梁 靜 龍星良

摘要:從經濟適用房政策缺陷、政策執(zhí)行主體動機偏差兩方面探討了經濟適用房政策過程中出現(xiàn)的政策表面化、擴大化、扭曲化現(xiàn)象的深層次原因,并從明確經濟適用房政策在保障性住房政策體系中的角色、強化政策執(zhí)行主體的公共服務動機、推進經濟適用房政策的市場化運作三方面提出了建議。

關鍵詞:經濟適用房;政策偏差;政策缺陷

中圖分類號:F293.3文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)32-0097-02

一、經濟適用房政策的演變

改革開放以來,我國逐步對舊的住房制度進行改革,至今大致經歷了五個階段:第一階段,1980—1985年,進行了國家、企業(yè)、個人三者共同負擔購買住房的試點;第二階段,1986—1990年,進行了以提高住房租金為突破口的住房體制改革;第三階段,1991—1993年,以公房出售為重點,住房制度改革在我國全面鋪開;第四階段,1994—1997年,以住房公積金、安居工程為依托,住房制度改革全面推進;第五階段,1998年至今,全面停止了實物分配的福利分房制度,住房體制開始探索市場化運作。至1998年國務院發(fā)文以“經濟適用住房”的提法代替“安居工程”,并明確提出,建立和完善以經濟適用住房為主體的住房供應體系,對不同收入家庭實行不同的住房供應政策,經濟適用住房政策正式出臺。

二、經濟適用房政策失效的表現(xiàn)

(一)政策目標異化

我國制定經濟適用房的初衷是為了解決中低收入者的住房問題,保證“人人享有適當住房”社會目標的實現(xiàn)。在我國多層次的住房保障體系中,廉租房和經濟適用房政策是解決中低收入者住房問題的主要手段。具體而言,低收入者通過政府的廉租房或廉租房補貼解決住房問題,中低收入人群通過有限產權的經濟適用房購買有限產權住房。經濟適用房政策推行至今已有11個年頭,不但“中低收入人群通過有限產權的經濟適用房購買有限產權住房”、“調控房地產市場運行”的政策目標沒有實現(xiàn),而其因為經濟適用房戶型不合理、價格過高、質量問題嚴重,經濟適用房交易黑市活躍,高收入階層也投機購買的突出現(xiàn)象等問題的出現(xiàn),使得經濟適用房政策還遭到了來自多方的質疑。

(二)政策表面化現(xiàn)象凸顯

目前,經濟適用住房的建設規(guī)模遠遠小于社會需求量。從2001年開始,我國的經濟適用住房供給持續(xù)減少,從投資建設的面積來看,每年經濟適用住房新開工面積占住宅新開工面積的比重呈現(xiàn)下降趨勢。2000年,經濟適用住房新開工面積占當年住宅新開工面積比重達到最高值,為21.77%。從2001年開始,這一比重開始出現(xiàn)下降。到了2005年,該比重僅為6.37%。從投資規(guī)模來看,國家統(tǒng)計局頒布的“國房景氣指數(shù)”表明:2006年1—11月,全國完成房地產開發(fā)投資16 416億元,完成商品住宅投資11 550億元,其中經濟適用住房投資526億元,經濟適用住房投資規(guī)模占住宅投資比重為4.55%,如果以月平均值換算,2006年的經濟適用住房投資規(guī)模占住宅投資比重也不過是4.97%[1]。對絕大部分中低收入家庭來說,經濟適用房可望而不可及。

(三)政策扭曲化現(xiàn)象明顯

一些地方政府在執(zhí)行政策過程中使經濟適用房政策的調控對象、范圍超越了既定的要求。按《經濟適用住房價格管理辦法》之規(guī)定:“經濟適用住房要嚴格控制在中小套型,中套住房面積控制在80平方米左右,小套住房面積控制在60平方米左右。市、縣人民政府可根據(jù)本地區(qū)居民的收入和居住水平等因素,合理確定經濟適用住房的戶型面積和各種戶型的比例,并嚴格進行管理。”但事實上,一些經濟適用房的面積大、價格高,經濟適用房的“不經濟”弱化了經濟適用房的社會保障作用。此外,經濟適用房一般建在交通條件差、配套設施不完善的遠郊地區(qū),導致購房者生活成本增加,一直以來備受追捧的經濟適用房在一些城市受到人們的冷落,出現(xiàn)無人問津的現(xiàn)象。

三、經濟適用房政策失效原因分析

(一)政策缺陷

1.政策目標偏差

政策目標偏差主要表現(xiàn)在兩個方面:一是政策目標缺乏有效性,經濟適用房政策將中低收入人群納入保障范圍,按照收入水平劃分,商品房、經濟適用房和廉租住房的住房供應體系覆蓋人口范圍大約分別是15%、80%和5%,而如果將80%的中低收入者和5%的最低收入者都納入社會保障的范圍,無疑是與商品化、社會化的改革目標存在矛盾的[2];統(tǒng)計數(shù)字顯示,我國大多數(shù)家庭屬于中等收入家庭,約占城市家庭總數(shù)2/3左右,范圍如此之大,使得經濟適用房解決中低收入人群住房問題力不從心,政策目標難以實現(xiàn)?！爸械褪杖胝摺钡臉藴蔬^于寬泛,現(xiàn)實操作過程中較難確定中低收入者的具體標準。二是政策價值目標偏差,經濟適用房政策的制定涉及“公平”與“效率”,政府為保證“人人享有適當住房,社會目標的實現(xiàn)”,通過政策補貼等措施,完成社會財富的二次分配,實現(xiàn)社會公平,但這種公平在現(xiàn)實操作過程中難以實現(xiàn),即使實現(xiàn)了也是一種低效的公平,而將房地產市場一份為二,實行二元體制,這與當前我國正大力推進的市場經濟體制相矛盾,人為對市場的劃分必然造成市場分割,導致社會福利的損失。

2.政策執(zhí)行機制存在缺陷

就政策執(zhí)行機制而言,經濟適用房政策的執(zhí)行,實際上是國家請客而地方政府買單,因為作為經濟適用房的土地是無償劃撥的,相關費用是由地方政府承擔的,所以,地方政府建設經濟適用房的積極性不是太高,直接造成政策表面化、扭曲化現(xiàn)象出現(xiàn)。

3.政策過程的監(jiān)督難以實現(xiàn)

經濟適用房政策是涉及政府、房地產企業(yè)、目標消費群體三大政策主體的多過程的復雜政策?，F(xiàn)代公共選擇理論的代表人物詹姆斯·布坎南提出,人們在市場行為和政治行為中都是為了追求自己的利益。公共選擇理論認為,地方政府也是追求自身利益最大化的“經濟人”,政府官員不是簡單的政策解釋者和執(zhí)行者,而是在個人利益的驅動下去解釋政策和執(zhí)行計劃[3]。政策參與的各個主體追求自身利益的特性決定了,決定了政策的高效執(zhí)行需要對各主體的行為進行有效限制,監(jiān)督必不可少。

(二)政策執(zhí)行主體動機偏差

我國正處于轉型時期,不規(guī)范的分權及地方官員政績評價體制,導致地方政府自利性動機的膨脹,尤其在經濟適用房政策領域更加明顯。當前,地方財政的收入主要包括預算內收入預算外收入和制度外收入等三類。地方財政由土地所產生的收入來源主要有三個方面:第一是預算內的土地帶來的相關稅收的收益構成了地方政府財政預算內收入的支柱。現(xiàn)行分稅制下,城市擴張和土地占用帶來的稅收包括建筑業(yè)和房地產業(yè)的營業(yè)稅、所得稅及耕地占用稅等則全部由地方享有,近年來已經成為地方政府預算內的支柱性收入。第二是土地收益已經成為地方政府預算外收入的主要來源。在現(xiàn)實的開發(fā)過程中由于無法核實相應的土地開發(fā)成本,土地出讓的收益幾乎全部留歸地方。1994年之后,土地出讓的收益完全留與地方政府不再上繳中央財政。土地出讓的收益成為政府預算外收入的支柱性來源?！皷|部一些發(fā)達地區(qū)城市土地出讓金幾乎占預算外收入的60%以上?！盵5]第三是一些部門征收的土地規(guī)費和制度外收費,比重相對較低。

四、對策及措施

1.明確經濟適用房政策在保障性住房政策體系中的角色

經濟適用房政策是具有過渡性質的住房保障政策,是我國住房政策領域由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的特殊產物。經濟適用房具有保障性與商業(yè)性雙重屬性,由于政策制定本身存在缺陷,執(zhí)行主體利益驅動機制偏差,監(jiān)督成本過高等方面因素嚴重制約了經濟適用房地保障屬性了發(fā)揮,政策目標偏離和政策效率低下。從我國國情出發(fā),應推行廉租房政策為主逐步淡化經濟適用房政策角色住房保障體系,在促進社會公平的基礎上更好地分配社會資源, 真正幫助弱勢群體解決住房問題。

2.強化政策執(zhí)行主體的公共服務動機

地方政府有義務承擔社會責任和謀求公共利益,制定并高效執(zhí)行住房保障政策,解決低收入人群的住房問題,但不可忽視的是,在現(xiàn)有體制之下地方政府的自身訴求利益與其應承擔的公共服務角色存在矛盾,致使政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。追究其原因,我們“不能單純地從官僚的個人品質上去找原因,而是因在充分認識官僚個人需要和利益的同時,提供一種良性的壓力,引導官僚的理性行為做出有利于組織的選擇?！苯洕m用房政策在出現(xiàn)政策表面化、擴大化、扭曲化等問題,其主要原因是作為政策執(zhí)行主體的地方政府缺乏執(zhí)行政策的激勵機制,即所謂的“良性的壓力”。因此,我們在政策設計的過程中體現(xiàn)為對各方利益的考慮和均衡配置。譬如中央適當分擔地方財政負擔,或者將土地的無償劃撥變?yōu)榈蛢攧潛?從而使地方也有利可圖。在具體操作的過程中,體現(xiàn)為選擇性激勵機制的配套建立。例如,在對地方政府官員的政績考核制度中,納入對經濟適用房市場規(guī)制職能履行的內容,使這些因素也直接影響其晉升。如此雙管齊下,從政府官員個人和地方政府兩個方面建立利益動機。

3.推進經濟適用房政策的市場化運作

在經濟適用房政策過程中,堅持市場優(yōu)先原則,運用供給、價格、競爭、稅收等多種手段,靈活選擇各種政策補貼工具,最終使經濟適用房步入正軌,發(fā)揮其保障效用,真正實現(xiàn)“安得廣廈千萬間,大庇天下寒士俱歡顏”的社會價值。

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責任編輯 柯 黎