夏 青

[關(guān)鍵詞] 投資保護(hù)主義;CFIUS;中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系

[摘 要] 本文借助雙層博弈框架分析了美國(guó)投資保護(hù)主義的體系根源和國(guó)內(nèi)表現(xiàn)。在體系層面,美國(guó)的“世界警察”角色和“世界銀行家”角色之間存在矛盾,從而導(dǎo)致在其國(guó)內(nèi)出現(xiàn)不同利益集團(tuán)、政府部門(mén)和思想流派圍繞開(kāi)放—保護(hù)問(wèn)題的激烈爭(zhēng)論。本文以CFIUS歷次改革為案例研究美國(guó)投資保護(hù)主義的發(fā)酵機(jī)制。本文主張將CFIUS的改革和審查方式納入到中美雙方的戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話框架中來(lái),并在此過(guò)程中借助美國(guó)財(cái)政部的利益和影響,限制軍方和國(guó)會(huì)的影響。中國(guó)也應(yīng)組建類(lèi)似的跨部委的外資委員會(huì)以保護(hù)相應(yīng)的國(guó)家利益。

[中圖分類(lèi)號(hào)] F83248[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 02572826(2009)11005607

中美兩國(guó)之間通過(guò)巨量的經(jīng)貿(mào)和投資形成一種復(fù)合相互依賴,它對(duì)于雙方乃至世界的持久和平與共同繁榮意義重大。然而近年來(lái),美國(guó)國(guó)內(nèi)不斷發(fā)酵的投資保護(hù)主義,即對(duì)外國(guó)資本進(jìn)入美國(guó)本土市場(chǎng)投資或者并購(gòu)的疑懼情緒和排斥行為,正在侵蝕和解構(gòu)著這種復(fù)合相互依賴。這一傾向既表現(xiàn)在大眾輿論中,也常常物化進(jìn)官方的政策法規(guī)和制度設(shè)計(jì)之中,從而對(duì)美國(guó)乃至全球市場(chǎng)的開(kāi)放性構(gòu)成威脅,而對(duì)中國(guó)這個(gè)官方美元儲(chǔ)備最大持有國(guó)的國(guó)家利益也構(gòu)成重大影響。那么,這種投資保護(hù)主義到底受美國(guó)國(guó)內(nèi)和國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)生態(tài)中何種因素驅(qū)動(dòng)?中國(guó)應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對(duì)之?對(duì)于這些問(wèn)題的回答,目前的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究仍然是相對(duì)滯后的①。本文正是通過(guò)對(duì)CFIUS(美國(guó)外國(guó)投資審查委員會(huì),Committee on Foreign Investment in the United States)的產(chǎn)生、發(fā)展和改革過(guò)程進(jìn)行縱向比較以探究美國(guó)不斷發(fā)酵的投資保護(hù)主義的歷史淵源和發(fā)展動(dòng)能①。

本文首先將借用美國(guó)著名國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)者Robert Putnam的雙層博弈模型來(lái)討論國(guó)家間和國(guó)家內(nèi)部?jī)蓚€(gè)層次上的博弈,從而向讀者展示美國(guó)投資保護(hù)主義的生成機(jī)理。然后選擇CFIUS作為案例,通過(guò)對(duì)它的產(chǎn)生與改革背后的歷次保護(hù)主義浪潮進(jìn)行深入而廣泛的歷史比較,從而驗(yàn)證和說(shuō)明上文的理論觀點(diǎn)。

一、美國(guó)投資保護(hù)主義的雙層博弈考察

根據(jù)美國(guó)學(xué)者Robert Putnam的說(shuō)法,國(guó)家間的政治經(jīng)濟(jì)談判和博弈往往在兩個(gè)層次上同時(shí)展開(kāi):一是國(guó)與國(guó)之間的辯論和博弈,二是國(guó)家內(nèi)部圍繞相關(guān)問(wèn)題的辯論和爭(zhēng)奪。兩者分別是在不同的語(yǔ)境(contexts)、規(guī)則(rules)和層面(layers)上展開(kāi),但是卻以一種復(fù)雜的方式緊密地聯(lián)系在一起。圍繞投資保護(hù)主義的辯論和利益爭(zhēng)奪亦然。本文將依次對(duì)這兩個(gè)層面上投資保護(hù)主義辯論進(jìn)行分析。

從國(guó)際體系的宏觀層面上看,本文認(rèn)為貿(mào)易保護(hù)主義的周期性興起是美國(guó)霸權(quán)兩大支柱之間關(guān)系的必然結(jié)果。正如國(guó)內(nèi)學(xué)界已經(jīng)普遍認(rèn)識(shí)到的那樣,美國(guó)的全球霸權(quán)集中地依賴和體現(xiàn)在兩大支柱之上,一是以技術(shù)優(yōu)勢(shì)為核心的軍事霸權(quán),二是以美元的獨(dú)特地位為核心的金融霸權(quán),兩者相輔相成②,使得美國(guó)高居全球等級(jí)秩序之頂端,既是世界的警察,又是世界的銀行。作為世界的警察,要建立并擴(kuò)大其權(quán)勢(shì),或者為了維持由他主導(dǎo)的世界秩序,美國(guó)周期性地卷入戰(zhàn)爭(zhēng)或戰(zhàn)略對(duì)抗。為此而產(chǎn)生的巨額費(fèi)用需要通過(guò)自己的銀行渠道(美元霸權(quán))分?jǐn)偟绞澜绺鲊?guó)身上,其辦法歸根結(jié)蒂就是向世界市場(chǎng)支付自己額外印刷的美元以換取實(shí)質(zhì)性的財(cái)富。當(dāng)這些額外的美元在海外積累到一定程度的時(shí)候,外部的美元持有者考慮到美元內(nèi)在價(jià)值的攤薄會(huì)傾向于將其轉(zhuǎn)換為實(shí)質(zhì)性的資產(chǎn)或者企業(yè)控制權(quán),而這種交易則又反過(guò)來(lái)同美國(guó)維護(hù)自己的軍事技術(shù)優(yōu)勢(shì)的需要相矛盾。于是就有了美國(guó)國(guó)內(nèi)投資保護(hù)主義的思潮傾向和政策實(shí)踐。

回到關(guān)于世界的警察和銀行雙重身份這個(gè)比喻上,作為一個(gè)“自我授銜”的警察他會(huì)經(jīng)常性地陷入代價(jià)昂貴的暴力沖突中,而這個(gè)費(fèi)用則通過(guò)直接從自家開(kāi)的銀行里提取別人的存款來(lái)支付。為了免受損失,一些大額存款人要求集中提現(xiàn),銀行則對(duì)此要求說(shuō)“不”。在現(xiàn)實(shí)中,美國(guó)投資保護(hù)主義的實(shí)質(zhì)就是要拒絕、阻止或延滯大額存款人將信用資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為相對(duì)可靠的實(shí)物資產(chǎn)的行為。

從上文的分析我們可以看出,美元霸權(quán)與軍事技術(shù)霸權(quán)之間是存在內(nèi)在矛盾的。其矛盾的關(guān)鍵在于美元地位的基礎(chǔ)。自美國(guó)20世紀(jì)70年代關(guān)閉美聯(lián)儲(chǔ)的黃金窗口之后人們只能從美國(guó)和世界市場(chǎng)上取回相應(yīng)的價(jià)值,美元的價(jià)值基礎(chǔ)從此不再與黃金相聯(lián)系,而是取決于持有美元的人在世界(尤其是美國(guó)本土)市場(chǎng)上可以換取的實(shí)際商品、勞務(wù)和資產(chǎn)?，F(xiàn)在當(dāng)欠了一屁股債的美國(guó)政府出于安全考慮而在其自家的各種瓶瓶罐罐上貼上“非賣(mài)品”的標(biāo)簽(此舉激勵(lì)著其他各國(guó)政府也采取類(lèi)似的報(bào)復(fù)行為),那么美元所對(duì)應(yīng)的可交易資產(chǎn)便大大縮水,外國(guó)政府和私人愿意持有美元的邏輯前提便趨于消失,這將必然傷及美元的地位和美國(guó)經(jīng)濟(jì)。那么,假如放手允許外國(guó)政府和企業(yè)收購(gòu)美國(guó)資產(chǎn),那會(huì)如何呢?由于美國(guó)同外部世界在技術(shù)和人力資源要素密集度方面的顯著差異,外國(guó)的投資者樂(lè)于選擇具有先進(jìn)核心技術(shù)的企業(yè)進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)或者投資。但是這一市場(chǎng)運(yùn)行的自然趨勢(shì)同美國(guó)的安全考量產(chǎn)生直接矛盾,因?yàn)樗鼘⒓铀俸诵募夹g(shù)向外部世界的擴(kuò)散,而幾乎所有的先進(jìn)技術(shù)都可以或多或少地定義為“兩用技術(shù)”‘dual use technology①。

可見(jiàn),要想維持和拓展美元霸權(quán),就需要向外部開(kāi)放市場(chǎng)尤其是美國(guó)的資本和資產(chǎn)市場(chǎng);而要想維持和拓展美國(guó)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)從而保障美國(guó)的軍事霸權(quán),就必須限制或篩選外國(guó)資本對(duì)美國(guó)資產(chǎn)、技術(shù)和股權(quán)的收購(gòu)行為。一個(gè)要求開(kāi)放,一個(gè)卻要求封閉和控制,兩者在根本方向上出現(xiàn)了內(nèi)在悖論。正是美國(guó)在國(guó)際體系中的雙重角色(既是警察,又是銀行家)之間的內(nèi)在矛盾,才導(dǎo)致了我們?cè)谙挛膶⒁撌龅?美國(guó)國(guó)內(nèi)各種利益集團(tuán)、政府部門(mén)、思潮流派之間圍繞相關(guān)政策的主導(dǎo)權(quán)展開(kāi)了激烈的競(jìng)爭(zhēng)。

在美國(guó)國(guó)內(nèi)層面上,圍繞對(duì)待外部投資的政策問(wèn)題,我們可以看到相互競(jìng)爭(zhēng)性的利益、機(jī)構(gòu)和思想之間進(jìn)行著激烈的爭(zhēng)奪。受益于全球市場(chǎng)開(kāi)放進(jìn)程的美國(guó)產(chǎn)業(yè)、地區(qū)和階層,比如金融業(yè)和依賴全球市場(chǎng)的跨國(guó)公司,紛紛主張維持和擴(kuò)大美國(guó)市場(chǎng)的開(kāi)放性從而一方面鼓勵(lì)更多的資金流向美國(guó),另一方面鼓勵(lì)更多的國(guó)家和市場(chǎng)接受美國(guó)資本②。而那些全球化進(jìn)程中的失敗者以及受益于封閉型和對(duì)抗性的國(guó)際格局的部門(mén)和產(chǎn)業(yè),比如軍工、能源等行業(yè)和政府安全部門(mén),則傾向于主張謹(jǐn)慎對(duì)待資本的跨境流動(dòng)。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中一個(gè)重要命題在于,那些經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的失敗者在特定政治規(guī)則下卻未必是弱勢(shì),他們通過(guò)選票和輿論等政治資源來(lái)影響政府和民選代表的政策主張,其生存狀態(tài)也讓他們擁有更強(qiáng)的政治行動(dòng)意愿。于是,我們看到不同的利益群體通過(guò)不同的渠道去影響美國(guó)政府的不同部門(mén)和機(jī)構(gòu),并在此過(guò)程中使用著源于不同思想淵源的概念、話語(yǔ)和辯論邏輯。開(kāi)放還是保護(hù),便由一個(gè)技術(shù)問(wèn)題變成為一個(gè)政治問(wèn)題。

在2005年發(fā)生在卡耐基和平基金會(huì)的一場(chǎng)關(guān)于中海油收購(gòu)優(yōu)尼科的激烈辯論便集中地體現(xiàn)了美國(guó)政治生活中不同的利益、機(jī)構(gòu)和思想流派如何圍繞市場(chǎng)開(kāi)放—保護(hù)問(wèn)題展開(kāi)博弈。曾任美國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)顧問(wèn)和首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家的蓋保德(Albert Keidle)支持中海油在美國(guó)市場(chǎng)的投資行為,他批評(píng)投資保護(hù)主義者們的將中海油交易政治化的言論是在“毒化氣氛”。他使用的邏輯是典型的自由貿(mào)易論和貿(mào)易和平論:他認(rèn)為一個(gè)開(kāi)放的世界市場(chǎng)是美國(guó)的財(cái)富與領(lǐng)導(dǎo)力的源泉,而從美國(guó)的長(zhǎng)期和整體利益來(lái)看,否決此交易將是一種嚴(yán)重的錯(cuò)誤。因?yàn)樗蛑袊?guó)和世界其他大國(guó)發(fā)出一種與美國(guó)此前一貫論調(diào)明顯相反的政治信號(hào):世界是封閉而不是開(kāi)放的,外國(guó)人不能指望在關(guān)鍵性的問(wèn)題(比如能源供給)上依靠美國(guó)主導(dǎo)下的國(guó)際市場(chǎng)。其結(jié)果是,各個(gè)大國(guó)將不得不使用其權(quán)勢(shì)和武力來(lái)替自己劃出排他性的勢(shì)力范圍,以此確保自己資源的供給和商品與資本的輸出空間。這樣世界便倒退到19世紀(jì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的悲劇性時(shí)代,美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)下的和平與繁榮必然受到根本性的破壞。他的辯論對(duì)手,Carolyn Bartholomew女士,作為民主黨眾院領(lǐng)袖N(xiāo)ancy Pelosi 的長(zhǎng)期個(gè)人助理和眾議院的美中經(jīng)濟(jì)安全審查委員會(huì)主席,在這場(chǎng)辯論中代表了投資保護(hù)主義者的立場(chǎng),她主張否決中海油的收購(gòu)申請(qǐng),主要理由在于中海油是中國(guó)政府的資本觸角之一,該收購(gòu)帶有政府背景因而不是單純的市場(chǎng)行為。由于能源是個(gè)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè),所以假如允許中國(guó)政府的觸角伸向美國(guó)能源資源市場(chǎng),將危害美國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。

上述的雙層次博弈解讀從理論上向讀者揭示了美國(guó)投資保護(hù)主義生成發(fā)展的國(guó)際和國(guó)內(nèi)動(dòng)能。但是,更深入具體的理解必須來(lái)源于對(duì)現(xiàn)實(shí)案例的分析。下文我們就選取美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)CFIUS的形成發(fā)展和改革過(guò)程來(lái)進(jìn)一步闡述美國(guó)投資保護(hù)主義的發(fā)展。

二、案例分析:美國(guó)投資保護(hù)主義浪潮與CFIUS

美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)是一個(gè)美國(guó)政府部門(mén)間的委員會(huì),負(fù)責(zé)審查可能危害美國(guó)國(guó)家安全的外資并購(gòu)交易。1975年CFIUS成立至今已經(jīng)經(jīng)歷了三次改革,涉及其成員構(gòu)成、職責(zé)范圍與審查程序各個(gè)方面①。正是在一波波的投資保護(hù)主義的推動(dòng)下,CFIUS從無(wú)到有,又從一個(gè)松散的咨詢性的行政聯(lián)席會(huì)議演變?yōu)榭缭叫姓土⒎ㄏ到y(tǒng)的,美國(guó)資本和產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的守門(mén)人。

第一輪保護(hù)主義浪潮出現(xiàn)在20世紀(jì)70年代早期。由于越南戰(zhàn)爭(zhēng)的巨額軍費(fèi)支出,海外美元在歐洲等地迅速積累,當(dāng)時(shí)美國(guó)好幾家重要企業(yè)已經(jīng)落入歐洲人之手,引起美國(guó)前國(guó)務(wù)卿喬治?鮑爾(George Ball)等人的驚呼。與此同時(shí),阿拉伯產(chǎn)油國(guó)也在向美國(guó)大量投資,隨著他們?cè)诿蕾Y產(chǎn)規(guī)模的飛快增長(zhǎng),美國(guó)主流社會(huì)開(kāi)始擔(dān)憂其投資意圖,認(rèn)為這些投資是出于政治考慮而不是普通的商業(yè)利益,[1](P1)因此有可能威脅美國(guó)國(guó)家安全。在此背景下,1975年福特政府發(fā)布總統(tǒng)令,要求設(shè)立一個(gè)跨部委的外資委員會(huì)CFIUS,由財(cái)政部長(zhǎng)擔(dān)任CFIUS的主席,成員包括國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)和商務(wù)部長(zhǎng),其職責(zé)是“在行政框架下監(jiān)管外國(guó)在美直接投資或者股票投資,以及調(diào)控美國(guó)對(duì)外國(guó)投資政策執(zhí)行”②。翌年通過(guò)的《國(guó)際投資調(diào)查法案》(International Investment Survey Act of 1976)又為收集“外國(guó)投資信息”進(jìn)一步提供了法律基礎(chǔ)。在此后的十多年里,該委員會(huì)的運(yùn)作有以下三個(gè)特點(diǎn):(1)其主要功能在于調(diào)查與分析外國(guó)投資,而其審查和批準(zhǔn)功能并不明顯。(2)以財(cái)政部為實(shí)際牽頭方,其他部委僅僅是配合工作而已,內(nèi)部制度架構(gòu)比較簡(jiǎn)單。(3)在實(shí)踐中較少嚴(yán)格執(zhí)行審查法案③。

第二輪保護(hù)浪潮出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代末并延續(xù)到90年代初,由于里根政府掀起對(duì)蘇冷戰(zhàn)的新高潮,一系列戰(zhàn)略舉措和軍備競(jìng)賽耗資巨大,導(dǎo)致美元在海外積累出現(xiàn)一個(gè)新的高峰,而此次美元頭寸的主要持有國(guó)是日本。在此輪的貿(mào)易保護(hù)主義浪潮中,CFIUS的改革經(jīng)歷了1988年和1992年兩次法律修正案,分別因日本企業(yè)和中國(guó)企業(yè)的并購(gòu)引起。

1987年日本富士通公司意圖收購(gòu)Fairchild公司引發(fā)了美國(guó)國(guó)會(huì)的強(qiáng)烈反對(duì)。國(guó)會(huì)的舉動(dòng)部分是由于這起交易可能會(huì)使日本控制軍用電腦芯片,從而使美國(guó)國(guó)防工業(yè)在尖端科技產(chǎn)品上更加依賴于外國(guó)供應(yīng),部分也因?yàn)楫?dāng)時(shí)美日間失衡的貿(mào)易關(guān)系。富士通—Fairchild事件標(biāo)志著美國(guó)里根政府開(kāi)始為有關(guān)國(guó)家安全敏感行業(yè)的外國(guó)并購(gòu)制定阻礙性規(guī)則。在此背景下,1988年出臺(tái)的Exon睩lorio修正案④指出,對(duì)美國(guó)國(guó)家安全有潛在危害的外國(guó)投資需要受到審查,并且當(dāng)“總統(tǒng)有可靠證據(jù)表明外國(guó)控制將會(huì)損害美國(guó)國(guó)家安全”時(shí),總統(tǒng)可以阻止交易。里根將審查權(quán)賦予CFIUS,導(dǎo)致后者的功能和權(quán)力都出現(xiàn)重大改變:由一個(gè)只負(fù)責(zé)收集和分析外國(guó)在美投資信息的研究和辦事機(jī)構(gòu),轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)有權(quán)“對(duì)下審查、對(duì)上建議”的審查和決策輔助機(jī)構(gòu)。其權(quán)力增長(zhǎng)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是CFIUS審查權(quán)無(wú)時(shí)間限制;二是Exon睩lorio修正案并未對(duì)“國(guó)家安全”“外國(guó)控制”“可靠證據(jù)”等關(guān)鍵概念作出具體的定義,只是提供了一系列判斷標(biāo)準(zhǔn),從而給CFIUS留下很大的自由裁量權(quán)力。[3](P39-40)司法部、管理和預(yù)算辦公室在此次改革中加入到CFIUS中來(lái)。

1990年中國(guó)航空技術(shù)進(jìn)出口總公司收購(gòu)美國(guó)航空制造商MAMCO一案進(jìn)入了CFIUS審查程序。總統(tǒng)最終否決了該交易,理由是它可能會(huì)使中國(guó)公司繞過(guò)美國(guó)技術(shù)出口管制制度。此交易也推動(dòng)了1992年Byrd修正案的通過(guò),其中要求對(duì)“外國(guó)政府控制下企業(yè)”需嚴(yán)格審查。同年,CFIUS中加入了國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、國(guó)家安全委員會(huì)和科學(xué)技術(shù)政策辦公室,而美國(guó)國(guó)會(huì)下屬的審計(jì)總署也加入到其中。

第三輪投資保護(hù)主義則發(fā)生在最近四五年間,2001年以來(lái)的大規(guī)模反恐戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致巨大開(kāi)支,全球美元泡沫又起,而這回是中國(guó)和中東產(chǎn)油國(guó)政府持有了大多數(shù)海外美元。2005—2006年前后來(lái)自中國(guó)和中東國(guó)家的大額并購(gòu)①申請(qǐng)?jiān)僖淮我鹆斯娕c國(guó)會(huì)的強(qiáng)烈反應(yīng),關(guān)于投資自由主義和保護(hù)主義的辯論成為當(dāng)時(shí)美國(guó)政治生活中的最重要議題,國(guó)會(huì)成員先后提出20多項(xiàng)相關(guān)提案。與此同時(shí),美國(guó)審計(jì)總署(GAO)出具了一份影響重大的調(diào)查報(bào)告,其中指出了CFIUS運(yùn)作中存在的三大問(wèn)題②。2007年《外國(guó)投資與國(guó)家安全法案》(Foreign Investment and National Security Act,FINSA)在國(guó)會(huì)和白宮的共同支持之下獲得通過(guò)。翌年,審查規(guī)則作了相應(yīng)的更新,導(dǎo)致美國(guó)對(duì)外資交易的審查范圍更加寬泛③,審查過(guò)程更加漫長(zhǎng)復(fù)雜。

作為一個(gè)霸權(quán)國(guó)家,美國(guó)周期性地卷入戰(zhàn)爭(zhēng)或?qū)?由此而形成的巨額財(cái)務(wù)成本都通過(guò)向世界經(jīng)濟(jì)體系注入美元來(lái)轉(zhuǎn)移。其結(jié)果是,巨量的美元儲(chǔ)備先后在世界不同地區(qū)積累,先是在西歐和海灣國(guó)家,然后是在日本,如今是在中國(guó)和產(chǎn)油國(guó)。當(dāng)這些國(guó)家手中的美元試圖在美國(guó)本土資本或資產(chǎn)市場(chǎng)上“兌付”的時(shí)候,美國(guó)政府和國(guó)會(huì)就掀起投資保護(hù)主義的高潮,以國(guó)家安全的名義將各種重要企業(yè)和資產(chǎn)貼上非賣(mài)品的標(biāo)簽。若干影響重大的并購(gòu)申請(qǐng)推動(dòng)了歷次法案的出臺(tái),帶來(lái)CFIUS機(jī)構(gòu)和職權(quán)的改革,因此每次改革都有不同的針對(duì)對(duì)象,而每次改革的結(jié)果都使美國(guó)對(duì)外資并購(gòu)的審查和控制更加全面、復(fù)雜。其結(jié)果是,受審查的外資并購(gòu)交易越來(lái)越多。在數(shù)據(jù)之外更加重要的事實(shí)是:大量的潛在交易在CFIUS審查風(fēng)險(xiǎn)面前望而卻步,對(duì)于資源的全球性市場(chǎng)配置產(chǎn)生了較大程度的扭曲。

從CFIUS的機(jī)構(gòu)演變來(lái)看,有兩對(duì)矛盾非常值得關(guān)注。第一對(duì)矛盾是行政機(jī)構(gòu)之間的矛盾。國(guó)防部、司法部、國(guó)土安全部等部門(mén)主張將安全的重要性放在“招商引資”之前,[3]而財(cái)政部和商務(wù)部的立場(chǎng)則是推動(dòng)外國(guó)在美投資優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)安全考慮,他們希望推動(dòng)外國(guó)在美的投資,將行政審查維持在原來(lái)那種非正式的、寬松的、偶爾為之的狀態(tài),而不是將CFIUS武裝到牙齒,將外國(guó)投資者嚇跑。正是由于這種基本觀念和偏好,財(cái)政部在CFIUS的改革上采取比較消極的態(tài)度,期望阻止

改革②,維持美國(guó)市場(chǎng)的開(kāi)放性。然而國(guó)防部、司法部、國(guó)土安全部等對(duì)CFIUS的改革非常積極,它們強(qiáng)調(diào)CFIUS的調(diào)查時(shí)間太短,提起審查太少,無(wú)法查清交易中危害美國(guó)國(guó)家安全的潛在因素。經(jīng)濟(jì)部門(mén)同安全部門(mén)在國(guó)家利益輕重緩急次序的界定上存在明顯的差異,它們各自不同的機(jī)構(gòu)使命和部門(mén)利益決定了他們對(duì)CFIUS改革的不同態(tài)度。第二對(duì)矛盾是總統(tǒng)與國(guó)會(huì)之間的權(quán)力爭(zhēng)奪。1975年CFIUS的誕生是總統(tǒng)以行政命令的形式設(shè)立對(duì)外國(guó)投資監(jiān)督的機(jī)制,總統(tǒng)有最終決定權(quán)。1992年的Byrd修正案使國(guó)會(huì)通過(guò)審計(jì)署密切跟蹤C(jī)FIUS的進(jìn)展,而2007年FINSA的通過(guò),使CFIUS有了獨(dú)立完整的法律基礎(chǔ),也使審查過(guò)程更加公開(kāi)化與政治化,國(guó)會(huì)及其背后的各種利益集團(tuán)可以進(jìn)一步介入到審查過(guò)程中去。CFIUS的審查就不再是一個(gè)由財(cái)政部一家主導(dǎo)的單純行政過(guò)程,而是卷入了白宮、多個(gè)部委以及國(guó)會(huì)的復(fù)雜互動(dòng)的政治過(guò)程。

三、結(jié)論及對(duì)中國(guó)的啟示

通過(guò)上文的分析和案例研究,我們可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論:

首先,美國(guó)投資保護(hù)主義的起伏同外部美元過(guò)度積累后試圖并購(gòu)其企業(yè)緊密相關(guān),而海外美元的積累則往往是美國(guó)為自己的霸權(quán)戰(zhàn)爭(zhēng)融資的直接后果。正是由于這個(gè)原因,每一輪投資保護(hù)主義的興起都有著相對(duì)集中而明確的針對(duì)者,先是西歐工業(yè)國(guó),然后是日本,現(xiàn)在則主要針對(duì)中國(guó)和海灣地區(qū)擁有巨額外匯儲(chǔ)備的國(guó)家。

第二,美國(guó)一方面試圖維持一個(gè)開(kāi)放的世界市場(chǎng)從而維持和推進(jìn)其經(jīng)濟(jì)金融霸權(quán),另一方面又試圖限制技術(shù)擴(kuò)散從而確保其軍事優(yōu)勢(shì)和國(guó)家安全。兩者之間的矛盾使得美國(guó)的保護(hù)主義呈波浪式前進(jìn),2008—2009年正處于最新的一波高峰期。

第三,行政系統(tǒng)與立法系統(tǒng)之間,以及行政系統(tǒng)的不同部門(mén)之間對(duì)保護(hù)主義的問(wèn)題上存在明顯的態(tài)度差異。美國(guó)財(cái)政部樂(lè)于保持市場(chǎng)的開(kāi)放性,試圖讓安全審查對(duì)外資投資積極性的傷害盡可能最小化;但是他們的主張受到來(lái)自安全部門(mén)和國(guó)會(huì)的有力牽制。

上述研究結(jié)論對(duì)于中國(guó)的相關(guān)政策調(diào)整可提供若干啟示。首先,由于未來(lái)中國(guó)作為貿(mào)易盈余國(guó)和主要儲(chǔ)備國(guó)的角色維持較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期,我們將不得不長(zhǎng)期面對(duì)美國(guó)的投資保護(hù)主義和并購(gòu)安全審查,對(duì)此我們應(yīng)當(dāng)有充分的心理準(zhǔn)備。其次,中國(guó)應(yīng)當(dāng)把CFIUS改革和美國(guó)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)(而不僅僅是商品和服務(wù)市場(chǎng))的開(kāi)放性納入中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中,因?yàn)樗鼘?duì)于中國(guó)在儲(chǔ)備資產(chǎn)保值增值方面的利益意義重大。美國(guó)CFIUS審查過(guò)程對(duì)中國(guó)企業(yè)的國(guó)有背景的神經(jīng)質(zhì)的擔(dān)憂和拒斥,我們應(yīng)當(dāng)坦率指出其荒唐,因?yàn)檫@本質(zhì)上是一種沒(méi)有道理的政治偏見(jiàn),并在實(shí)際上構(gòu)成對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)和政府的單邊制裁和懲罰。再次,在雙方的談判中,如果有可能,我們應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)鼓勵(lì)美國(guó)財(cái)政部和商務(wù)部發(fā)揮其影響力,并盡可能使軍方和國(guó)會(huì)在雙邊投資問(wèn)題上的影響力最小化。最后,中國(guó)也應(yīng)借鑒美國(guó)的CFIUS運(yùn)作經(jīng)驗(yàn),成立至少包括發(fā)改委、商務(wù)部、外交部、國(guó)防部、安全部在內(nèi)的跨部位聯(lián)合委員會(huì),對(duì)重大外資并購(gòu)和外資在中國(guó)各種市場(chǎng)上的現(xiàn)有地位進(jìn)行必要的審查,將國(guó)家安全和反壟斷、環(huán)保、安全生產(chǎn)、消費(fèi)者權(quán)益等各種考量納入到統(tǒng)一的框架中,避免政出多門(mén)。更應(yīng)通過(guò)立法來(lái)使這種安全審查有法可依,并在立法中為行政的相應(yīng)而動(dòng)預(yù)留下足夠的空間。當(dāng)然,中方的長(zhǎng)期利益還是在塑造一個(gè)充分開(kāi)放的全球市場(chǎng),但是通過(guò)設(shè)立類(lèi)似的安全審查機(jī)制至少可以利用我們自身的市場(chǎng)來(lái)?yè)Q取對(duì)他國(guó)保護(hù)主義的反制和約束。

參考文獻(xiàn):

[1] James K Jackson Foreign Investment, CFIUS and Homeland Security: An Overview[R] CRS Report for Congress,Updated April 17, 2008

[2] Edward M Graham, David M Marchick US National Security and Foreign Direct Investment[M]Washington DC:PIIE,2006

[3] William Hawkins Defense Industry Protection[N]The Washington Times,October 23, 2005

An International Political and Economic Analysis of the AmericanInvestment Protectionism: A Case Study of CFIUS Reform

DI Dong瞫heng, XIA Qing

(School of International Studies, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

[Key words] investment protectionism, CFIUS, Sino睻S economic Relation

[Abstract] Based on a Dual level Bargain analysis, this paper examines the roots, both international and domestical,of the investment protectionism in US On international level, US餾 dual roles as “World Policeman” and “World Banker” are incompatible with each other, especially during her relative declining period, which results in the competition on the “open瞤rotection” policy between different interest groups, governmental institutions and theoretical approaches on the domestic level A case study on the evolvement of CFIUS since 1975 provides detailed explanation on how the investment protection impulses paved its way in US domestic politics We argues that China should put the investment protectionism and the CFIUS review standards on Chinese deals into the agenda of the bilateral strategic and economic dialogue so that we could achieve a more balanced and sustainable China睻S relationship In the dialogue on the protectionism issue, China may find common ground from Treasury department of US and should mitigate the influence from Pentagon and house

[責(zé)任編輯 劉蔚然]

注:

①關(guān)于投資保護(hù)主義作深度分析的學(xué)術(shù)論文主要出現(xiàn)在90年代,Simon Reich在其‘Manufacturing Investment: National Variations in the Contribution of Foreign Direct Investors to the US Manufacturing Base in the 1990s(Review of International Political Economy, Vol 3, No 1, Spring 1996, pp 27-64)中對(duì)外資進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)的國(guó)別因素進(jìn)行了分析;Robin Gaster 的論文Protectionism with Purpose: Guiding Foreign Investment(Foreign Policy, No 88, Fall 1992, pp 91-106)探討了一種疏堵結(jié)合、開(kāi)放與保護(hù)平衡的外資政策。Stanley D Nollen等人的論文Free Trade, Fair Trade, Strategic Trade, and Protectionism in the US Congress, 1987-88(International Organization, Vol 48, No 3,1994, pp 491-525)選取了特定年份分析了美國(guó)國(guó)會(huì)內(nèi)部保護(hù)主義的政治生態(tài),而其選取的1988年恰巧是本文將要提到的第一次CFIUS改革的重要時(shí)刻;另有兩篇論文分析保護(hù)主義抬頭的時(shí)機(jī)問(wèn)題,William R Thompson的Growth Waves, Systemic Openness, and Protectionism(International Organization, Vol 46, No 2,1992, pp491-525)及Rafael Reuveny的The Timing of Protectionism(Review of International Political Economy, Vol 4, No 1, 1997, pp 179-213)

①之所以選擇CFIUS的形成與改革作為重點(diǎn)案例分析對(duì)象,是因?yàn)樗仁峭顿Y保護(hù)主義的反映,又是投資保護(hù)主義發(fā)揮作用的關(guān)鍵途徑。

②]兩者的相互支持和匹配之處體現(xiàn)在:一方面美元霸權(quán)可以將大量的軍事開(kāi)支所導(dǎo)致的赤字轉(zhuǎn)嫁到全球政府和市場(chǎng)中去;另一方面,美國(guó)在關(guān)鍵地區(qū)(因原油出口而獲得財(cái)富的中東產(chǎn)油區(qū)和擁有大量工業(yè)順差的東亞)的軍事主導(dǎo)地位確保了美元作為最終支付手段和儲(chǔ)值手段的可信度。

①事實(shí)上,無(wú)論是在美國(guó)還是在近現(xiàn)代的歐洲歷史上,重大技術(shù)突破都首先發(fā)生在軍事技術(shù)領(lǐng)域,然后才拓展運(yùn)用到民用領(lǐng)域。這就解釋了為什么幾乎所有先進(jìn)技術(shù)都帶有軍事和安全含義。

②]資本與資金的差異在于:當(dāng)且僅當(dāng)與人力資源、技術(shù)、市場(chǎng)渠道等要素結(jié)合起來(lái)從而產(chǎn)生出一定回報(bào)期望的時(shí)候,資金才轉(zhuǎn)化為資本。美國(guó)擁有高科技和經(jīng)營(yíng)管理等要素方面的明顯優(yōu)勢(shì),當(dāng)資金(期望收益為美國(guó)國(guó)債長(zhǎng)期利率或略高)從世界各地流向美國(guó)后,與美國(guó)的技術(shù)、管理和營(yíng)銷(xiāo)等要素相結(jié)合,轉(zhuǎn)化為資本或商品投射到世界各地,為美國(guó)政府和企業(yè)賺取超額利潤(rùn)。由此,全球資金和資本流動(dòng)的過(guò)程如同一個(gè)噴泉池中的循環(huán)水一般,流向位于中央的美國(guó)的是資金,而由它投射出來(lái)的是資本,跨國(guó)公司則成為噴嘴。對(duì)于中美之間這種資金—資本的噴泉循環(huán),原中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)吳曉靈女士曾在一次演講中估計(jì)每年它讓中國(guó)向美國(guó)輸送高達(dá)800億美元的純利。

①每一次都是根據(jù)相關(guān)法律的通過(guò)或者修改來(lái)實(shí)現(xiàn)的。它們分別是1975年第11858號(hào)總統(tǒng)行政令,《1988年綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法》(Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988)中的Exon睩lorio修正案、1993年Byrd修正案以及2007年的《外國(guó)投資與國(guó)家安全法案》。

②]CFIUS當(dāng)時(shí)的具體職責(zé)包括(1)分析外國(guó)在美投資的發(fā)展趨勢(shì);(2)為外國(guó)在美投資提供引導(dǎo)與咨詢;(3)當(dāng)判斷外資可能不利于美國(guó)時(shí)審查之;(4)為與外資相關(guān)的法律、規(guī)章提供建議。詳見(jiàn)Executive Order 11858 (6), May 7, 1975, 40 FR 20263

③比如20世紀(jì)70年代,CFIUS只召開(kāi)過(guò)10次會(huì)議,以至當(dāng)時(shí)的國(guó)會(huì)認(rèn)為它沒(méi)有能力對(duì)美國(guó)的外資問(wèn)題作出正確回應(yīng)。

④Exon睩lorio修正案是《1988年綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法》(Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988)中的一個(gè)條款。

①最轟動(dòng)的是中海油收購(gòu)優(yōu)尼科和迪拜環(huán)球港務(wù)收購(gòu)案。

②]GAO認(rèn)為:首先,財(cái)政部牽頭的CFIUS對(duì)國(guó)家安全威脅的理解過(guò)于狹隘;其次,CFIUS一直都不愿意對(duì)交易開(kāi)啟45天調(diào)查,因?yàn)樨?cái)政部希望避免因正式調(diào)查而影響交易;第三,審查周期太短,國(guó)防部官員常常抱怨無(wú)法完成應(yīng)有的分析,為趕財(cái)政部的時(shí)間進(jìn)度,他們只有3-10天的時(shí)間來(lái)分析收購(gòu)案。

③Exon睩lorio修正案要求考慮的因素有:(1)國(guó)防生產(chǎn)本土化;(2)本國(guó)國(guó)防工業(yè)產(chǎn)能的規(guī)模和質(zhì)量;(3)外國(guó)公民對(duì)美國(guó)國(guó)防經(jīng)濟(jì)的控制力;(4)是否可能導(dǎo)致核生化擴(kuò)散;(5)是否影響美國(guó)軍事技術(shù)優(yōu)勢(shì)。而FINSA在此基礎(chǔ)上增加了另外6個(gè)因素,比如反擴(kuò)散、對(duì)美國(guó)關(guān)鍵科技和基礎(chǔ)設(shè)施的影響等等。

①?gòu)膱D中的波動(dòng)趨勢(shì)來(lái)看,2000年前后和最近數(shù)年的兩次峰值相對(duì)與1990年前后的高峰而言還是比較溫和的。不同峰值期對(duì)應(yīng)的重點(diǎn)防范國(guó)家是不同的:作為美國(guó)盟友,日本的企業(yè)敢于在1990年前后面對(duì)安全審查提起收購(gòu),所以審查數(shù)高達(dá)每年200多例;而近年來(lái)的峰值中,許多中國(guó)和中東資本早在審查帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)之前卻步,所以其收購(gòu)意愿表現(xiàn)不到本圖的數(shù)值中來(lái),與之相應(yīng)的美國(guó)保護(hù)主義情緒也并不與數(shù)值精確對(duì)應(yīng)。

②]財(cái)政部拒絕派人出席2005年10月6日國(guó)會(huì)推動(dòng)CFIUS改革的聽(tīng)證會(huì),也是財(cái)政部對(duì)美國(guó)審計(jì)總署2005年CFIUS調(diào)查報(bào)告與改革建議持反對(duì)態(tài)度。財(cái)政部認(rèn)為,CFIUS盡管不完美,但其運(yùn)行良好,在開(kāi)放和保護(hù)問(wèn)題上是平衡的,所以不必進(jìn)一步改革。而即便完全禁止外資流入,也不能堵住兩用技術(shù)的擴(kuò)散和流失,所以高筑保護(hù)主義之墻只能損害自己利益,卻于國(guó)家安全無(wú)補(bǔ)。