李家亮　劉　稚

摘要 新加坡政府的政治廉潔度已成為亞洲國家的范例,其政府圍繞廉政和反腐而進(jìn)行的一整套完善合理的制度建設(shè)為其廉政建設(shè)的成功提供了保證。我國與新加坡由于同是華人國家,同屬儒家文化圈,所以認(rèn)真思考新加坡廉政制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)及其成就,對我國的廉政建設(shè)有著重要啟示。

關(guān)鍵詞 新加坡 廉政制度 政治廉潔度

中圖分類號:D7339文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-193-02

貪污腐敗作為一種歷史現(xiàn)象,是公權(quán)力的伴生產(chǎn)物。歷史實(shí)踐證明,官吏貪污,政治腐敗是事關(guān)一個政權(quán)興衰存亡的大事。在我國,隨著社會主義建設(shè)和改革開放的不斷深入,在新的歷史時期如何進(jìn)一步加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)已成為擺在我們面前的重要課題。在這方面,世界上一些國家有著較為成功的防治腐敗經(jīng)驗(yàn)和較為合理的反腐制度的建設(shè)。比如新加坡,其政府對于腐敗問題高度重視,把廉政和反貪污提到政治制度建設(shè)的高度,以廉政建設(shè)遏制腐敗取得了顯著成效。據(jù)國際非政府組織對亞洲國家和地區(qū)貪污受賄情況進(jìn)行的調(diào)查表明,新加坡是亞洲最廉潔的經(jīng)濟(jì)體。①我國與新加坡由于同是華人國家,同屬儒家文化圈,所以認(rèn)真思考新加坡廉政制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)及取得的成就,對我國的廉政建設(shè)有著一定啟示。

一、新加坡廉政制度建設(shè)的主要舉措分析

(一)嚴(yán)格的公務(wù)員選拔、錄用與品德考核制度

新加坡在公務(wù)員錄用上實(shí)行嚴(yán)格的考核任用機(jī)制,杜絕人為影響,防止腐敗現(xiàn)象。國家設(shè)有專門的公務(wù)員委員會,負(fù)責(zé)公務(wù)員的錄用、任命和獎懲。公務(wù)員委員會直屬于總統(tǒng)而獨(dú)立于內(nèi)閣,這就為它嚴(yán)格、公平選拔公務(wù)員提供了條件。由于每一個公務(wù)員在正式被錄用前都要經(jīng)歷幾道極嚴(yán)的選拔程序,在錄用后又需經(jīng)歷品德考核,因此保證了公務(wù)員隊(duì)伍的高素質(zhì)高水平。新加坡公務(wù)員在被錄用后接受政府的品德考核,主要有兩種方法:一是個人品德考核。二是行為跟蹤。這些品德考核措施能夠最大限度的確保對于公務(wù)員的全程監(jiān)督,隨時隨地對公務(wù)員的言行起到警示作用,防止腐敗的發(fā)生。

(二)嚴(yán)格的財產(chǎn)申報制度

新加坡《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》要求公務(wù)員必須熟悉《反貪污法》,必須在任職前申報個人財產(chǎn),而在任職以后,如果財產(chǎn)有所變動,也應(yīng)主動填寫變動財產(chǎn)申報清單,并寫明變動原因。申報財產(chǎn)的程序非常的嚴(yán)格,首先要出具財產(chǎn)清單,到法院設(shè)置的公證處接受審查并有指定的宣誓官簽名;然后把公證處的正本交由工作人員所屬機(jī)關(guān)的人事部保存,副本則直接保存于法院公證處。申報財產(chǎn)的范圍很廣,既包括個人的動產(chǎn)、不動產(chǎn),又包括銀行存款以及股票證券等。此外,個人申報財產(chǎn)后還必須由反貪調(diào)查局核實(shí)。如若發(fā)現(xiàn)公務(wù)員財產(chǎn)與其實(shí)際收入不相符,且又不能說明其緣由者,將以其不當(dāng)獲利的嫌疑而受到審查追究。

(三)高薪養(yǎng)廉制度

高薪養(yǎng)廉制度是新加坡廉政建設(shè)的一大特色。在李光耀執(zhí)政期間,新加坡政府連續(xù)四次上調(diào)公務(wù)員工資,使得新加坡官員的薪金成為世界上最高的國家之一。另外,為了保證公務(wù)員薪金不低于私營部門雇員的薪金標(biāo)準(zhǔn),新加坡政府還經(jīng)常對有關(guān)行業(yè)和職業(yè)的薪金進(jìn)行調(diào)研,一旦公務(wù)員工資低于私營雇員時,就給公務(wù)員加薪,以確保公務(wù)員有較高的收入。新加坡政府相信,較高的工資待遇,可以保證每個公務(wù)員都能過上比較富足體面的生活,從而降低貪污的可能性。

(四)完善的長效監(jiān)督機(jī)制

1.政府內(nèi)部監(jiān)督

(1)總統(tǒng)對行政部門的監(jiān)督。根據(jù)新加坡法律,總統(tǒng)負(fù)責(zé)對總理及內(nèi)閣進(jìn)行監(jiān)督。其監(jiān)督的方式主要有三種,一是通過批準(zhǔn)或否決政府財政預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督;二是通過對高級官員的批準(zhǔn)和任免進(jìn)行監(jiān)督;三是通過貪污調(diào)查局進(jìn)行監(jiān)督?？偨y(tǒng)有權(quán)命令貪污調(diào)查局局長調(diào)查對任何高級官員貪污的舉報。②

(2)審計(jì)署對政府各部門的財務(wù)監(jiān)督。在新加坡,審計(jì)署是法定獨(dú)立的機(jī)構(gòu),直接向國會負(fù)責(zé)。它有權(quán)審計(jì)政府所有部門、國會、法院等一切公共機(jī)構(gòu)的帳目,檢查被審計(jì)單位是否執(zhí)行法定的財務(wù)制度。

(3)貪污調(diào)查局的監(jiān)督。貪污調(diào)查局直接隸屬于內(nèi)閣總理,是新加坡防止貪污賄賂的最高機(jī)關(guān)。貪污調(diào)查局擁有廣泛的權(quán)利,局長和特別調(diào)查員可以不用逮捕令而逮捕涉嫌貪污的任何人,可以行使刑事訴訟法所賦予警方調(diào)查的特別權(quán)利,調(diào)查貪污受賄罪。

2.政府外部監(jiān)督

(1)公共服務(wù)委員會的監(jiān)督。新加坡成立了獨(dú)立于政府以外的公共服務(wù)委員會,負(fù)責(zé)公務(wù)員的招聘、審查、紀(jì)律處分等事宜,從政府外部對政府進(jìn)行監(jiān)督。

(2)在野黨的監(jiān)督。新加坡執(zhí)政黨(人民行動黨)非常重視在野黨的監(jiān)督,強(qiáng)調(diào)通過在野黨的監(jiān)督,不斷加強(qiáng)執(zhí)政黨的自身建設(shè)。形成了在野黨對執(zhí)政黨及其政府的嚴(yán)密監(jiān)督及制約機(jī)制。

(五)完備的廉政法律制度

1.制定完備反貪法律、法規(guī),做到有法可依

首先,在新加坡的憲法中,明確規(guī)定了對擔(dān)任總統(tǒng)、總理、內(nèi)閣成員和議員的條件,并對他們的行為,如不得經(jīng)商等,做出了明確的規(guī)定。其次,制定了專門的行政管理法律《公務(wù)懲戒性程序規(guī)則》。最后,制定了完善的反貪污刑事法律。如1960年6月修訂的《防止貪污法》對貪污受賄罪的構(gòu)成、處罰以及起訴、審判等訴訟程序問題都作了較為詳盡的規(guī)定。③由于制定的法律詳盡、完備,使得新加坡在懲治腐敗方面做到了有法可依。

2.嚴(yán)厲的懲治制度,做到執(zhí)法必嚴(yán)

在新加坡廉政建設(shè)中,不僅有法可依而且執(zhí)法嚴(yán)正。新加坡對貪污罪的懲罰,并不是簡單地體現(xiàn)在重刑化上,而是表現(xiàn)在對任何貪污行為都毫不姑息,貪污者必須為此付出極其慘重的代價。一旦公務(wù)員貪污罪名成立,會被立即清除出公務(wù)員隊(duì)伍,而且其巨額公積金也會被全部沒收,從而在政治上身敗名裂,在經(jīng)濟(jì)上傾家蕩產(chǎn)。

3.法律面前人人平等,做到任何人都不享有法外特權(quán)

在新加坡,執(zhí)法部門對政府機(jī)構(gòu)及公共服務(wù)部門進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)查時,對一切涉嫌官員,不論其名聲多大,地位多高,一概嚴(yán)懲不貸,決不姑息。地位越高,處罰越重,不允許任何人享有法外特權(quán)。真正做到了法律面前人人平等,從而樹立了法律的權(quán)威性和公正性。

二、新加坡廉政制度建設(shè)的主要特點(diǎn)分析

(一)完善的政治經(jīng)濟(jì)體制,減少了權(quán)力尋租行為

新加坡廉政制度的一個結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢在于其高度的政、經(jīng)分離,政府對經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)度有限。首先,從宏觀上來說,由于新加坡是一個市場經(jīng)濟(jì)十分成熟的國家,市場在資源配置中起主導(dǎo)作用,而政府只在關(guān)鍵時刻對宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控,從而在很大程度上減少了權(quán)力在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域可能的尋租行為。其次,在微觀層面,新加坡實(shí)行嚴(yán)格透明的財務(wù)管理制度。對涉及財務(wù)管理方面的各項(xiàng)工作,政府都規(guī)定了具體的工作程序和處理辦法。由于政府的財政運(yùn)作程序嚴(yán)謹(jǐn)、責(zé)任明確、監(jiān)督有力,減少了公務(wù)員中利用職權(quán)和制度漏洞進(jìn)行侵吞、挪用公款等職務(wù)犯罪的條件和機(jī)會。

(二)完整的反腐機(jī)制鏈條實(shí)現(xiàn)了全程監(jiān)管

新加坡廉政制度建設(shè)的一個重要特點(diǎn)在于其建立了一個完整的反腐機(jī)制。這一機(jī)制既包括嚴(yán)格的公務(wù)員選拔、錄用及晉升機(jī)制又包括權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制。這些機(jī)制在廉政建設(shè)中各自起到了不同的功能和作用。首先,在公務(wù)員選拔上,由于由公務(wù)員委員會獨(dú)立負(fù)責(zé)公務(wù)員的錄用、任命和獎懲,從而保證了公務(wù)員選拔的公正性,從源頭上確保了錄用公務(wù)員的綜合素質(zhì)和廉潔度。其次,針對政府官員、國家公務(wù)員及國家各機(jī)構(gòu)可能的腐敗行為,建立了內(nèi)外結(jié)合、上下協(xié)調(diào)的權(quán)力相互監(jiān)督與制約機(jī)制。使得各個部分各自獨(dú)立行使職權(quán),同時又相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充、相互牽制,從而形成了一個有機(jī)、嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)。

(三)完備的法制保證,確保了反腐機(jī)制的權(quán)威性

新加坡一直秉持依法治國,以法制腐的理念。以法制腐成為新加坡政府維護(hù)清正廉潔的根本途徑和重要保證。新加坡以法護(hù)廉的關(guān)鍵在于其根據(jù)廉政建設(shè)中出現(xiàn)的新情況,不斷制定出一套完備、詳盡的反貪法律,做到了有法可依,執(zhí)法必嚴(yán),執(zhí)法公正。法律制度的健全完備和貪污調(diào)查局等監(jiān)督部門的高效運(yùn)作使得腐敗行為更易于揭露,再加上對違反廉政法規(guī)行為的嚴(yán)懲,使得有貪污意向的人不敢輕易以身試法,從而有效遏制了貪污賄賂行為,最終保證了政府的廉潔度。

(四)完好的管理制度,做到了防腐于未然

新加坡制定了一整套完好的管理制度從微觀層面杜絕了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。首先,其財產(chǎn)申報制度的優(yōu)勢在于,有了這一制度,不但實(shí)現(xiàn)了政府工作人員財產(chǎn)收入的透明化,而且反貪污反腐敗機(jī)構(gòu)可及時發(fā)現(xiàn)貪污賄賂犯罪。同時,財產(chǎn)申報制度對一些具有潛在貪污可能的官員來說,其心理抑制作用也是十分強(qiáng)烈的。其次,高薪養(yǎng)廉制度是新加坡另一項(xiàng)有特色的管理制度。新加坡政府認(rèn)為,如果公務(wù)員收入微薄,他們所掌控的公共資源與其收入水平會形成巨大反差,從而導(dǎo)致其心理上的嚴(yán)重失衡。而這正是致使公務(wù)員貪污受賄的重要原因。為此,新加坡政府逐步制定了一套獨(dú)具特色的以俸養(yǎng)廉制度。該制度一方面能夠使政府官員和公務(wù)員抵御貪污受賄的誘惑。另一方面,能夠吸引住人才,不使公務(wù)員因待遇過低而流失。

三、新加坡廉政制度建設(shè)對我國的啟示

反腐倡廉是我們黨工作中始終高度關(guān)注和常抓不懈的重中之重。鄧小平同志曾強(qiáng)調(diào):“在整個改革開放過程中都要反對腐敗,對干部和共產(chǎn)黨員來說,廉政建設(shè)要作為大事來抓?！雹芏訌?qiáng)我國的反腐倡廉制度層面建設(shè),對于我們黨和政府從機(jī)制上防治腐敗意義重大。新加坡充滿特色和卓有成效的廉政制度建設(shè)對我國發(fā)展、完善自己的反腐倡廉工作有著諸多的借鑒、參考之處,值得我們重視和研究。

(一)深化政治經(jīng)濟(jì)體制改革,構(gòu)建宏觀廉政制度體制

在我國,由于目前正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期,政府在經(jīng)濟(jì)活動中仍發(fā)揮著主導(dǎo)作用,這種體制在發(fā)揮其積極作用的同時,其負(fù)作用也在不斷凸顯,即易滋生權(quán)力在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的尋租行為。為此,我們在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的同時,需繼續(xù)深化政治經(jīng)濟(jì)體制改革,努力減少政治對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的過多干預(yù)行為。同時改革權(quán)力過分集中的決策體制,繼續(xù)推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè),竭力遏制權(quán)力腐敗,為我國的廉政建設(shè)構(gòu)建一個宏觀的制度環(huán)境。

(二)強(qiáng)化監(jiān)督,建立全方位的權(quán)力制約機(jī)制

新加坡反腐倡廉的經(jīng)驗(yàn),比較重要的一點(diǎn)就是建立了嚴(yán)密有效的監(jiān)督制約機(jī)制,使得公共權(quán)力得到了有效的監(jiān)督。參照新加坡的經(jīng)驗(yàn),我們必須完善監(jiān)督體系。切實(shí)賦予人大相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)力,增加反貪機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性,完善紀(jì)檢監(jiān)察制度和審計(jì)制度,并加強(qiáng)新聞媒體特別是網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督作用。從而最終形成健全完整而行之有效的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。

(三)健全公務(wù)員選拔、晉升及正常退出機(jī)制

與新加坡相比,我國的公務(wù)員選拔、晉升及正常退出機(jī)制尚需健全。我國雖然在2005年制定了《公務(wù)員法》,對公務(wù)員的選拔,考核,升降,辭職等都作了具體規(guī)定。但與反腐敗的現(xiàn)實(shí)需要相比,我國公務(wù)員的選拔、晉升及正常退出機(jī)制仍不夠完善。尚需必須進(jìn)一步從制度上加以規(guī)范,以確保被錄用的公務(wù)員既具備較高的綜合素質(zhì)又能夠經(jīng)受住種種誘惑和考驗(yàn)。

(四)建立健全政府官員財產(chǎn)申報制度

要在全國廣泛實(shí)行官員財產(chǎn)申報制度。新加坡廉政制度的高效,就是因?yàn)樗鼈儞碛幸粋€苛刻的官員財產(chǎn)申報制度。新加坡的公務(wù)員只要有超出收入的財產(chǎn),如果無法說明來源,就被推定為貪污,受到法律的嚴(yán)懲。實(shí)際上,建立健全中國官員財產(chǎn)申報制度的呼聲已持續(xù)多年,國家也已在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn),一些研究機(jī)構(gòu)也在預(yù)先進(jìn)行相關(guān)制度的研究,但是就目前的情況來看,執(zhí)行的力度還有待加強(qiáng),應(yīng)盡早在全國推廣,并加強(qiáng)科學(xué)性和監(jiān)督性。

(五)建立適合國情的公務(wù)員薪金制度

由于歷史和國情的原因,我國的公務(wù)員工資一直相對偏低,但是,由于他們手中握有公共權(quán)力,于是,易出現(xiàn)權(quán)力尋租的腐敗現(xiàn)象。借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)再結(jié)合我國的國情,可以分別在我國的東西部地區(qū)建立與當(dāng)?shù)厣钏较噙m應(yīng)的公務(wù)員薪金制度。同時用法制加以嚴(yán)格規(guī)范,實(shí)現(xiàn)對公務(wù)員的有效監(jiān)督和制約。

(六)加強(qiáng)立法,使廉政立法與時俱進(jìn)

與新加坡等國外一些法制完備的國家相比,我國的廉政立法工作仍任重而道遠(yuǎn)。特別是近些年來,隨著國內(nèi)外形勢的不斷發(fā)展變化,辦案過程中立法寬松、無法可依的現(xiàn)象時有發(fā)生,引起社會各方面的關(guān)注。為此,立法機(jī)關(guān)需進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)研,加快立新法的步伐,加大懲罰力度,建立完備的反腐法律制度體系。

注釋:

①2008年香港政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險公司調(diào)查報告http://www.huaxia.com/xw/gaxw/2008/03/ 615825.html.

②邵留成.對新加坡廉政建設(shè)的探析.云南行政學(xué)院學(xué)報.2003(3).第61頁.

③劉守芬,李淳主編.新加坡廉政法律制度研究.北京大學(xué)出版社.2003年版.第50頁.

④鄧小平文選(第3卷).人民出版社.1993年版.第379頁.