工作關(guān)系密切的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和組織部門(mén)是否給予回應(yīng)，是否采取行動(dòng)也是一個(gè)制約，對(duì)于巡視報(bào)告中發(fā)現(xiàn)的諸多問(wèn)題，這些職能機(jī)關(guān)有責(zé)任去進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。

公開(kāi)巡視報(bào)告也是對(duì)巡視工作的有效問(wèn)責(zé)。巡視干部如果濫用權(quán)力，或者工作流于形式，巡視報(bào)告的質(zhì)量必然是低劣的，在公開(kāi)之后會(huì)很快被驗(yàn)證，巡視干部“做老好人”的動(dòng)機(jī)也會(huì)受到抑制，甚至?xí)蛔肪控?zé)任。此外，公開(kāi)還能帶動(dòng)其他問(wèn)題的解決，比如巡視制度在授權(quán)狀況、資源條件、能力條件、激勵(lì)機(jī)制等方面存在的問(wèn)題，將會(huì)隨著報(bào)告的公開(kāi)被發(fā)現(xiàn)、提出，至少會(huì)受到重視，廣大群眾和媒體的積極性也將被調(diào)動(dòng)起來(lái)。

然而，也有專家不贊成此舉，認(rèn)為公開(kāi)巡視報(bào)告不符合巡視職能，特別是里面涉及到有關(guān)被巡視地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子及一把手的問(wèn)題，在情況沒(méi)有完全搞清的時(shí)候更不適合公之于眾，哪怕在一定范圍內(nèi)公開(kāi)也容易造成負(fù)面影響。

對(duì)此，任建明認(rèn)為，公開(kāi)原則與巡視的職能并不相悖，巡視“只動(dòng)口不動(dòng)手”，但公開(kāi)也不代表巡視組就要插手具體事務(wù)，只是會(huì)給上級(jí)黨委和職能機(jī)關(guān)帶來(lái)必須重視問(wèn)題的壓力。他告訴記者，“隨著黨務(wù)政務(wù)的公開(kāi)化，必然推動(dòng)巡視工作的公開(kāi)化，這是民主政治發(fā)展的要求，也是十七大提出的政治體制改革的題中應(yīng)有之意?！?/p>

巡視效果：邊際效應(yīng)遞減？

古時(shí)欽差大臣的威力每用一次，效應(yīng)就會(huì)遞減一分，那么巡視制度將來(lái)有可能會(huì)遇到邊際效應(yīng)遞減嗎？采訪中有巡視干部擔(dān)憂，隨著巡視效果達(dá)到一定程度，如果不對(duì)其體制機(jī)制進(jìn)行相應(yīng)的完善，那么巡視的頻率再高，人再多，最后解決問(wèn)題仍有可能不盡如人意。

“由于我們?cè)跈?quán)力結(jié)構(gòu)上還沒(méi)有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革，巡視監(jiān)督的對(duì)象是掌權(quán)的人而非權(quán)力本身，因而還不能從根本上及時(shí)監(jiān)督并有效制衡權(quán)力?！币晃婚L(zhǎng)期致力于制度反腐研究、不愿透露姓名的知名學(xué)者向記者談到，“抽調(diào)到巡視組的人來(lái)自于紀(jì)委和組織部，開(kāi)展工作的效果很明顯，原因就在于巡視組的相對(duì)獨(dú)立性，放大了監(jiān)督權(quán)力的威懾力，也體現(xiàn)了體制改革的制衡力。但是必須看到，這種威懾作用是有限并遞減的?！?/p>

如何防止巡視效果邊際效應(yīng)遞減？??如何克服制度本身的設(shè)計(jì)缺陷？??如何通過(guò)完善制度物化固化巡視成果？??他認(rèn)為，這就要求對(duì)巡視制度的發(fā)展規(guī)律進(jìn)行系統(tǒng)的研究。

“要用歷史的、世界的眼光研究巡視制度。通過(guò)了解中國(guó)古代巡視制度的起源、發(fā)展和衰亡等客觀規(guī)律，對(duì)當(dāng)今巡視制度作一個(gè)前瞻性判斷；同時(shí)借鑒各國(guó)的體制和做法，分析其利弊，從而發(fā)現(xiàn)我們巡視體制機(jī)制上的弊端?！彼蛴浾哧U述他的觀點(diǎn)，“巡視制度只是紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的一支序曲，是中策而非上策，更不是最終成果；巡視制度是目前強(qiáng)化監(jiān)督的重大舉措，是在政治體制改革亟待推進(jìn)的情況下，解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題所必須采用的整合制約、制衡之力的應(yīng)急辦法?！彼J(rèn)為，巡視制度應(yīng)側(cè)重于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行體制問(wèn)題，去充當(dāng)權(quán)力結(jié)構(gòu)問(wèn)題的聽(tīng)診器和透視機(jī)，并以此為推進(jìn)政治體制改革尋找突破口。“用制度化的成果推進(jìn)整個(gè)體制改革，這才是巡視制度最應(yīng)該發(fā)揮的主要功效?！?/p>

（摘自《廉政瞭望》2008年第11期）