陳紅艷

摘要:在當(dāng)前教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)供求矛盾突出的形勢下,高校如何充分發(fā)揮預(yù)算指揮效能,創(chuàng)造資金最佳使用效益,實(shí)現(xiàn)學(xué)校教育事業(yè)和諧發(fā)展,是高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)問題。筆者就高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理中存在的突出問題,提出優(yōu)化高校預(yù)算管理的一些見解。

關(guān)鍵詞:公辦高校;預(yù)算管理;優(yōu)化

隨著我國教育體制改革的不斷深化,高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大,資金流量增長很快,預(yù)算管理已成為高校財(cái)務(wù)管理的核心和關(guān)鍵,如何創(chuàng)新管理理念,實(shí)現(xiàn)高校有限資源的優(yōu)化配置和有效使用已成為高校積極探索的重要課題。目前我國高校預(yù)算在編制和執(zhí)行中仍存在諸多薄弱環(huán)節(jié)和現(xiàn)實(shí)問題,特別是高校財(cái)政性資金實(shí)行國庫集中支付之后,隨著生均定額撥款改革、政府收支分類改革等深化部門預(yù)算改革的舉措,高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理中存在的問題日益凸顯。

1高校預(yù)算管理存在的問題

預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的中心內(nèi)容,它貫穿于會計(jì)活動的全過程。。從支出角度看,預(yù)算管理具有成本控制的功能;從收入角度看,預(yù)算管理還具有資金籌措的功能。預(yù)算編制的好壞直接影響高校的財(cái)務(wù)收支狀況和可持續(xù)發(fā)展能力。

1.1預(yù)算的執(zhí)行缺乏力度。

預(yù)算控制力度不夠,指標(biāo)下達(dá)時(shí)間置后。通常高校內(nèi)部預(yù)算指標(biāo)的下達(dá)在預(yù)算年度的四五月份,而這時(shí)有近一半的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)成為過去。由于編制時(shí)間及指標(biāo)下達(dá)的置后,形成一段時(shí)間的“預(yù)算真空”,這種事后預(yù)算失去了預(yù)算編制的作用,這在一定程度上影響了年度預(yù)算的正常執(zhí)行。高校的預(yù)算是反映高校年度內(nèi)所要完成的事業(yè)計(jì)劃和工作內(nèi)容,同時(shí)也反映高校的事業(yè)發(fā)展和規(guī)模。所以,預(yù)算編制的時(shí)間置后將使高校管理的有效性降低。

1.2預(yù)算編制的“兩張皮現(xiàn)象”。

存在部門預(yù)算與單位預(yù)算脫節(jié)現(xiàn)象。一是按照部門預(yù)算的要求編制高校的“部門預(yù)算”,上交教育主管部門和財(cái)政部門;二是根據(jù)高校辦學(xué)的實(shí)際情況,按照現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度的規(guī)定編制校內(nèi)執(zhí)行的綜合財(cái)務(wù)收支預(yù)算,這就形成“兩本預(yù)算、兩張皮”的弊端。高校執(zhí)行的預(yù)算是高校內(nèi)部預(yù)算而非部門預(yù)算,部門預(yù)算與單位決算之間沒有真正掛鉤,單位決算中缺乏對預(yù)算編制與執(zhí)行結(jié)果的有效分析和評價(jià)。兩者之間的脫節(jié)都由“兩張皮”的現(xiàn)象引起。而且現(xiàn)在會計(jì)核算科目的設(shè)置、核算內(nèi)容上,有不少內(nèi)容與部門預(yù)算編報(bào)口徑不一致,在編制部門預(yù)算時(shí),必須將會計(jì)科目預(yù)算進(jìn)行分解后才能得出預(yù)算科目數(shù)據(jù);在執(zhí)行預(yù)算時(shí),按照現(xiàn)行會計(jì)制度的規(guī)定進(jìn)行核算,造成財(cái)務(wù)決算資料不能直接或清晰地反映部門預(yù)算完成情況。

1.3預(yù)算控制方式不健全。

目前我國的預(yù)算控制方式注重于支出總量控制和預(yù)算執(zhí)行過程控制。這種控制方式使支出部門與高校財(cái)務(wù)部門站到了對立面,前者盡量爭取與實(shí)際不相符的預(yù)算資金并盡可能全部用掉,而財(cái)務(wù)部門則需要實(shí)施全力控制。編制基本支出預(yù)算時(shí),由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不夠完整,能夠取得的數(shù)據(jù)又大部分來自各個部門和單位,對其準(zhǔn)確性和真實(shí)性缺乏鑒別手段,也缺少充分的分析論證材料,因而使預(yù)算方案的制定帶有很大的主觀隨意性。由于預(yù)算控制方式不健全,預(yù)算信息不對稱,預(yù)算細(xì)化又缺乏基礎(chǔ),造成資金的極大浪費(fèi)。

1.4預(yù)算編制方法不科學(xué)。

高校內(nèi)預(yù)算的編制方法目前采用零基預(yù)算法。推行零基預(yù)算是加強(qiáng)預(yù)算管理的一種嘗試。零基預(yù)算是在編制公共支出預(yù)算時(shí),一切從“零”開始,按照預(yù)算年度所有因素和事項(xiàng)的輕重緩急程度,重新測算每一項(xiàng)目和款項(xiàng)的支出需要。它的優(yōu)點(diǎn)在于,實(shí)行零基預(yù)算可以細(xì)化預(yù)算編制,既增強(qiáng)了預(yù)算分配的透明度,又保證了重要項(xiàng)目支出。

但是由于高校預(yù)算管理的激勵與約束機(jī)制還沒形成,超支沒有控制和懲罰,節(jié)約沒有獎勵,預(yù)算資金的使用效率缺乏有效評價(jià)體系。沒有建立相應(yīng)的預(yù)算跟蹤、分析和評價(jià)機(jī)制,對各部門的各項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)難以做出準(zhǔn)確、具體的分析評價(jià),對資金的使用效益難以做出正確、完整的評價(jià)。由于高校屬于非盈利單位,承載著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)等多種功能,許多活動的效益都需要一個比較長的時(shí)期才能顯現(xiàn),高校在整個預(yù)算管理過程中缺乏有效的預(yù)算執(zhí)行評價(jià)體系,導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的約束力度不夠,隨意性較大。

2公辦高校預(yù)算管理優(yōu)化探析

2.1實(shí)行一本預(yù)算方案。

要真正改變“兩張皮”的現(xiàn)狀,就必須將部門預(yù)算和高校內(nèi)部預(yù)算編制時(shí)間、基礎(chǔ)、過程、內(nèi)容等逐步統(tǒng)一起來,形成預(yù)算“一盤棋”管理。先調(diào)整校內(nèi)綜合預(yù)算編制時(shí)間,將其同步于部門預(yù)算編制時(shí)間。同時(shí)細(xì)化部門預(yù)算編制,重新核定基本支出標(biāo)準(zhǔn),使之符合實(shí)際情況;對專項(xiàng)支出項(xiàng)目編制時(shí)應(yīng)當(dāng)要求落實(shí)到支出具體內(nèi)容、支出標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目執(zhí)行單位、以及所要完成的工作任務(wù)應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)要求等,努力提高預(yù)算的科學(xué)性和可操作程度。高校應(yīng)當(dāng)把高校內(nèi)部預(yù)算與部門預(yù)算有機(jī)地統(tǒng)一起來,嚴(yán)禁把高校校內(nèi)預(yù)算與部門預(yù)算割裂開來,或把部門預(yù)算當(dāng)作應(yīng)付財(cái)政部門和主管部門的需要。

2.2實(shí)施全面預(yù)算的理念。

全面預(yù)算是一種集系統(tǒng)化、戰(zhàn)略化和人本化理念為一體的現(xiàn)代企業(yè)管理模式。它通過業(yè)務(wù)、資金、信息的整合,適度的分權(quán),業(yè)績評價(jià)等來實(shí)現(xiàn)資源合理配置、價(jià)值穩(wěn)步增加的目標(biāo)。

現(xiàn)行預(yù)算是被動編制的預(yù)算。預(yù)算實(shí)際上是依靠財(cái)務(wù)部門來編制,財(cái)務(wù)部門只是在對部門預(yù)算草案砍砍壓壓的基礎(chǔ)上形成單位預(yù)算,財(cái)務(wù)部門根本無法全面掌握各部門的預(yù)算編制情況,客觀上造成了以部門意見為主的被動格局?，F(xiàn)代預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)將管理責(zé)任下放到部門層次,形成內(nèi)部控制模式,賦予部門在部門內(nèi)部進(jìn)行資源再分配方面更大的自主權(quán)。通過考核與獎懲結(jié)合,充分調(diào)動高校內(nèi)部各方面參與預(yù)算管理的積極性,將部門經(jīng)費(fèi)與部門任務(wù)、工作目標(biāo)掛鉤,通過績效考核與考評結(jié)果的管理運(yùn)用,以人為本,充分發(fā)揮部門和人員的積極性,讓高校的教學(xué)、科研、管理部門積極主動全員參與預(yù)算編制,而不是被動的接受財(cái)務(wù)部門下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)。

全面預(yù)算實(shí)施有效的預(yù)算管理獎懲機(jī)制,提高預(yù)算編制的主動性,使得預(yù)算編制由被動變主動,逐步建立起管理規(guī)范,約束力強(qiáng),講求績效,適應(yīng)高校發(fā)展的預(yù)算管理新機(jī)制,使預(yù)算管理產(chǎn)生更大的效益。

2.3預(yù)算管理和會計(jì)核算及資產(chǎn)管理緊密結(jié)合。

高校應(yīng)科學(xué)制定高校發(fā)展規(guī)劃,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),健全國有資產(chǎn)管理體制,通過預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合,從源頭上減少資產(chǎn)重復(fù)購置、閑置等浪費(fèi)現(xiàn)象,提高資產(chǎn)使用效率,促進(jìn)預(yù)算部門充分挖掘現(xiàn)有資產(chǎn)使用潛力,從而降低教育運(yùn)行成本。預(yù)算資金安排的規(guī)范性和科學(xué)性,直接決定了資產(chǎn)配置的公平性和合理性,多校區(qū)辦學(xué)的高校應(yīng)科學(xué)劃分各校區(qū)的功能定位,整合各種資源,規(guī)范資產(chǎn)管理,運(yùn)用增量來調(diào)控存量的有效手段來加強(qiáng)預(yù)算管理。通過完善的預(yù)算管理,建立可行的財(cái)務(wù)績效評價(jià)制度,不僅將預(yù)算單位所有的收入支出納入預(yù)算管理體系,而且也將各類資產(chǎn)的運(yùn)行結(jié)果體現(xiàn)在預(yù)算考核中,對單位資產(chǎn)管理進(jìn)行有效的績效考評,保證資產(chǎn)需求與資產(chǎn)處置收益形成一個完整的資產(chǎn)預(yù)算。只有把預(yù)算管理與資產(chǎn)管理結(jié)合起來,才能抓好資產(chǎn)管理工作,優(yōu)化配置財(cái)力資源,最大限度地發(fā)揮資金使用效益,提高預(yù)算的科學(xué)性、規(guī)范性。

2.4基于績效評價(jià)的高校預(yù)算管理。

績效評價(jià)預(yù)算管理是我國預(yù)算管理的趨勢。預(yù)算績效考核是對經(jīng)費(fèi)支出與產(chǎn)生的效果和影響進(jìn)行評價(jià)的行為,是以支出“結(jié)果”和“追蹤問效”為導(dǎo)向,是以定性分析和定量評判為手段的預(yù)算支出管理模式,這對強(qiáng)化支出管理意識,優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu),提高預(yù)算支出的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益具有重要作用?？冃е笜?biāo)自20世紀(jì)80年代開始就在國外高校中得到了比較普遍的應(yīng)用。我國高?？冃е笜?biāo)體系可以使用平衡計(jì)分卡評價(jià)體系和關(guān)鍵績效指標(biāo)體系相結(jié)合的方法,該體系以績效評價(jià)為指向,從設(shè)置績效目標(biāo)出發(fā),圍繞績效目標(biāo)進(jìn)行預(yù)算的編制、執(zhí)行、分析、調(diào)整,最后對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全面考核,能用量化的方法更直觀、準(zhǔn)確的對高校預(yù)算執(zhí)行效果進(jìn)行評價(jià)。高校預(yù)算管理體系制定切實(shí)可行的“問效”工作程序和考核指標(biāo),對績效考評結(jié)果采取相應(yīng)的獎懲措施。通過有效的預(yù)算管理激勵和約束體制機(jī)制,檢查預(yù)定的計(jì)劃目標(biāo)實(shí)行情況,優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu),提高預(yù)算支出效益,維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性和有效性。

預(yù)算管理是充分發(fā)揮財(cái)務(wù)管理職能、提高資金使用效益的基礎(chǔ),是高等高校事業(yè)發(fā)展的“指揮棒”。要細(xì)化預(yù)算編制,強(qiáng)化預(yù)算約束,確定量化指標(biāo)和定性范圍,預(yù)算執(zhí)行過程中所發(fā)生的關(guān)于追加預(yù)算和調(diào)整預(yù)算的一系列問題,必須經(jīng)過“提出申請—綜合論證—黨委會審議批準(zhǔn)—主管領(lǐng)導(dǎo)審批—財(cái)務(wù)處追加調(diào)整”的嚴(yán)密的管理程序。高?？梢酝ㄟ^建立應(yīng)急備用金制度應(yīng)對高校重大事件及突發(fā)事件。預(yù)算編制做到人員經(jīng)費(fèi)按人數(shù)、公用經(jīng)費(fèi)按定額、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按項(xiàng)目來確定,不斷提高預(yù)算編制水平。高校要掌握科學(xué)的預(yù)算編制方法和程序,嚴(yán)格控制預(yù)算的執(zhí)行、調(diào)整,加強(qiáng)預(yù)算績效考核,建立公正透明的預(yù)算管理體制和約束有效的執(zhí)行制度,提高教育投資的綜合效益,通過觀念創(chuàng)新,正確把握和充分發(fā)揮預(yù)算管理的職能與作用,促進(jìn)高等高校的戰(zhàn)略、預(yù)算和績效三者高效互動,實(shí)現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置才是預(yù)算管理的本質(zhì)所在。

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