耿 一 程筑陽(yáng)

摘要:我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中,地方政府作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)主體,為保證自身利益而采取的一些措施會(huì)導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不平衡發(fā)展,本文試分析在現(xiàn)有財(cái)政體制下地方政府的行為對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的影響。

關(guān)鍵詞:財(cái)政體制;地方政府;區(qū)域發(fā)展

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距問(wèn)題是世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中面臨的共同課題。如果這種不平衡過(guò)大,將會(huì)對(duì)一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)和政治穩(wěn)定產(chǎn)生嚴(yán)重的危害。我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距問(wèn)題由來(lái)已久,究其原因,具體來(lái)講主要包括自然地理因素、思想觀念因素、政策因素、布局與結(jié)構(gòu)因素、資金問(wèn)題、人力資本因素等。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,整個(gè)社會(huì)的資源配置應(yīng)該以市場(chǎng)為基礎(chǔ)手段,區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也應(yīng)該遵循著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律,但市場(chǎng)并不是萬(wàn)能的,在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一些領(lǐng)域,市場(chǎng)是無(wú)效的或是缺乏效率的。這時(shí)地方政府作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)主體就需要發(fā)揮自己的作用,引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展。

1區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地方政府作用的空間性

1.1市場(chǎng)失靈

市場(chǎng)失靈是指資源配置依靠市場(chǎng)機(jī)制的作用達(dá)不到帕累托最優(yōu)的各種情況。在這種情況下,公共產(chǎn)品不能實(shí)現(xiàn)完全、公平的供給。因此, 需要地方政府的干預(yù)來(lái)避免克服市場(chǎng)失靈。但是,地方政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的介入和干預(yù),只能是輔助性的、補(bǔ)助性的,而不能過(guò)度的進(jìn)行強(qiáng)權(quán)干預(yù),違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

1.2政府利益地方化

在地區(qū)差距日漸擴(kuò)大的背景下,受地方利益的驅(qū)使,各地方政府或以公開的形式,或以隱蔽的形式實(shí)行地方保護(hù)主義。產(chǎn)生了一系列阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為,各地區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)張面臨的共同障礙,是行政體制分割,各自為政,行政性區(qū)際關(guān)系替代了市場(chǎng)性區(qū)際關(guān)系,難以做到資源的優(yōu)化配置。

1.3公共服務(wù)缺乏

政府的公共服務(wù)是指以政府為主的公共部門生產(chǎn)的、供全社會(huì)共同消費(fèi)、平等享受的公共產(chǎn)品和服務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)地方政府在公共產(chǎn)品的提供上存在以下問(wèn)題:一是對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共事業(yè)的投人不平衡,偏重生產(chǎn)性和盈利性的經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施(交通、水電、通訊等) ,而對(duì)社會(huì)保障、文化教育、環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)的投入不足,難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。二是在公共事業(yè)的投人上,又沒(méi)有把經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性的分開,導(dǎo)致公共產(chǎn)品領(lǐng)域不斷擴(kuò)大,給財(cái)政造成沉重的負(fù)擔(dān),使財(cái)政支出捉襟見肘,這既限制了基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展,又限制了公共事業(yè)的發(fā)展。三是長(zhǎng)期以來(lái),一些地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中,片面追求的增長(zhǎng)而忽視了對(duì)環(huán)境的保護(hù),造成了人與自然環(huán)境的不協(xié)調(diào)。

2財(cái)政分稅制下地方政府行為對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

1994年,我國(guó)財(cái)稅體制進(jìn)行了改革,實(shí)行分稅制體制,中央地方按稅種劃分財(cái)政收入,這對(duì)于調(diào)動(dòng)地方發(fā)展的積極性發(fā)揮了重要作用。各地政府想方設(shè)法發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),增加地方財(cái)政收入。但是,各個(gè)行政區(qū)域的劃分與經(jīng)濟(jì)區(qū)域往往不一致,這種發(fā)展格局以行政區(qū)為單位分割市場(chǎng),這必然導(dǎo)致行政利益主體和區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益主體在現(xiàn)實(shí)中發(fā)生沖突。各級(jí)地方政府作為一級(jí)利益主體,為追求自身利益最大化,往往采取行政手段直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行, 行政手段的過(guò)度干預(yù)導(dǎo)致 “諸侯經(jīng)濟(jì)”的形成。區(qū)域經(jīng)濟(jì)內(nèi)地方政府的偏差行為成為阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要因素。其影響主要有:

(1)地方保護(hù)主義的加劇。地方政府為保護(hù)各自的利益或明或暗的實(shí)行了地方保護(hù)主義,這種行為和現(xiàn)象大大加劇了各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難度。地方保護(hù)主義的形式多種多樣,主要反映在地方政府對(duì)區(qū)際要素流動(dòng)和商品貿(mào)易的行政性不合理干預(yù)上。具體表現(xiàn)為:在市場(chǎng)容量增長(zhǎng)有限的情況下,地方政府不合理地運(yùn)用行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段,限制外地產(chǎn)品流入本地市場(chǎng)或限制資源商品、初級(jí)產(chǎn)品流出本地市場(chǎng);運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策傾斜,擴(kuò)大管理范圍,增加審批手續(xù),強(qiáng)令當(dāng)?shù)厣虡I(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)、收購(gòu)或推銷當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品;限制本區(qū)域的企業(yè)把資金、技術(shù)轉(zhuǎn)移到區(qū)外,直接插手資金流轉(zhuǎn)領(lǐng)域;在經(jīng)濟(jì)管理和執(zhí)法方面,許多區(qū)域?yàn)榱吮緟^(qū)域的利益而失去公正的立場(chǎng),比如在跨區(qū)域糾紛中,地方政府一般都是偏袒本區(qū)域的企業(yè)。這些與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背道而馳的地方主義行為,破壞了市場(chǎng)的統(tǒng)一性,競(jìng)爭(zhēng)的公平性,造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)封閉,經(jīng)濟(jì)開發(fā)偏離了市場(chǎng)方向,最終限制了區(qū)域市場(chǎng)的發(fā)展,加劇了市場(chǎng)割據(jù),對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展構(gòu)成了極大障礙。

(2)重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。在地方利益的促使下,各地紛紛發(fā)展價(jià)高利大的行業(yè),如輕紡工業(yè)及石化、機(jī)械、電子、汽車等高投入、高產(chǎn)出的資金、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè),這導(dǎo)致各地區(qū)的重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重。這種盲目的地方投資行為,造成區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、企業(yè)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、加工能力與能源原材料的供給嚴(yán)重失衡等現(xiàn)象,浪費(fèi)了資源和物力、財(cái)力, 助長(zhǎng)那種建立大而全、小而全的地方體系的自給自足傾向,地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)性較弱,整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都處于低水平的同構(gòu)狀態(tài),阻礙了區(qū)域產(chǎn)業(yè)的合理擴(kuò)散,區(qū)域經(jīng)濟(jì)之間合作的空間和范圍極大地減小,不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(3)公共服務(wù)的缺乏。然而,分稅制的好處也就主要體現(xiàn)在GDP的增長(zhǎng)上,并沒(méi)有體現(xiàn)在其他社會(huì)福利方面,比如教育、醫(yī)療、環(huán)境等等。先從收入來(lái)源看,我國(guó)的稅制設(shè)計(jì)采取中央統(tǒng)一設(shè)計(jì),地方?jīng)]有稅收自主權(quán),地方稅本質(zhì)上還是中央決定的稅種。所以各地如果要試圖增加自身的收入,就必須以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主。再?gòu)闹С鼋嵌瓤?地方政府獲得了收入,用在何處?由于財(cái)政收入的增加和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、官員自身的利益存在內(nèi)在的一致性,因此地方政府會(huì)在支出中重點(diǎn)安排有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的部分,也就是圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)來(lái)做預(yù)算,而大量有利于社會(huì)福利和未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目,比如教育、醫(yī)療、環(huán)境、創(chuàng)新等,往往會(huì)被輕視。對(duì)當(dāng)?shù)鼐用駚?lái)說(shuō)這些很重要的公共物品需求,地方政府去卻很少在財(cái)政預(yù)算中予以考慮。

地方政府對(duì)地方利益的追求集中體現(xiàn)在地方財(cái)政上, 財(cái)政也代表著權(quán)利,不同層級(jí)政府之間以及政府的不同部門之間權(quán)利的分配很大程度上體現(xiàn)在財(cái)政的收支兩條線上,這樣的結(jié)果大大刺激了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。同時(shí),中央對(duì)地方以及地方上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府采取以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(GDP)為核心的考核制度體系,同時(shí)對(duì)某個(gè)地區(qū)進(jìn)行考核時(shí),會(huì)參照其他地區(qū)的政績(jī),結(jié)果各地官員為了脫穎而出,必然把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為主要任務(wù)來(lái)抓。這就不免出現(xiàn)為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡。

政府作為一個(gè)權(quán)利機(jī)構(gòu),更迭是有其自身的期限的。任期后的權(quán)力提升是需要政績(jī)做為基礎(chǔ)的,對(duì)于各方政府來(lái)說(shuō),目標(biāo)就是在有限的任期內(nèi)政績(jī)?cè)酱?。所以在任期內(nèi),刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高財(cái)政收入是其最大的沖動(dòng)。為了提高就職期間的政績(jī),就會(huì)導(dǎo)致只顧眼前不顧以后。這種短期行為使得政府在決策過(guò)程中最終放棄成本-收益原則。因?yàn)?一屆的政府不必對(duì)一地區(qū)負(fù)永久的責(zé)任,他們只追求短期效益的最大化.而一個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)超于一屆政府的任職時(shí)間。

這樣的短期行為往往導(dǎo)致的結(jié)果就是地方主義保護(hù),重復(fù)建設(shè)以及無(wú)法滿足民眾的公共服務(wù)需要。在這個(gè)過(guò)程中,地方政府單純追求所轄地區(qū)一時(shí)利益最大化,其帶來(lái)的危害是不容忽視的。需要規(guī)范政府行為,合理引導(dǎo)政府來(lái)加以解決。

3相關(guān)對(duì)策和措施.

3.1建立科學(xué)合理的地方政府政績(jī)考核制度。

上級(jí)政府對(duì)下級(jí)的政績(jī)考核和升遷激勵(lì)決定著地方政府的行為取向,在我國(guó)中央或上級(jí)部門對(duì)于地方政府及領(lǐng)導(dǎo)人功績(jī)的評(píng)價(jià),總是以各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)衡量,如地方經(jīng)濟(jì)總量、GDP 的增長(zhǎng)率、財(cái)政收入增長(zhǎng)情況、稅收情況等等。在這樣的績(jī)效評(píng)價(jià)體系的指引下,一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r往往直接決定了該地方政府官員的政治、經(jīng)濟(jì)收益,所以地方政府及領(lǐng)導(dǎo)者往往會(huì)為了自身利益的最大化而忽視全局利益 ,從而導(dǎo)致地方政府間利益關(guān)系的不協(xié)調(diào),地方保護(hù)主義和地方市場(chǎng)分割盛行。必須本著局部效益和全局利益、重點(diǎn)任務(wù)和全面工作、短期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合的原則,制定全面、科學(xué)的地方政府政績(jī)考核指標(biāo)和考核辦法及激勵(lì)措施,并盡可能地形成規(guī)范化的政府官員政績(jī)考核和升遷制度。對(duì)政府的考核要以社會(huì)綜合效益為主,以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)為輔的方向,不僅考察經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度,更要考察經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量,同時(shí)應(yīng)該把該地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與其歷史狀況及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有機(jī)結(jié)合,尤其要注重該地方的可持續(xù)發(fā)展的能力;把推動(dòng)區(qū)域合作作為評(píng)價(jià)地方政府政績(jī)的內(nèi)容,引入社會(huì)公眾評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),從人民滿意度、生活質(zhì)量、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等方面綜合評(píng)估政府的管理效能,形成一套科學(xué)、規(guī)范、可量化的干部績(jī)效考核指標(biāo)體系。

3.2建立規(guī)范的地方公共財(cái)政體制。

地方政府對(duì)地方利益的追求集中體現(xiàn)在地方財(cái)政上,以財(cái)政收入最大化為目標(biāo),使地方政府傾向于一種生產(chǎn)型財(cái)政,政府成了一個(gè)類似于生產(chǎn)廠商的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,是造成我國(guó)現(xiàn)有市場(chǎng)運(yùn)行關(guān)系嚴(yán)重紊亂,區(qū)域經(jīng)濟(jì)不能協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要原因。要規(guī)范地方政府的行為,遏制地方政府的短期單一行為需要注意以下幾點(diǎn):(1)明確政府的職能.。強(qiáng)化政府的公共服務(wù)的意識(shí)是政府切實(shí)履行政府公共服務(wù)的首要職能。(2)以事權(quán)安排財(cái)權(quán).,結(jié)定中央政府和各地方政府的事權(quán),防止相互間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。(3)優(yōu)化財(cái)政支出體系。通過(guò)合理的轉(zhuǎn)移支付,引導(dǎo)地方政府加大對(duì)社會(huì)保障、科技、教育、衛(wèi)生等社會(huì)公共基礎(chǔ)領(lǐng)域的資金支持。此外,財(cái)政的投資應(yīng)該逐步推出競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域,只有這樣才能讓地方政府的競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入良性軌道。

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