楊中旭

中國還沒有建立起一套完整的抗旱投入、配套工作機制，更多時候是在靠“一事一議”來解決問題。一事一議的結(jié)果，抗旱更多時候以“應(yīng)急”來展現(xiàn)

“歷史上首次啟動I級抗旱應(yīng)急響應(yīng)機制”——這樣的新聞標題足以讓海內(nèi)外的華人同時感到緊張。

更有甚者，數(shù)家媒體或評論員采用了“旱災(zāi)危及糧食安全”的提法。或許近兩年自然災(zāi)害已經(jīng)繃緊了人們的神經(jīng)，無論輿論，還是民眾，都對春節(jié)之后的這一“突發(fā)事件”高度關(guān)注。

不會威脅糧食安全

2月9日下午2時30分，呂娟風(fēng)塵仆仆地趕回北京。3時許，這位國家防總赴山東省抗旱專家組組長在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，這次旱災(zāi)雖然嚴重，“但還比不上2000年的那次大旱”。

在接受本刊采訪時，今年中央“一號文件”的一位起草者明確表示：夏糧減產(chǎn)，旱區(qū)農(nóng)民減收是肯定的，但此番旱災(zāi)不會對糧食安全構(gòu)成任何威脅，因為糧食連續(xù)5年豐收，國家早已做好糧食儲備工作。

作為抗旱應(yīng)急響應(yīng)機制的起草者之一，呂娟表示：這一機制從2006年方才開始啟動，準確的說法應(yīng)該是，2006年之后首次啟動I級抗旱應(yīng)急響應(yīng)機制。

《中國新聞周刊》采訪到的多名水利專業(yè)人士、三農(nóng)學(xué)者均認為媒體對這場旱災(zāi)的報道有所夸張，不過，受訪的專業(yè)人士眾口一辭：適度夸張未必是壞事，因為抗旱水利投入的歷史欠賬實在太多了。

在接受采訪時，中國水科院水資源所副所長秦大庸向《中國新聞周刊》記者透露了一則“秘聞”：中國科學(xué)院、中國工程院兩院院士石元春曾經(jīng)因為治理華北地區(qū)的鹽堿地大獲成功而深受業(yè)界信賴，但石元春自己卻保持著清醒的頭腦。他說，鹽堿地的治理成功，地下水位的下降才是主因。

《中國水危機》一書寫道：華北地區(qū)的海河流域，大小300條支流。地下水嚴重超采，600億立方米不可補給的深層地下水資源采空了一半以上，形成超過4萬平方公里的地下水漏斗區(qū)。書中說，這個漏斗區(qū)的面積，位居世界第一。

對渴盼豐收的農(nóng)民而言，鹽堿地與土壤缺水，如果只能兩害相權(quán)取其輕的話，農(nóng)民會選擇后者。但歷史往往吊詭，在地下水位下降之后，遇到大旱之年，土壤缺水就成雪上的那層霜。

至此，水利工程、特別是灌溉工程的重要性已經(jīng)不言而喻。只是，抗旱工程的投入，“這么多年來從來就沒有充足過”。秦大庸說。

抗旱：不受寵的孩子

根據(jù)國際間的慣例，一國水利工程的總投入，約占GDP的0.6%～0.8%，底線是0.5%。但在中國，卻一度徘徊在0.2%左右。秦大庸算了一筆賬：加上年底突擊花錢200億，2008年中國水利總投入約為650億，而GDP卻已經(jīng)突破了30萬億，“水利投入只比0.2%多一點點”。

即使在這區(qū)區(qū)0.2%之中，抗旱經(jīng)費也只能分得其中很小的一杯羹。在接受本刊采訪時，水利部防洪抗旱減災(zāi)研究中心常務(wù)副主任程曉陶承認，1998洪水之后，國家加大了對水利工程的投入力度，“但卻是以防洪為主的”。

投入上的厚此薄彼，在方方面面顯露出來，哪怕是課題研究也是如此。同一級別的課題，抗旱的課題經(jīng)費是5萬元，防洪的課題經(jīng)費是15萬元，在學(xué)術(shù)圈內(nèi)早已見怪不驚。眼看著抗旱法律缺位、機制缺失，學(xué)者們?yōu)榧訌娧芯?、盡早填補制度空白計，不得已走上了“掛羊頭賣狗肉”的道路。

在一次學(xué)術(shù)評審會上，有評委對名為《就缺水地區(qū)水量應(yīng)急調(diào)度預(yù)案》的課題提出質(zhì)疑，理由是文不對題，文章全是抗旱的內(nèi)容。課題負責(zé)人只好實話實說：不以防洪的名義上報，課題很難獲得批復(fù)。

和防洪相比，抗旱更像一個不受寵的孩子。一位學(xué)者做了一個形象的比喻：父母總是對體弱的孩子偏心，防洪抗旱也是如此。洪水一來，就會對人民生命構(gòu)成威脅，而旱災(zāi)一到，無非是減產(chǎn)而已，挺一挺就能過去。國家財政有限，就只能先流向最緊迫的防洪工程。

在水利學(xué)者的這個圈子，沒有人否認1949年以來國家對水利工程投入的巨大貢獻，但關(guān)于“抗旱不受寵”現(xiàn)象的感同身受，卻持續(xù)了將近30年的時間。

從1980年廣為推廣的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，短期內(nèi)迅速釋放了農(nóng)村產(chǎn)能，中國糧食產(chǎn)量一度攀上高峰。但在硬幣的另一面，農(nóng)地被人為分割為以家庭為單位的小塊，也人為增加了灌溉工程的覆蓋難度。

但在當時，并不是所有人都意識到了這個問題。一些老資格的水利學(xué)者回憶，當時的政策制定層面由于經(jīng)驗不足，對水利抗旱工作有所忽視。這一局面，在1982～1986年連續(xù)5個中央“一號文件”鎖定農(nóng)業(yè)問題時也未見根本改觀，直到上世紀80年代末才有所緩解。

就在旱情廣為人知的2月初，2009年“中央一號”文件公布，文件中關(guān)于取消糧食主產(chǎn)區(qū)風(fēng)險基金配套的舉措令很多水利業(yè)者羨慕不已：此前糧食主產(chǎn)區(qū)風(fēng)險基金配套要求中央和地方財政按照1：1的比例出資，此番中央財政多支出超過300億人民幣，替財政更為困難的糧食主產(chǎn)區(qū)地方財政埋單，以改變“越種糧越貧困”的現(xiàn)象。實際上，這一現(xiàn)象同樣在水利工程上“無獨有偶”，秦大庸透露，地方財政在水利工程上的配套資金，長期以來只能完成其中的30%～40%。

配套機制的缺失，在此番抗旱工作中難免帶來惡果。位于黃河流域的萬家寨水庫，在財政大筆投入之后，已經(jīng)具備6億立方米蓄水能力，但由于配套灌溉管道的缺失，可利用灌溉水源卻只有2億立方米。

事倍功半的投入機制，無疑令此番抗旱工作雪上加霜?！叭珖r(nóng)田的灌溉面積比例，只有40%左右。”呂娟告訴《中國新聞周刊》。

抗旱機制亟待完善

就在山東指導(dǎo)抗旱救災(zāi)期間，呂娟告訴媒體：中國的抗旱法律目前尚是空白?；氐奖本┖?，她對《中國新聞周刊》說：現(xiàn)在國家還沒有建立起一套完整的抗旱投入機制、配套工作機制，更多時候是在靠一事一議來解決問題。

一事一議的結(jié)果，更多時候以“應(yīng)急”來展現(xiàn)。除了啟動I級抗旱應(yīng)急響應(yīng)機制，2月7日，國家防總常務(wù)副主任張志彤在接受央視采訪時表示，必要時需從上游調(diào)水。

“防洪的邏輯線條相對簡單，沿著河流一條線貫穿即可?！背虝蕴照f，“但旱災(zāi)不同，它反映了一個面，治理起來涉及方方面面，相對要復(fù)雜得多。”

在灌溉面積只有40%的情況下，跨地區(qū)調(diào)水，跨流域調(diào)水固然成本巨大，但在冬小麥麥苗的嗷嗷待哺聲中已然無可選擇。問題是，“上游的水電站需要蓄水發(fā)電，此時向下游放水，雙方又不是同一部門，還需要更高一級領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)”。

據(jù)《中國新聞周刊》了解，根據(jù)I級抗旱應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案的相關(guān)規(guī)定，國家防總有權(quán)“在其管轄范圍內(nèi)調(diào)用所需的物資、設(shè)備和人員，事后應(yīng)當及時歸還或者給予適當補償”。

“此時就是指令性計劃的宏觀調(diào)控，沒有討價還價的余地。”秦大庸說。

這位水資源學(xué)者還估計，此番旱災(zāi)的地區(qū)，居民生活用水、工業(yè)用水都將有所收縮，以保證灌溉用水?！按騻€比方說，一座缺水城市的三口之家每月的用水指標的8個立方，旱災(zāi)期間可能減為3個立方?！?/p>

盡管根據(jù)《中華人民共和國水法》第二十一條規(guī)定：開發(fā)、利用水資源，應(yīng)當首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，并兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水以及航運需要。但秦大庸表示，那只是一般的規(guī)定，應(yīng)急狀態(tài)下，完全可以“本末倒置”，“發(fā)電也好，洗澡也好，工業(yè)用水也好，現(xiàn)在哪個能有口糧重要？”

盡管此番旱災(zāi)暴露出了抗旱投入和抗旱機制的缺失，但在業(yè)界實際上早已開始著手亡羊補牢。隨著研究和認識的深入，國家防總在2003年提出了影響深遠的兩個轉(zhuǎn)變：從控制洪水向管理洪水轉(zhuǎn)變，從單一抗旱向全面抗旱轉(zhuǎn)變。在這一思路影響下，國家防總先是在2006年2月下發(fā)了抗旱預(yù)案編制大綱；2007年7月底，國務(wù)院又下發(fā)《關(guān)于加強抗旱工作的通知》，將全面抗旱機制搭出雛形；2008年底，國家防總又下發(fā)“抗旱工作規(guī)劃”和“抗旱工作技術(shù)編制”兩個大綱，為全面抗旱工作再埋地基。

“這個月的20日，我們馬上就要召開《中華人民共和國抗旱條例(草案)》的研討會，這并不是因為這次旱災(zāi)而提前召開?！弊鳛橹袊圃悍篮榭购禍p災(zāi)研究所的副所長，呂娟告訴《中國新聞周刊》，“這個條例去年就已經(jīng)進入國務(wù)院常務(wù)會議審議階段，我們只是在不斷完善它?！?/p>

關(guān)于抗旱工作機制的建設(shè)，呂娟表示，基礎(chǔ)性工作的效果不可能立竿見影，但會在未來起到?jīng)Q定性的作用。