張楊波

本文是作者博士學(xué)位論文《住房獲得與地方認(rèn)同——基于廣州市新移民的經(jīng)驗(yàn)研究》其中的一個(gè)章節(jié),有部分內(nèi)容做了修改,筆者在寫作的過程中得到了導(dǎo)師王寧教授的悉心指導(dǎo);本文曾在2009年中國(guó)社會(huì)學(xué)年會(huì)(西安)“移民與社會(huì)發(fā)展論壇”論壇上宣讀,陳紹軍教授、許佳君教授、朱秀杰博士對(duì)文章提出了寶貴建議,在此一并致謝!文責(zé)自負(fù)。

基金項(xiàng)目:本項(xiàng)研究得到中山大學(xué)二期“985工程”、“公共管理與社會(huì)發(fā)展”哲學(xué)社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新研究基地“市場(chǎng)轉(zhuǎn)型與住房不平等”項(xiàng)目的資助。)

內(nèi)容提要 本文運(yùn)用政策文獻(xiàn)分析法,對(duì)20世紀(jì)50年代中期到現(xiàn)在的移民政策變遷進(jìn)行了歷史分析。文章認(rèn)為,我國(guó)政府確立的移民政策和不同時(shí)期兩級(jí)政府確立的財(cái)稅制度以及企業(yè)與政府間的關(guān)系有密切聯(lián)系。伴隨市場(chǎng)改革的進(jìn)行,企業(yè)要求勞動(dòng)力自由流動(dòng)的市場(chǎng)邏輯正在弱化原先的戶籍制度,競(jìng)爭(zhēng)式地方政府所采取的選擇性移民政策則在塑造新的地方身份秩序。市場(chǎng)改革前,城市福利房的獲得與城市居民身份資格有關(guān);市場(chǎng)改革后,城市商品房成為外來移民獲得本地戶籍的重要條件。住房部分產(chǎn)權(quán)(使用權(quán))向住房全部產(chǎn)權(quán)(所有權(quán))的轉(zhuǎn)變意味著,住房從再分配制度下政府對(duì)社會(huì)成員的政治控制功能,轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)制度下地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能。

關(guān)鍵詞 地方身份秩序 住房獲得 住房產(chǎn)權(quán) 選擇性 競(jìng)爭(zhēng)式地方政府

〔中圖分類號(hào)〕C911 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X(2009)06-0153-08

一、問題的緣起

關(guān)于社會(huì)秩序論題的思考在社會(huì)學(xué)研究中占據(jù)重要地位,本文討論的是地方身份秩序,它指的是政府對(duì)社會(huì)成員關(guān)于自身地方歸屬的正式制度與政策安排。我國(guó)政府自1958年頒布的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》和與此條例相配套的糧油供給制度和城鄉(xiāng)土地制度等共同促成了城鄉(xiāng)二元地方身份秩序的形成。

然而,我國(guó)政府自20世紀(jì)70年代末推行的市場(chǎng)改革和80年代初推行的兩級(jí)政府之間的財(cái)稅制度改革,對(duì)原有城鄉(xiāng)二元地方身份秩序產(chǎn)生了很大影響。在市場(chǎng)改革過程中,企業(yè)遵循勞動(dòng)力自由流動(dòng)的市場(chǎng)邏輯正在沖擊、弱化甚至重新塑造社會(huì)成員的地方身份秩序;兩級(jí)稅制的改革促成了大量競(jìng)爭(zhēng)式地方政府的出現(xiàn),地方政府為提高本地競(jìng)爭(zhēng)力的政治邏輯也在改變著原先的地方身份秩序。簡(jiǎn)言之,新中國(guó)自1958年確立的戶籍制度關(guān)于戶籍制度的研究吸引了眾多學(xué)者,既有對(duì)這種制度的詳細(xì)介紹(張慶五1987),也有從控制與社會(huì)差別角度來看待戶籍制度的歷史演變(陸益龍2003)以及戶籍制度改革的現(xiàn)狀與反思(丁水木1992;殷志靜等1996;殷淑燕2000;陸益龍2002)。)在當(dāng)代市場(chǎng)邏輯與政治邏輯雙重條件下正發(fā)生著變化。與此同時(shí),在再分配體制下,城市居民身份是獲得部分產(chǎn)權(quán)的住房(使用權(quán)和部分收益權(quán))的前提;在市場(chǎng)體制下,城市居民身份在某種程度上反而由全部產(chǎn)權(quán)的住房(住房使用權(quán)、所有權(quán)和控制權(quán))來確認(rèn),這個(gè)變化意味著住房由再分配體制下中央政府和地方政府的對(duì)社會(huì)成員的政治控制功能,逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)體制下地方政府謀取經(jīng)濟(jì)利益增長(zhǎng)的功能。

我國(guó)政府自1958年確立的戶籍政策發(fā)生了哪些變化,這些變化受到哪些因素的影響,這些變化又會(huì)導(dǎo)致哪些方面的社會(huì)后果。本文內(nèi)容分為三個(gè)部分。首先,作者將關(guān)注在市場(chǎng)改革之前,兩級(jí)政府確立的“統(tǒng)收統(tǒng)撥”財(cái)稅制度和政府與企業(yè)之間的再分配制度與城鄉(xiāng)居民地方身份秩序形成的聯(lián)系,同時(shí)還會(huì)討論這種地方身份秩序與住房獲得之間的關(guān)系。其次,文章將考察市場(chǎng)改革之后,企業(yè)遵循的市場(chǎng)邏輯如何弱化、瓦解原先戶籍制度確立下的地方身份秩序,而地方政府提高本地競(jìng)爭(zhēng)力的政治邏輯又是如何強(qiáng)化戶籍制度。住房獲得的變化(從福利住房的使用權(quán)到商品房的所有權(quán))又是怎樣從政治控制功能轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能。文章結(jié)尾將對(duì)全文內(nèi)容進(jìn)行總結(jié),并對(duì)未來的研究領(lǐng)域提出新的論題。

二、戶籍控制、福利分房與福利式政府

我國(guó)城鄉(xiāng)二元地方身份秩序的正式形成,始自1958年國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》,條例規(guī)定農(nóng)村居民到城市除非有城市招工或招生證明,或者有城市戶口登記機(jī)關(guān)的允許遷入證明,否則不準(zhǔn)遷入,戶籍制度確立了城鄉(xiāng)居民在社會(huì)福利、工作機(jī)會(huì)等方面的具體差別。

(一)戶籍制度的產(chǎn)生與影響:因果分析還是功能分析

關(guān)于戶籍制度的緣起、維持和發(fā)展,筆者把現(xiàn)有觀點(diǎn)概括為經(jīng)濟(jì)學(xué)范式和政治社會(huì)學(xué)范式。經(jīng)濟(jì)學(xué)范式又包括計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制范式、“趕超戰(zhàn)略”的制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)范式(林毅夫)和“軍需經(jīng)濟(jì)”的生存經(jīng)濟(jì)學(xué)范式(許建明2004);政治社會(huì)學(xué)范式則關(guān)注國(guó)家政權(quán)建設(shè)過程中社會(huì)成員身份歸屬的問題(張靜2001)。

本文的立場(chǎng)是,新中國(guó)第一代領(lǐng)導(dǎo)人既要面對(duì)當(dāng)時(shí)緊張的國(guó)際環(huán)境求生存,又要根據(jù)自身的國(guó)情加快建立初步的工業(yè)化體系,求生存或謀發(fā)展的共同前提都是要優(yōu)先發(fā)展工業(yè)。新中國(guó)既不能通過掠奪發(fā)展中國(guó)家來獲得原始資本也沒有足夠的國(guó)際支援,(注:蘇聯(lián)政府在1956年撤除對(duì)華投資,鑒于冷戰(zhàn)意識(shí)形態(tài)的籠罩,中國(guó)政府無法從西方資本主義國(guó)家那里獲得更多的外資,但許建明指出中國(guó)政府擔(dān)心外資沖擊本國(guó)的“軍需經(jīng)濟(jì)”,因此寧可付高額利息借外債也不直接引入外資(許建明2004)。)于是選擇積累國(guó)內(nèi)資源成為當(dāng)時(shí)的主要策略。在正式討論前,作者先要對(duì)戶籍制度的緣起做因果分析,對(duì)戶籍制度的維持做功能分析。(注:涂爾干(2000)指出社會(huì)分工的比較優(yōu)勢(shì)使效率提高是其功能,而社會(huì)分工的原因則是由于人口密度增加。)

關(guān)于戶籍制度產(chǎn)生的原因,金觀濤、劉青峰(1992)指出,新中國(guó)在農(nóng)村進(jìn)行的土地改革瓦解了傳統(tǒng)農(nóng)村的地主階層和鄉(xiāng)紳階層,這種改革同時(shí)也斷絕了農(nóng)村向城市提供商品糧的可能,因?yàn)榇罅糠稚⒌男∞r(nóng)經(jīng)濟(jì)并無能力或意愿為城市提供商品糧,城市商品糧的緊缺導(dǎo)致政府最終頒布糧食“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策(金觀濤、劉青峰1992)。“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策既要保證糧食供給又要保證糧食分配,伴隨后來農(nóng)村人民公社化的推進(jìn),戶籍制度成為當(dāng)時(shí)中國(guó)政府對(duì)社會(huì)成員地方身份安排的最終選擇(金觀濤、劉青峰1992)。但是,戶籍制度的維持和強(qiáng)化

和后來工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略有密切關(guān)系,政府通過確立城鄉(xiāng)二元地方身份秩序?yàn)楣I(yè)化戰(zhàn)略提供必要的原始積累。在城市,政府通過單位組織給成員提供工作機(jī)會(huì)和各種福利資源來獲得政權(quán)的合法性,同時(shí)壓低工資縮減私人消費(fèi)品的比例來為工業(yè)發(fā)展提供積累(王寧2007);在農(nóng)村,政府通過“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策變相壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和抬高工業(yè)品價(jià)格來為工業(yè)化發(fā)展提供“隱性”資本積累,而農(nóng)業(yè)稅則是農(nóng)業(yè)為工業(yè)發(fā)展提供的“顯性”積累。

(二)戶籍制度的確立與城鄉(xiāng)居民地方身份秩序的形成

戶籍制度確立下的城鄉(xiāng)地方身份秩序?yàn)楫?dāng)時(shí)政府推行“趕超戰(zhàn)略”政策提供了制度保障(經(jīng)濟(jì)學(xué)范式),但它同時(shí)也是國(guó)家政權(quán)建設(shè)擴(kuò)張下對(duì)社會(huì)成員新型地方身份秩序的重新安排(政治社會(huì)學(xué)范式)。另外,新中國(guó)在農(nóng)村推行的土地改革有兩個(gè)貢獻(xiàn),一是為農(nóng)民支持新政權(quán)提供了合法性源泉,二是通過瓦解傳統(tǒng)地主階層進(jìn)而為農(nóng)民確立新型地方身份秩序提供了制度前提,這個(gè)過程由此確立了農(nóng)民對(duì)中央一級(jí)政權(quán)的接納與認(rèn)可。(注:傳統(tǒng)中國(guó)行政管理只達(dá)縣級(jí),鄉(xiāng)村一級(jí)管理屬于傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳階層勢(shì)力范圍。本文探討的主要是新中國(guó)自1949年后確立的地方身份秩序論題,有人指出這種國(guó)家制度建設(shè)并未徹底根除宗族組織觀念和領(lǐng)袖權(quán),傳統(tǒng)宗族權(quán)力結(jié)構(gòu)中的精英分子成為新制度下的領(lǐng)袖,國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系是具有意識(shí)形態(tài)色彩的現(xiàn)代社會(huì)契約(王朔柏、陳意新2004)。)可以說,當(dāng)時(shí)的戶籍制度帶有較強(qiáng)的國(guó)家主義和意識(shí)形態(tài)色彩,農(nóng)村居民要變?yōu)槌鞘芯用裰挥猩龑W(xué)、招工和參軍幾個(gè)渠道,見圖1。

以當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)制度為例,企業(yè)使用勞動(dòng)力遵循的是政府再分配邏輯。再分配體制下企業(yè)的預(yù)算軟約束容易使企業(yè)通過招收勞動(dòng)力來擴(kuò)張規(guī)模,而市場(chǎng)體制下企業(yè)的預(yù)算硬約束讓企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需求和自身情況來招收勞動(dòng)者。改革前,勞動(dòng)力使用、調(diào)撥、分配和管理權(quán)限受到中央政府的有效約束,這種勞動(dòng)用工制度是和當(dāng)時(shí)糧油供給和各種社會(huì)福利品供給制度密切相關(guān)的?！皬?955年到1957年,新中國(guó)形成了這樣的勞動(dòng)制度:國(guó)家對(duì)每年新成長(zhǎng)的勞動(dòng)力承擔(dān)起安排就業(yè)的義務(wù),用統(tǒng)一招收的方式將他們分配到企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)中;對(duì)于由國(guó)家安排就業(yè)的人員,企業(yè)當(dāng)局不得隨意辭退,成為固定工后來它被稱作‘統(tǒng)包統(tǒng)配的勞動(dòng)制度”(路風(fēng)1993:74)。除此之外,我國(guó)政府自20世紀(jì)50年代后期推行的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策從最初的糧食管理到和城市居民日常生活相關(guān)的各種生活資料,票證成為政府干預(yù)居民消費(fèi)生活的重要手段。政府在城市推行的手工業(yè)、工業(yè)的社會(huì)主義改造使得企業(yè)、市場(chǎng)最終在政府的控制之下。政府通過以上諸多制度政策的合力為戶籍制度的實(shí)施、維持和強(qiáng)化提供了保障。

說明:

1痹俜峙涮逯葡碌幕Ъ制度按照社會(huì)成員的出生身份來確認(rèn)其為城市居民或農(nóng)村居民,這被稱為戶籍身份的先賦地位;而農(nóng)村居民后天通過升學(xué)、招工和參軍等有限途徑把農(nóng)業(yè)戶籍改變?yōu)榉寝r(nóng)戶籍,這被稱為戶籍身份的后天自致地位。

2貝寮確立下的農(nóng)村居民指的是市場(chǎng)化過程中部分富裕農(nóng)村為限制外地居民加入本村來分享紅利和社會(huì)福利等而設(shè)置的農(nóng)村戶籍制度。

(三)兩級(jí)財(cái)稅制度:福利分房與福利式政府

市場(chǎng)改革之前是社會(huì)主義公有制和計(jì)劃體制的統(tǒng)制經(jīng)濟(jì),稅收方面是中央政府高度集權(quán)而地方政府部分分權(quán)的“統(tǒng)收統(tǒng)撥”的財(cái)稅制度。中央政府在建國(guó)之后確立這種稅收體制主要考慮到當(dāng)時(shí)的國(guó)情,(注:毛澤東關(guān)于中央地方分權(quán)的觀點(diǎn):1,基本前提是鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),放權(quán)不能危及中央領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威;2,關(guān)心的是中國(guó)實(shí)際面臨的問題;3,拒絕將這種分權(quán)制度化;4,按照事務(wù)類型(工業(yè)、農(nóng)業(yè)和商業(yè))來分權(quán),試圖在各級(jí)政府間統(tǒng)一分權(quán)和協(xié)作(蘇力2004)。)這種兩級(jí)財(cái)政體制有兩個(gè)特點(diǎn):1閉府預(yù)算收入高度依賴于國(guó)有企業(yè)上繳的利潤(rùn)和稅收;2輩普體制高度集權(quán),財(cái)政部負(fù)責(zé)統(tǒng)一財(cái)政預(yù)算編制并批準(zhǔn)省級(jí)政府收支計(jì)劃并下達(dá)轉(zhuǎn)移支付額度(張閆龍2006:40~41)。然而,這種財(cái)稅體制割裂了地方財(cái)政收入和財(cái)政支出之間的關(guān)系,導(dǎo)致了地方財(cái)政軟預(yù)算軟約束問題(注:這種預(yù)算軟約束的特點(diǎn)如下:1,企業(yè)不受預(yù)算約束的經(jīng)濟(jì)行為扭曲了價(jià)格機(jī)制在資源配置中的作用,造成了生產(chǎn)效率的損失;2,企業(yè)突破預(yù)算行為的對(duì)象只有某幾個(gè)上一級(jí)部門,而上級(jí)部門資源有限且還要面對(duì)其他下級(jí)部門索取,預(yù)算軟化有一定限度(周雪光2005:141)。)的產(chǎn)生;難以調(diào)動(dòng)地方理財(cái)和管理企業(yè)的積極性;地方政府接受上級(jí)指令提供必要公共服務(wù)代理人(張閆龍2006:40~41)。

市場(chǎng)改革前,兩級(jí)政府確立的“統(tǒng)收統(tǒng)撥”財(cái)稅制度和政府控制企業(yè)的再分配制度,與戶籍制度確立的城鄉(xiāng)二元地方身份秩序維持與強(qiáng)化關(guān)系密切。在當(dāng)時(shí),人們改變自我地方身份資格遵循的是再分配邏輯和政治控制邏輯,而這種身份又是人們獲取各種消費(fèi)品尤其是福利房的重要條件。再分配邏輯指人們要改變自己的地方身份資格就需要遵從中央政府集中統(tǒng)一調(diào)配,政治控制邏輯則指社會(huì)成員改變地方身份則要滿足意識(shí)形態(tài)的要求,雙重邏輯都是在中央政府集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下由地方政府來實(shí)施。地方政府通過為城市居民提供福利房為政治控制提供了重要保障,住房部分產(chǎn)權(quán)使得住房作為商品屬性的一面被完全抹殺。

三、戶籍弱化、貨幣買房與競(jìng)爭(zhēng)式地方政府

我國(guó)政府自20世紀(jì)70年代末推行的市場(chǎng)改革有兩個(gè)變化:一是中央政府與地方政府財(cái)政稅收制度的變化,即改革之前的中央政府集權(quán)的“統(tǒng)收統(tǒng)撥”財(cái)政制度,改革中期的中央政府與地方政府之間確立的“財(cái)政包干”制度和1994年之后兩級(jí)政府推行的“分稅制”改革,兩級(jí)政府稅制改革從集權(quán)到分權(quán)再到集權(quán);二是政府與企業(yè)關(guān)系的變化,即從政府直接控制企業(yè)的再分配制度到企業(yè)逐步脫離政府控制的市場(chǎng)制度,這種變化使得地方身份秩序的確立從最先政府控制社會(huì)成員的再分配邏輯轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)要求勞動(dòng)力自由流動(dòng)的市場(chǎng)邏輯。按照這兩個(gè)變化,可以構(gòu)造出四種類型,見圖2。本小節(jié)在這里將以競(jìng)爭(zhēng)式地方政府為切入點(diǎn),討論戶籍弱化與住房獲得之間的關(guān)系。

說明:

1鋇胤椒秩ㄓ脛醒爰權(quán)是以兩級(jí)政府在財(cái)稅制度方面來講,從統(tǒng)收統(tǒng)撥轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政包干再到1994年之后的分稅制。兩級(jí)政府之間的稅收關(guān)系成為主要影響當(dāng)前很多地方政府制訂外來移民政策的因素。

2痹俜峙瀆嘸與市場(chǎng)邏輯指企業(yè)與政府之間的關(guān)系,兩種邏輯的根本區(qū)別在于企業(yè)產(chǎn)權(quán)的歸屬。再分配邏輯指企業(yè)由政府直接控制,因此企業(yè)的用人制度受到再分配邏輯的直接控制,而市場(chǎng)邏輯則指企業(yè)成為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,企業(yè)用人制度遵循利潤(rùn)最大化邏輯。

3輩普包干稅收制度包含分權(quán)再分配與分權(quán)市場(chǎng)兩個(gè)方面,前者指的是由地方政府控制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或國(guó)有企業(yè),而后者指的是不被地方政府控制的私營(yíng)、三資企業(yè)等。

(一)市場(chǎng)改革兩個(gè)變化的后果:競(jìng)爭(zhēng)式地方政府的顯現(xiàn)

企業(yè)與政府之間的關(guān)系根據(jù)所有權(quán)(收益權(quán))和使用權(quán)(控制權(quán))可以把經(jīng)濟(jì)模式劃分為四種類型:統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)(所有權(quán)和控制權(quán)都在國(guó)家手中);典型資本主義(所有權(quán)和使用權(quán)在私人手中);市場(chǎng)社會(huì)主義(所有權(quán)在國(guó)家手中,控制權(quán)在經(jīng)營(yíng)者手中);國(guó)家資本主義(所有權(quán)在私人手中,控制權(quán)在國(guó)家手中)(吳玉山1999:179—180)。他從產(chǎn)權(quán)功能角度指出,私有化的最大功能在于企業(yè)自負(fù)盈虧(硬化預(yù)算),如果產(chǎn)權(quán)在名義上沒有完全私有,但卻達(dá)到了硬化預(yù)算,這是實(shí)質(zhì)上的私有化(吳玉山1999:186—187)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在20世紀(jì)90年代中期之后在原先私有化基礎(chǔ)上逐漸走向市場(chǎng)化,一部分國(guó)有中小企業(yè)在市場(chǎng)化基礎(chǔ)上實(shí)行了私有化戰(zhàn)略,這兩類企業(yè)在逐步掌握控制權(quán)和所有權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)行硬化預(yù)算,加上三資企業(yè)和各種私營(yíng)企業(yè),這些企業(yè)在獲取利潤(rùn)的情況下盡可能降低勞動(dòng)力的成本,這種市場(chǎng)邏輯將會(huì)逐步弱化原先戶籍制度確立下的城鄉(xiāng)地方身份秩序,糧油供給制度(注:糧食購銷體制從統(tǒng)購統(tǒng)銷轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化經(jīng)營(yíng)有三種方式:壓縮定購定銷和擴(kuò)大代購議銷,糧食提價(jià)和收入補(bǔ)貼,糧票買賣及其價(jià)格變化(張曙光1995:10—14)。)等各種必需品供給的市場(chǎng)化改革也為外來移民在城市定居提供了條件。

從市場(chǎng)改革到1994年期間,地方政府和中央政府確立的是“分灶吃飯”的財(cái)政體制,這種改革有兩個(gè)特點(diǎn):1卑死上解基數(shù),超收多留,由于各省情況差別比較大,中央對(duì)不同下轄財(cái)政單位有不同包干辦法;2卑湊掌笠盜ナ艄叵禱分企業(yè)所得稅,按照屬地征收原則劃分流轉(zhuǎn)稅,這就使得工商企業(yè)稅收與地方財(cái)政關(guān)系緊密(周飛舟2006)。中央政府自20世紀(jì)80年代中葉開展的“分灶吃飯”財(cái)政包干體制導(dǎo)致以下后果:1鋇胤驕濟(jì)發(fā)展迅速但也逐漸形成“諸侯經(jīng)濟(jì)”;2鋇胤講普增長(zhǎng)速度快但中央增長(zhǎng)速度緩慢;3備骷墩府按照企業(yè)隸屬關(guān)系征稅,地方企業(yè)沒有活力但也不會(huì)破產(chǎn);4鋇胤秸府對(duì)組織財(cái)政收入不積極卻把精力花費(fèi)在收費(fèi)攤派方面(周飛舟2007:52)。這種稅收制度使中央政府汲取稅收能力嚴(yán)重下降,(注:“財(cái)政收入在GDP中的比重,中央財(cái)政收入在總財(cái)政收入中的比重(俗稱‘兩個(gè)比重)都在下降。1979年,第一個(gè)比重為28.4%,到1993年已經(jīng)下降為12.6%;第二個(gè)比重也由1979年的46.8%下降為1993年的31.6%”(周飛舟2007:52)。)提高財(cái)政稅收成為后來中央政府推行新稅制的重要考慮因素。

兩級(jí)政府間的財(cái)政制度從“統(tǒng)收統(tǒng)撥”轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏?cái)政包干”再到“分稅制”,這種稅收方面劃分比例的變化將直接影響地方政府行為,新的地方政府行為即競(jìng)爭(zhēng)式地方政府(注:關(guān)于“競(jìng)爭(zhēng)式地方政府”概念,主者受到呂建德對(duì)全球化與競(jìng)爭(zhēng)式國(guó)家之間關(guān)系討論的啟發(fā)。呂建德(2001)指出,歐美各國(guó)自二戰(zhàn)之后形成的福利體制在20世紀(jì)80年代初受到全球化的重大沖擊,全球化對(duì)福利國(guó)家體制的影響是透過勞動(dòng)市場(chǎng)、征稅體系和金融市場(chǎng)三個(gè)經(jīng)濟(jì)邏輯體現(xiàn)出來,而競(jìng)爭(zhēng)式國(guó)家作為全球化的政治邏輯將最終影響福利國(guó)家內(nèi)部的社會(huì)結(jié)構(gòu),即原先勢(shì)力均衡的國(guó)家、資本與勞動(dòng)的三角關(guān)系被資本的一家獨(dú)大而打破。另外,有學(xué)者對(duì)當(dāng)前中國(guó)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)行為做了討論(劉亞平2006;周業(yè)安等2004)。)開始顯現(xiàn)?！案?jìng)爭(zhēng)式地方政府”是指,我國(guó)當(dāng)前地方政府基于地方官員政績(jī)的選拔機(jī)制而采取的提高本地競(jìng)爭(zhēng)力的各種策略,這種策略從向上級(jí)中央政府索要各種優(yōu)惠經(jīng)濟(jì)政策,到積極為外資提供優(yōu)越投資環(huán)境,或者是向下級(jí)基層組織或讓企業(yè)攤派各種公共開支費(fèi)用(注:在逆向軟預(yù)算約束條件下,當(dāng)前我國(guó)地方政府行為表現(xiàn)為兩個(gè)方面,“一方面,我們看到一個(gè)不斷進(jìn)取的基層政府,它不滿足現(xiàn)狀,積極參與競(jìng)爭(zhēng),引導(dǎo)和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展;另一方面,也不難預(yù)期這是一個(gè)躁動(dòng)不安的政府,它不斷地與其他同級(jí)政府相比較,以不斷尋求新的發(fā)展目標(biāo)、新的上馬項(xiàng)目作為新的信號(hào)載體,以便讓上級(jí)部門了解到它的政績(jī)”(周雪光2005:138)。)。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)地方政府通過擴(kuò)大財(cái)源來增強(qiáng)本地的競(jìng)爭(zhēng)力,但同時(shí)我們也要注意地方政府可以通過降低當(dāng)?shù)氐墓藏?cái)政開支來提高本地競(jìng)爭(zhēng)力,因此本文所界定的"競(jìng)爭(zhēng)式地方政府"概念包括擴(kuò)大財(cái)源與縮小開支兩個(gè)方面。地方政府在社會(huì)福利待遇方面的公共財(cái)政支出是以本地戶籍人口為準(zhǔn),對(duì)于各類外來新移民,政府采取選擇性接納外來移民的政策,一來是引進(jìn)各類技術(shù)學(xué)歷人才來加強(qiáng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁,二來通過排斥中低技術(shù)人才的外來務(wù)工人員進(jìn)而降低社會(huì)福利保障方面的各項(xiàng)開支。

(二)選擇性接納移民政策:競(jìng)爭(zhēng)式地方政府的政治邏輯

在市場(chǎng)改革過程中,地方政府與中央政府之間的財(cái)政關(guān)系有兩個(gè)變化:一是中央政府與地方政府的財(cái)政關(guān)系逐步從分權(quán)走向相對(duì)集權(quán);二是地方政府在公共預(yù)算方面的財(cái)政赤字逐年擴(kuò)大,這是源于地方財(cái)源的縮小和地方事權(quán)的擴(kuò)大

。(注:張閆龍(2006)以地方政府(B市)為例,指出“開源”包括以下方面:1,通過提供稅收和貸款方面優(yōu)惠條件鼓勵(lì)政府所屬企業(yè)發(fā)展;2,采用多種渠道籌集資金,支持發(fā)展商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè);3,在工商稅收政策方面給中小企業(yè)以特殊照顧,比如政府給企業(yè)減免或者允許企業(yè)欠繳國(guó)家在稅收外單獨(dú)征收的各種建設(shè)資金;“節(jié)流”則是政府通過各種途徑向地方工商企業(yè)轉(zhuǎn)移公共支出(張閆龍2006:53~54)。)“一方面,隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,地方政府負(fù)擔(dān)的公共服務(wù)的職責(zé)也相應(yīng)加重,另一方面,財(cái)政收入的劃分辦法又沒有因此而向地方傾斜”(張閆龍2006:54)。地方政府在發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)過程中需要各類人才,其中大量的外來移民是本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力源泉。對(duì)于大量的外來移民,地方政府如何選擇性接納他們就成為本地政府考慮的重點(diǎn)。因?yàn)橥鈦硪泼窦劝ù髮W(xué)本科以上學(xué)歷人才(下文簡(jiǎn)稱學(xué)歷移民)、技術(shù)人才(下文簡(jiǎn)稱技術(shù)移民)和擁有雄厚資本實(shí)力的外來人員(下文簡(jiǎn)稱資本移民),也包含大量從事勞動(dòng)密集型行業(yè)的外來農(nóng)民工,地方政府有意識(shí)地制訂相應(yīng)的外來移民政策。(注:上海創(chuàng)立“居住證”制度在于吸收人才,這種制度剛開始設(shè)置針對(duì)的目標(biāo)人群是大學(xué)本科及以上學(xué)歷,后來逐步惠及本科學(xué)歷以下的來滬人員,但這個(gè)制度仍有門檻,即“在上海具有穩(wěn)定職業(yè)和穩(wěn)定住所”,這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)以職業(yè)和住房?jī)蓚€(gè)硬標(biāo)準(zhǔn)將大部分來滬人員排斥在外,這種排斥主要體現(xiàn)在配套政策上(陳映芳2005)。)這種政策包含身份準(zhǔn)入政策和身份限制政策。身份準(zhǔn)入政策意味著地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì),頒布的吸收學(xué)歷移民、技術(shù)移民和資本移民的正式制度;身份限制政策則意味著本地政府會(huì)限制中低技術(shù)的外來移民獲得本地戶口。地方政府采取這種選擇性接納移民的政策有兩點(diǎn)考慮:首先是選擇性接納對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展有積極影響的外來移民,這是從擴(kuò)大財(cái)政收入方面來講;其次是選擇性排斥對(duì)本地公共財(cái)政支出不利的移民。因?yàn)楣藏?cái)政支出是以本地戶籍人口為準(zhǔn),是否擁有本地戶籍成為人們獲得相應(yīng)社會(huì)福利的身份資格。陳映芳(2005)指出,中央政府依據(jù)戶籍將國(guó)民區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)戶口,并將政府所承擔(dān)的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等財(cái)政負(fù)擔(dān)僅僅控制在非農(nóng)戶口上,地方政府也以本地的非農(nóng)戶口作為財(cái)政支出和分配生活資源的依據(jù),對(duì)地方政府而言,戶籍制度可以有效控制本地的人口增長(zhǎng)規(guī)模和選擇性接納各類移民。

當(dāng)然,戶籍制度在城鄉(xiāng)居民工作待遇和社會(huì)福利上的差別在某種程度上已經(jīng)開始弱化,例如城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)福利保障不僅和個(gè)人的戶籍相關(guān),而且還和本人所在的單位狀況和個(gè)人在職期間所繳納的各種保險(xiǎn)金為準(zhǔn),政府在社會(huì)福利方面的再商品化改革遵循合理性邏輯(王寧2007)。戶籍以往承擔(dān)保障糧食等生活用品供應(yīng)的價(jià)值已基本消失,但在社會(huì)保障和就業(yè)保護(hù)這方面的價(jià)值則突顯出來(李若建2001)。地方政府實(shí)施的身份準(zhǔn)入制吸納的是學(xué)歷移民、技術(shù)移民和各類資本移民,這部分外來移民不僅是地方政府提高本地競(jìng)爭(zhēng)的人才儲(chǔ)備,而且在職期間提供的社會(huì)保險(xiǎn)金也會(huì)降低一部分地方政府的公共財(cái)政支出。中低技術(shù)的外來工的情形就大不一樣。中國(guó)對(duì)世界市場(chǎng)的嵌入依賴于低成本和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè),特點(diǎn)是非技術(shù)性,農(nóng)民工并沒有一條穩(wěn)定的工作等級(jí)努力,而企業(yè)不是強(qiáng)調(diào)技術(shù)優(yōu)先而是注重短期利潤(rùn)低成本和高強(qiáng)度紀(jì)律(李靜君2006)。地方政府目前制訂的外來移民政策不僅可以有效吸引對(duì)本地競(jìng)爭(zhēng)力有積極作用的移民,而且可以通過設(shè)置戶籍門檻來限制中低技術(shù)的外來人員。

(三)住房獲得模式變化的結(jié)果:從政治控制到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

我國(guó)政府自1998年推行城市住房改革的最終目的是實(shí)現(xiàn)住房商品化和貨幣化,住房產(chǎn)權(quán)從改革之前的使用權(quán)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樗袡?quán)。住房產(chǎn)權(quán)變化的同時(shí),獲得住房的邏輯也從原先的福利分房逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的貨幣買房,如果說福利房是原先政府和單位控制社會(huì)成員砝碼的話,那么當(dāng)前各地地方政府推行的發(fā)展房地產(chǎn)戰(zhàn)略則是通過出售商品房來帶動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,住房從原先的政治控制功能逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能。如果把住房獲得模式與地方身份秩序以及兩級(jí)財(cái)政制度聯(lián)系在一起考慮的話,這個(gè)關(guān)系會(huì)更加清晰。

改革之前,中央政府通過“統(tǒng)收統(tǒng)撥”的財(cái)政制度有效約束地方政府行為,福利房不過是中央政府通過地方政府控制個(gè)人的重要方式,而福利房的獲得顯然與當(dāng)時(shí)社會(huì)成員的地方身份秩序關(guān)系緊密。然而,在改革之后,兩級(jí)政府的分稅制改革使得地方政府為彌補(bǔ)財(cái)政赤字,逐步采用預(yù)算外財(cái)政和非預(yù)算財(cái)政,發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)成為地方政府彌補(bǔ)預(yù)算內(nèi)財(cái)政的重要渠道。(注:1994年分稅制改革導(dǎo)致地方政府調(diào)整預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入結(jié)構(gòu),這意味著地方政府開始轉(zhuǎn)變地方財(cái)政增長(zhǎng)方式,即由過去依靠企業(yè)稅收轉(zhuǎn)變成依靠其它稅收尤其是營(yíng)業(yè)稅,營(yíng)業(yè)稅主要是針對(duì)建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的稅種,這種改革導(dǎo)致的后果是地方政府會(huì)重點(diǎn)發(fā)展建筑業(yè)(周飛舟2006)。)住房產(chǎn)權(quán)的逐步完善為住房在市場(chǎng)中的交換提供了前提,外來移民要想獲得本地資源,擁有一套合法產(chǎn)權(quán)的住房就成為必要前提,因?yàn)榧w戶口和合法產(chǎn)權(quán)的住房才是外來移民獲得本地獨(dú)立戶口的條件,而只有獲得獨(dú)立戶口才可以讓子女享受本地的教育資源。針對(duì)地方政府頒布的身份準(zhǔn)入政策和身份限制政策,不同的外來移民通過貨幣來獲得住房。外來農(nóng)民工(注:農(nóng)民工的市民權(quán)包括制度安排和身份認(rèn)同,制度安排指的是長(zhǎng)久以來形成的戶籍制度,這種制度的存在和維持源于地方政府的自利動(dòng)機(jī),即減少社會(huì)福利、教育住宅方面的支出同時(shí)又可以進(jìn)行篩選人才,提高城市競(jìng)爭(zhēng)力,因此農(nóng)民工的建構(gòu)更多是制度上的安排(陳映芳2005)。)居住的是集體宿舍或私人出租房,而一部分擁有較高學(xué)歷和收入的外來移民則購買商品房。

社會(huì)主義再分配體制下確立的地方身份秩序服務(wù)全國(guó)一盤棋,再分配體制下的中央政府和地方政府之間的關(guān)系是預(yù)算軟約束,當(dāng)時(shí)居民的地方身份秩序更多帶有強(qiáng)烈的國(guó)家主義色彩,即政府用國(guó)家富強(qiáng)的意識(shí)形態(tài)打破了傳統(tǒng)的地方區(qū)域認(rèn)同。中國(guó)政府頒布的戶籍制度所確立的地方身份秩序的形成與當(dāng)時(shí)兩級(jí)政府的財(cái)稅關(guān)系以及企業(yè)和政府的關(guān)系緊密,這種地方身份資格是社會(huì)成員獲得各類資源的主要憑證,福利房只是其中的一部分。市場(chǎng)改革的重要后果是勞動(dòng)力的市場(chǎng)化和商品化,尤其是20世紀(jì)90年代后的大量外來移民涌入大中城市,同時(shí)地方政府與中央政府財(cái)稅關(guān)系的轉(zhuǎn)變促使地方政府推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,但在1994年分稅制以后,地方政府鼓勵(lì)本地企業(yè)發(fā)展的熱情大大降低,而預(yù)算外資金成為本地政府拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要渠道,住房商品化改革所確立的住房產(chǎn)權(quán)為住房買賣提供了條件,發(fā)展本地房地產(chǎn)業(yè)成為地方政府拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要渠道。

四、總結(jié)與討論

本文通過關(guān)注市場(chǎng)改革前后中央政府和地方政府之間財(cái)稅體制的變化,指出中國(guó)政府外來移民政策所確立的地方身份秩序同兩級(jí)財(cái)稅體制變化有明顯的聯(lián)系。市場(chǎng)改革之前,中央政府與地方政府確立的“統(tǒng)收統(tǒng)撥”財(cái)政制度和政府控制企業(yè)的再分配制度的確立依靠的是戶籍制度確立的城鄉(xiāng)二元社會(huì)身份秩序,這種身份秩序成為社會(huì)成員獲取各種消費(fèi)品尤其是福利住房的憑證。市場(chǎng)改革之后,中央政府與地方政府確立的“財(cái)政包干”制度和企業(yè)逐漸獲得自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)制度正在逐步改變?cè)袘艏贫却_立下的城鄉(xiāng)二元身份秩序。這種改變可以從兩個(gè)方面來理解:首先是企業(yè)為追求利潤(rùn)最大化而要求勞動(dòng)力自由流動(dòng)的市場(chǎng)邏輯正在弱化原先戶籍制確立的地方身份秩序;其次是地方政府從原先向上級(jí)爭(zhēng)取資源逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)獨(dú)立的競(jìng)爭(zhēng)單位,競(jìng)爭(zhēng)式地方政府開始在地方政府層面顯現(xiàn)。各級(jí)地方政府提高本地競(jìng)爭(zhēng)力主要包括兩個(gè)方面:一是擴(kuò)大財(cái)政收入,分稅制改革以后主要通過預(yù)算外財(cái)政和非預(yù)算收入來擴(kuò)大財(cái)源,“土地財(cái)政”成為地方政府的二元財(cái)政;二是積極控制公共財(cái)政支出,尤其是針對(duì)外來移民的社會(huì)福利資源的公共財(cái)政支出。同時(shí),地方政府關(guān)于外來移民的政策從擴(kuò)大財(cái)政收入方面來講則是積極引進(jìn)中高學(xué)歷技術(shù)人才和具有資產(chǎn)的外來移民;而在控制公共財(cái)政支出方面則是通過提高戶籍門檻來限制中低外來移民獲得本地戶口。市場(chǎng)改革之前的城市福利住房的獲得與城市居民身份有關(guān);而市場(chǎng)改革之后的城市商品房成為外來移民獲得本地戶籍的重要條件,住房部分產(chǎn)權(quán)(使用權(quán))向住房全部產(chǎn)權(quán)(所有權(quán))的轉(zhuǎn)變意味著,住房從再分配制度下政府對(duì)社會(huì)成員的政治控制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)制度下地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

從更廣泛的角度來看,我國(guó)移民政策的變遷不只是一個(gè)獨(dú)立演變的過程,而且還會(huì)受到其它方面因素的影響,本文從住房政策和兩級(jí)政府間的財(cái)稅關(guān)系變化來重新審視這段變遷的制度邏輯。鑒于我國(guó)復(fù)雜的國(guó)情,尤其是各地的特殊情況,現(xiàn)在一些大中城市在人才接納方面仍會(huì)堅(jiān)持選擇性接納政策,設(shè)置相應(yīng)的戶口門檻來選擇對(duì)自己城市競(jìng)爭(zhēng)有力的人才;而對(duì)于其它中小城市來說,這種選擇性接納政策可能會(huì)稍微弱化,只要是具備長(zhǎng)期生活下去的能力就可以在當(dāng)?shù)芈鋺?。?dāng)然,關(guān)于這些問題的思考就留到下一篇論文來探討了。

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許建明:《軍營(yíng)經(jīng)濟(jì):1949—1978年中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制——兼與林毅夫教授等人商榷》,《香港社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2004年秋/冬季第28期。

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周業(yè)安、馮興元、趙堅(jiān)毅:《地方政府競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)秩序的重構(gòu)》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第1期。

作者單位:武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系

責(zé)任編輯:曹 英