魏 然

國慶前夕,在寧夏石嘴山召開的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制國際研討會使人們的目光再一次聚焦在“生態(tài)補(bǔ)償”上。經(jīng)濟(jì)的全球化,資源的日益減少讓人們越來越重視環(huán)境的保護(hù)。生態(tài)環(huán)境的價值毋庸置疑,而“生態(tài)補(bǔ)償”作為一種環(huán)保手段也逐漸進(jìn)入人們的視線。

盡管目前國際上對于生態(tài)補(bǔ)償并沒有形成一個公認(rèn)的定義,但是對于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制普遍的認(rèn)識是:生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的,以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排。

更詳細(xì)地說,生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的,根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本,運(yùn)用政府和市場手段,調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度。生態(tài)補(bǔ)償既包括對生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護(hù)所獲得效益的獎勵或破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償,也包括對造成環(huán)境污染者的收費(fèi)。

從目前的情況來看,盡管我國政府對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視程度日益加大,生態(tài)補(bǔ)償資金也投入得越來越多,但是,就像石嘴山會議上國家發(fā)改委副主任杜鷹所說的那樣,我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還存在補(bǔ)償范圍不明確、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、補(bǔ)償模式比較單一、資金來源缺乏、政策法規(guī)體系建設(shè)滯后等許多問題。

因此,在著力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時,關(guān)注生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善,關(guān)注生態(tài)環(huán)境政策法規(guī)的制定與運(yùn)行,不僅是政府相關(guān)部門的責(zé)任,也是與每個公民息息相關(guān)的一件大事。

試點(diǎn)成效顯著

實(shí)際上,自上世紀(jì)90年代起,國家環(huán)保總局已開始推動生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面的研究和實(shí)踐探索,先后在河北、遼寧等11個省(自治區(qū))的685個縣(單位)和24個國家級自然保護(hù)區(qū)開展了征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的試點(diǎn)。

2004年10月,財政部和國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》,指出中央補(bǔ)償基金的補(bǔ)償范圍為國家林業(yè)局公布的重點(diǎn)公益林地中的有林地,以及荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)的疏林地、灌木林地、灌叢地,中央補(bǔ)償基金平均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝5元。

2005年以來,環(huán)?？偩钟窒群笈浜蠂野l(fā)展改革委研究制定了煤礦開采的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策,聯(lián)合財政部、國土資源部制定《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》,開展了“中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究”活動,提出了建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架的政策建議。

2007年8月24日,環(huán)保總局出臺《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》,指出開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的基本原則是誰開發(fā)、誰保護(hù),誰破壞、誰恢復(fù),誰受益、誰補(bǔ)償,誰污染、誰付費(fèi)。明確指出環(huán)境和自然資源的開發(fā)利用者要承擔(dān)環(huán)境外部成本,履行生態(tài)環(huán)境恢復(fù)責(zé)任,賠償相關(guān)損失,支付占用環(huán)境容量的費(fèi)用,生態(tài)保護(hù)的受益者有責(zé)任向生態(tài)保護(hù)者支付適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償費(fèi)用。

中國是世界上草原退化最為嚴(yán)重的國家之一,90%的可利用草原不同程度地退化。伴隨全球氣候變化的影響,加之超載過牧、礦業(yè)開發(fā)等因素的影響,中國幾大牧區(qū)的草地退化、沙化、荒漠化現(xiàn)象較為嚴(yán)重,制約了草原畜牧業(yè)的發(fā)展,也影響了農(nóng)牧民收入的增加。西藏自治區(qū)氣象局的一項(xiàng)研究表明,1988～2005年間,全球變暖、人為破壞等因素導(dǎo)致了藏西北草地退化近四成。延緩西藏草場的退化迫在眉睫。

據(jù)西藏自治區(qū)環(huán)保局局長張永澤透露,2009年,西藏落實(shí)了草原生態(tài)補(bǔ)償資金2億元,在5個縣開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作,是全國第一個實(shí)施這項(xiàng)試點(diǎn)的省區(qū)。

據(jù)了解,早在2004年國家就在西藏實(shí)施了森林生態(tài)效益補(bǔ)償項(xiàng)目。2004年,國家投入森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金7078萬元,對西藏的97.46萬公頃重點(diǎn)生態(tài)公益林實(shí)施了補(bǔ)償。2009年補(bǔ)償資金提高到7.5億元,管護(hù)的生態(tài)公益林面積達(dá)到1004.82萬公頃。

張永澤說:“建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主要目的是更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境,同時有利于為西藏的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)提供強(qiáng)有力的政策支持和穩(wěn)定的資金渠道,讓群眾真正地從‘綠色中得到實(shí)惠,逐步確立生態(tài)環(huán)境與自然資源‘利用有價的理念?！?/p>

2009年7月,在中科院大型工程生態(tài)安全學(xué)術(shù)研討會上,國務(wù)院南水北調(diào)辦移民環(huán)境司副司長劉國華透露,中央財政首次對南水北調(diào)工程水源地實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償。2008年底,湖北、河南、陜西三省相關(guān)地區(qū)獲得補(bǔ)償金額約14.6億元。

據(jù)劉國華介紹,南水北調(diào)中線工程是國家合理配置水資源,緩解京津和華北水資源供需矛盾,促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)與社會可持續(xù)發(fā)展的重大舉措。但南水北調(diào)水源地為保證水質(zhì)的永久穩(wěn)定達(dá)標(biāo)作出了犧牲。國家決定由中央財政通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式,對南水北調(diào)水源地統(tǒng)一進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。

劉國華還同時表示:“自2008年起,水源地生態(tài)補(bǔ)償金逐年增加,每年下半年測算后發(fā)放。國家將把南水北調(diào)生

態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為經(jīng)驗(yàn)示范,讓這種補(bǔ)償機(jī)制起到輻射帶動作用,推動全國生態(tài)保護(hù)與環(huán)境穩(wěn)定?！?/p>

可借鑒的模式

事實(shí)上,國內(nèi)的許多省份和地區(qū)都在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域進(jìn)行了探索,積累了不少經(jīng)驗(yàn)。上個世紀(jì)70年代,四川成都市青城山風(fēng)景區(qū)以門票收入的30%作為護(hù)林費(fèi)用于生態(tài)保護(hù),開啟了我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)南群印８鶕?jù)國家環(huán)?？偩?993年組織的“全國生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)征收情況普查”結(jié)果,全國有17個地方不同程度地開展了征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)(礦產(chǎn)資源稅)工作,其中江蘇、福建和廣西已制定了管理辦法并頒布實(shí)施。

經(jīng)過十多年的努力,目前山東、湖北、云南、浙江、遼寧等省都在努力完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,出臺相關(guān)的法律法規(guī)。遼寧省政府從2008年開始對東部山區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策,明確規(guī)定獲補(bǔ)償?shù)膶ο?以充分調(diào)動?xùn)|部山區(qū)生態(tài)保護(hù)的積極性,推進(jìn)遼寧經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。遼寧省林業(yè)廳負(fù)責(zé)人表示,實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的目的,一方面在于繼續(xù)保持山區(qū)的青山綠水,另一方面調(diào)節(jié)因生態(tài)保護(hù)而引起的區(qū)域貧富差距。值得一提的是,遼寧的生態(tài)補(bǔ)償資金將直補(bǔ)到縣,重點(diǎn)用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展,嚴(yán)禁用于樓堂館所建設(shè)及購置車輛等支出。

2003年初,廣東增城市根據(jù)不同區(qū)域的資源稟賦和區(qū)位條件等發(fā)展要素,開始規(guī)劃建設(shè)三大主體功能區(qū),明確將九個鎮(zhèn)街劃分為“南中北”三大主體功能區(qū):南部是新型工業(yè)化區(qū),北部是都市農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游區(qū),但是新規(guī)劃卻引發(fā)了區(qū)域發(fā)展不平衡問題:北部不準(zhǔn)發(fā)展工業(yè),造成較大財政缺口,生態(tài)保護(hù)了,地方經(jīng)濟(jì)收入怎么辦?為此,增城建立了相應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制,著力保護(hù)好北部生態(tài),從根本上消除北部盲目開發(fā)的利益驅(qū)動。實(shí)行財政轉(zhuǎn)移支付:從2002年起,每年從南部工業(yè)鎮(zhèn)稅收超收返還額中提取10%給北部山區(qū)鎮(zhèn),每個鎮(zhèn)每年補(bǔ)貼不少于300萬元,2006年增加到1000萬元,2008年給北部鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付達(dá)到4520萬元,保障了北部山區(qū)政府正常運(yùn)作和當(dāng)?shù)馗刹渴杖氩坏陀谌械恼w水平。同時設(shè)立北部山區(qū)專項(xiàng)發(fā)展資金。從2006年起,市財政每年拿出3000萬元用于反哺北部三鎮(zhèn),主要用于轉(zhuǎn)移農(nóng)民,抓好教育、治安、計生等各項(xiàng)社會事業(yè)建設(shè),并且還撥出專項(xiàng)資金,支持北部搞好發(fā)展都市農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施。建立對生態(tài)公益林的補(bǔ)償機(jī)制,逐年提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),提高山區(qū)農(nóng)民保護(hù)和建設(shè)生態(tài)的積極性。2007年市財政安排用于生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的資金達(dá)1677萬元。北部三鎮(zhèn)稅收市級留成部分全額還返,用于當(dāng)?shù)厣鐣聵I(yè)發(fā)展。

不僅我國對生態(tài)補(bǔ)償日益重視,世界其他國家對生態(tài)補(bǔ)償也進(jìn)行了許多有益的探索與嘗試,其中有多種模式與經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)與借鑒。

美國在流域水生態(tài)補(bǔ)償上主要由政府承擔(dān)大部分資金投入。政府為加大流域上游地區(qū)農(nóng)民對水土保持工作的積極性,采取了水土保持補(bǔ)償機(jī)制,即由流域下游水土保持受益區(qū)的政府和居民對上游地區(qū)作出環(huán)境貢獻(xiàn)的居民進(jìn)行貨幣補(bǔ)償。在流域生態(tài)森林養(yǎng)護(hù)方面,美國采取由聯(lián)邦政府和州政府進(jìn)行預(yù)算投入,即選擇“由政府購買生態(tài)效益、提供補(bǔ)償資金”等方式來改善生態(tài)環(huán)境。紐約水務(wù)局通過協(xié)商確定流域上下游水資源與水環(huán)境保護(hù)的責(zé)任與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。

澳大利亞通過聯(lián)邦政府的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼,來推動各省的流域綜合管理工作。南非則將流域生態(tài)保護(hù)和與恢復(fù)行動與扶貧有機(jī)結(jié)合起來,每年投入約1.7億美元雇用弱勢群體來進(jìn)行流域生態(tài)保護(hù),改善水質(zhì),增加水資源供給。

國際上的相互扶持,最典型的為歐盟扶持奧地利。奧地利位于歐洲中部,素有歐洲“心臟”之稱,既有東阿爾卑斯山,又有多瑙河,并且與地中海地區(qū)為鄰。自1995年加入歐盟以來,不僅在農(nóng)業(yè)的扶持方面,一直以歐盟共同農(nóng)業(yè)政策框架為基礎(chǔ),在林業(yè)方面也通過歐盟合作財政扶持計劃,進(jìn)行森林的保護(hù)與恢復(fù)。

并非坦途

生態(tài)補(bǔ)償可以說是為了解決生態(tài)環(huán)境問題而誕生的一個產(chǎn)物,生態(tài)補(bǔ)償制度的建立和完善需要長期探索和不斷實(shí)踐,在這個過程中,有一些很實(shí)際的問題值得我們注意和重視。

首先就是觀念問題。生態(tài)補(bǔ)償并不等于生態(tài)補(bǔ)貼,人們常常把生態(tài)補(bǔ)償視為“扶貧”、“照顧”行為,這是對生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉O大誤解。人類要實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展,需要一個良好的生態(tài)環(huán)境,在當(dāng)今人類強(qiáng)大的改造能力面前,生態(tài)環(huán)境十分脆弱,加上歷史遺留的“生態(tài)欠賬”,有必要對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行養(yǎng)護(hù),而且每個人都從生態(tài)資源中受益,因此每個社會成員都應(yīng)是養(yǎng)護(hù)責(zé)任的承擔(dān)者。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是生態(tài)責(zé)任和生態(tài)利益的重新分配。

目前,財政轉(zhuǎn)移支付是我國最主要的生態(tài)補(bǔ)償資金來源。杜鷹表示:“國家有關(guān)部門將在中央財政和省級財政轉(zhuǎn)移支付中增加用于生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的支出,安排預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資,重點(diǎn)支持生態(tài)功能區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)?！?/p>

但是這就存在一個問題,信息不對稱。國家每年投入的資金究竟是如何分配的?利用得是否合理?相關(guān)部門在信息的透明度上應(yīng)該加大工作力度。

在中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理系教授宋國君看來,目前我國花在生態(tài)補(bǔ)償上的管理成本偏高,最好引入第三方機(jī)構(gòu)對資金、環(huán)境等因素進(jìn)行科學(xué)的評估,這樣會有效地降低管理成本,使資金更有效,更合理地投入到生態(tài)環(huán)境的保護(hù)中。

據(jù)了解,國家有關(guān)部門正在研究完善有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、人口政策、稅收政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等,引導(dǎo)商業(yè)銀行資金和社會資本投向生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域和生態(tài)功能區(qū)項(xiàng)目建設(shè)。

在擴(kuò)大內(nèi)需的大形勢下,引導(dǎo)更多的商業(yè)銀行資本和社會資本進(jìn)入生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域當(dāng)然是一件大好事,但是操作起來必須非常謹(jǐn)慎。宋國君表示:“商業(yè)資本的目的肯定是為了盈利,所以不排除為了盈利而對生態(tài)環(huán)境有過度利用的可能。而且生態(tài)環(huán)境一旦作為商品進(jìn)入市場,測量成本高不說,監(jiān)管起來肯定也非常困難?！庇纱丝梢?在引入商業(yè)銀行資本和社會資本進(jìn)入的過程中,相關(guān)部門需要慎之又慎,在政策制定的同時提前做好各種準(zhǔn)備。

另外,生態(tài)環(huán)境是不可分割的,一片森林,一條河流,可能分屬于幾個地區(qū)管轄,這樣在進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償時就存在邊界不明晰、受益不均衡等許多問題,這也是相關(guān)部門工作中的一個難點(diǎn),需要根據(jù)實(shí)際情況采取適當(dāng)?shù)拇胧┯枰越鉀Q。

事實(shí)上,除了財政轉(zhuǎn)移支付以外,激勵性的稅收優(yōu)惠政策、技術(shù)扶持和獎勵措施等也都是行之有效的經(jīng)濟(jì)手段。

生態(tài)補(bǔ)償有兩個重要意義,一是人類對生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償,實(shí)現(xiàn)生態(tài)正義;二是人類社會成員之間的補(bǔ)償,實(shí)現(xiàn)生態(tài)責(zé)任和生態(tài)利益的分配正義。人類為了生存必須消耗資源,為了可持續(xù)發(fā)展,又必須保護(hù)生態(tài)環(huán)境。完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制需要從實(shí)際出發(fā),實(shí)事求是地解決問題,制定出更合理的法律法規(guī)及措施,這樣才能更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境,實(shí)現(xiàn)人與社會和諧發(fā)展。